§ 2. Гражданство — неотъемлемое право личности

Правовое положение лица, проживающего в стране, зависит преж­де всего от того, является ли оно гражданином (в некоторых монархических государствах — подданным) данной страны. В любой стране, наряду с гражданами, составляющими, как правило, подавляющее большинство ее населения, проживают или временно пребывают и не­граждане — иностранцы (граждане другого государства), лица без гражданства (апатриды, аполиды), беженцы (лица, не имеющие граж­данства страны пребывания) и др. Только граждане данной страны об­ладают возможностью в полном объеме реализовать права и свободы личности и в то же время ее гражданские обязанности. В Конституции Бельгии (ст. 10), например, отмечается, что только бельгийцы допуска­ются к гражданским и военным должностям, за исключением отдель­ных случаев, предусмотренных законом, а в Конституции Греции (ст. 4), что только греческие граждане допускаются к исполнению любых государственных функций, за исключением предусмотренных специальными законами.

Как уже отмечалось, среди основных всеобщих и неотъемлемых прав человека содержится и право на гражданство. Статья 15 Всеобщей декларации прав человека устанавливает, что каждый человек имеет право на гражданство; никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство. Проблема взаимо­отношений государства с его гражданами — ключевой вопрос демокра­тизма и гуманизма общественного и государственного строя любой страны.

Основы гражданства чаще всего закрепляются в конституциях; другие, более частные вопросы гражданства регулируются специаль­ными законами о гражданстве, а процессуальные вопросы признания, приобретения, изменения и утраты гражданства и другие — соответст­вующими подзаконными актами. В некоторых конституциях (напри­мер, Испании, Кубы и др.) вопросам гражданства посвящается специ­альная глава (раздел), но обычно эти вопросы рассматриваются в кон­ституциях либо в первом, общем разделе (главе), либо в разделе (главе) о правах и свободах, либо и там и там.

Понятие гражданства. Важнейшим условием и предпосылкой при­знания и соблюдения прав и свобод гражданина и соответствующих обязанностей государства по защите и обеспечению этих прав и свобод является получение гражданства данного государства. Именно граж­данство во многом определяет основы правового статуса личности, объем ее прав, свобод и обязанностей и служит исходной базой ее взаимоотношений с государством. Поэтому, прежде чем рассмотреть конкретную систему конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, необходимо специально остановиться на пони­мании такого важного конституционно-правового института, как граж­данство. Это тем более необходимо и важно в связи с тем, что длитель­ное время в нашей научной и учебной литературе под влиянием господствовашей тогда этатистской концепции взаимоотношений госу­дарства и личности само содержание понятия «гражданство» истолко­вывалось достаточно узко и односторонне, а по сути дела — недемокра­тично и негуманистично, как только правовая или политико-правовая принадлежность лица данному государству. К сожалению, такой уста­ревший подход к трактовке гражданства сохранился до сегодняшнего дня в ряде новейших учебных изданий.*

* См., напр.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 265; Конституционное право: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1998. С. 83; Конституционное право: Учебник / Под ред. А.Е. Коз­лова. С. 64; и др.

Односторонность и ограниченность такого понимания гражданства состоит в том, что его определение лишь как принадлежности лица к данному государству сводит сущность этого института к однобокой зависимости личности от государства, подчеркивает ее подчиненность этому государству и не выражает двусторонний характер отношений гражданства, налагающих соответствующие права и обязанности как на личность, так и на государство. Именно поэтому в науке конститу­ционного права за последнее время все больше укрепляется и расши­ряется более точное понимание сути гражданства как правовой связи данного лица со своим государством. Принадлежность этого лица к данному государству, несомненно, включается в эту связь в качестве важнейшего элемента этой связи, но не исчерпывает ее содержания, не говоря уже о том, что само понятие «принадлежность» личности госу­дарству не отражает адекватно демократического характера указанной связи, отношений между ними.

Однако нельзя не учитывать, что не всякая правовая связь лица с государством означает установление между ними отношений граждан­ства. И иностранцы и апатриды, временно проживающие или пребы­вающие на территории данного государства, также находятся в опреде­ленной правовой связи с ним, но не имеют статуса его граждан. Поэто­му гражданство — это не всякая, а лишь устойчивая правовая связь с данным государством, выражающаяся в совокупности их соответству­ющих взаимных прав и обязанностей. Из такого понимания граждан­ства исходит и преамбула Закона «О гражданстве Российской Федера­ции» от 28 ноября 1991 г. с изменениями и дополнениями от 17 июня 1993 г. и 6 февраля 1995 г.,* в которой говорится, что гражданство — это устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и сво­бод человека.

* ВВС РФ. 1992. №6. Ст. 243; 1993. № 29. Ст. 1112;СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 496.

Итак, гражданство — это устойчивая правовая связь данного лица со своим государством, основанная на их взаимных правах, обязаннос­тях и ответственности и выражающаяся в распространении на данное лицо суверенной власти и юрисдикции этого государства.

Гражданство — неотъемлемое свойство, атрибут государственного суверенитета. Благодаря наличию гражданства на соответствующих лиц распространяется суверенная власть и законы данного государства вне зависимости от того, находятся ли они постоянно или временно на территории своей или другой страны. Статья 14 Конституции Порту­галии отмечает, что португальские граждане, временно пребывающие или проживающие за границей, пользуются защитой государства при осуществлении своих прав и несут обязанности, не требующие нахож­дения в стране. На основе признания гражданства то или иное лицо не только становится обладателем определенной совокупности субъек­тивных прав, но и получает возможность принимать участие в управ­лении делами соответствующего общества и государства.

Приобретение, изменение и прекращение гражданства. Граждан­ство страны чаще всего приобретается двумя основными способами: а) по рождению — филиацией (от лат. filialis — сыновний) и б) путем приема — натурализацией (от лат. naturalis — подлинный, законный), укоренением. Почти в любой стране подавляющее большинство людей не сталкивается с какими-либо сложностями при приобретении граж­данства прежде всего потому, что они становятся гражданами своей страны с момента рождения и сохраняют это гражданство в течение всей жизни. При этом применяются два разных принципа или их соче­тание: 1) принцип «права крови» (лат. — «jus sanguinis»), означающий приобретение гражданства на основании того, что родителями ребенка являются граждане данного государства независимо от места его рож­дения (в случае наличия у родителей разного гражданства вопрос о гражданстве ребенка решается обычно по соглашению между ними); и 2) принцип «права почвы» (лат. «jus soli»), в соответствии с которым гражданство приобретается на основании того, что лицо родилось на территории данного государства, вне зависимости от гражданства его родителей.

Очень часто имеет место сочетание этих принципов с преобладани­ем того или иного из них. Если страна заинтересована в росте числен­ности своего населения, то она имеет возможность ввести в действие оба указанные принципа, что и делается в большинстве стран при пре­обладании принципа «права почвы». Это ясно обнаруживается в зако­нодательстве, например, ряда латиноамериканских стран. Так, соглас­но Конституции Мексики (ст. 30), гражданами этой страны по рожде­нию являются как дети, родившиеся на ее территории, независимо от гражданства их родителей, так и дети, родившиеся за границей от ро­дителей-мексиканцев (т.е. граждан Мексики), от отца-мексиканца или матери-мексиканки, а также дети, родившиеся на мексиканском воен­ном или торговом корабле или в самолете.

В отличие от этого западноевропейская конституционно-правовая теория и практика отдают предпочтение принципу «права крови». Так, по австрийскому Федеральному конституционному закону о граждан­стве 1965 г. (п. 7 и 8) гражданами Австрии становятся родившиеся в браке дети, у которых хотя бы один из родителей является австрийским гражданином, а также внебрачные дети, если такое гражданство есть у матери. В британском Акте о гражданстве 1981 г. говорится, что лицо, родившееся в Великобритании, становится ее гражданином, если в мо­мент рождения его отец или мать является гражданином Великобрита­нии или постоянно проживает на ее территории (ст. 1). Лицо, родив­шееся вне страны, считается ее гражданином, если в момент рождения его отец или мать является гражданином Великобритании (но не по происхождению) или является гражданином Великобритании, находя­щимся вне страны на соответствующей службе (ст. 2). В Конституции Финляндии прямо говорится, что «финляндское гражданство имеет каждый, кто родился от финляндских родителей» (п. 4).

Другой широко распространенный способ приобретения граждан­ства — натурализация — представляет собой предоставление уполно­моченными на то органами государственной власти гражданства лицу, которое обычно обращается к ним с просьбой об этом. Лица, получив­шие гражданство путем натурализации, чаще всего пользуются теми же правами, что и другие граждане, но в некоторых странах (например, в США) имеет место известное ограничение их политических прав. Как правило, путем натурализации приобретают гражданство те иностран­цы и апатриды, которые достаточно длительное время проживали на территории соответствующей страны. Для натурализации обычно не­обходимо не только свободное волеизъявление заявителя, но и выпол­нение определенных законом или иным актом условий. Это может быть установленный срок проживания в стране (несколько лет или даже десятилетий), тот или иной уровень владения ее языком, знание исто­рии и политической системы страны, наличие средств к существова­нию, состояние здоровья (отсутствие психических и некоторых других заболеваний, например, СПИДа), отказ от иностранного гражданства, непринадлежность к террористическим и иным подрывным организациям и партиям и др. В ряде арабских стран (Саудовская Аравия, Ку­вейт, ОАЭ и др.) принятие в гражданство обусловлено религиозной принадлежностью: гражданами могут быть только мусульмане, а иные должны для этого изменить свою религиозную принадлежность и при­нять ислам.

Натурализация может происходить не только на основе личного выбора, но и по закону, например, при усыновлении, опеке, признании отцовства или при вступлении в брак иностранца с гражданином дан­ного государства. Она также может носить как индивидуальный, так и коллективный характер. Примером первого может служить оптация (выбор) гражданства той или иной страны в условиях перехода части территории от одного государства к другому или провозглашения ее независимым государством, когда жители этой территории получают право самим оптировать (выбирать) гражданство, т.е. оставлять преж­нее или приобретать новое гражданство. Коллективная натурализация имеет место в силу правопреемства государства, когда, например, при преобразовании бывших колоний в новые независимые государства их жители автоматически приобретали гражданство этих государств. Переход территории, при котором изменение гражданства осуществля­ется без предоставления населению права его выбора, называется трансфертом.

Особое место среди путей приобретения гражданства занимает вос­становление в гражданстве, когда речь идет о тех, кто когда-то был гражданином данного государства, но почему-либо перестал им быть. В отличие от обычной натурализации, восстановление в гражданстве, как правило, носит упрощенный характер. Упрощенным также являет­ся и получение гражданства путем регистрации, при которой оно осу­ществляется на основании того, например, что родители данного лица были или являются гражданами данного государства. Изменение граж­данства родителей автоматически влечет за собой изменение граждан­ства малолетних детей. Что же касается детей большего возраста (в разных странах по-разному — от 12 до 18, а иногда и 20 и более лет), то здесь чаще всего учитывается и их мнение.

Прекращение, утрата гражданства может происходить двумя ос­новными путями: а) выход из гражданства и б) лишение гражданства. Выход из гражданства основывается на волеизъявлении данного лица и осуществляется путем подачи соответствующего заявления в опреде­ленный государственный орган (обычно в местный орган министерства внутренних дел), в то время как лишение гражданства происходит вне зависимости от воли, а чаще всего вопреки воле соответствующего лица как санкция государства, применяемая к тому, кто серьезно нарушил его предписания. Последнее осуществляется уполномоченным на то государственным органом.

Лишение гражданства — достаточно суровое наказание. Поэтому в демократических странах, в отличие от тоталитарных и авторитарных режимов, эта мера либо вообще не допускается, либо применяется в исключительных случаях и только на основании закона, а не админи­стративных решений. Многие новейшие конституции таких стран, в том числе и России, прямо запрещают лишение гражданства. Так, ст. 16 Основного закона ФРГ гласит: «Никого нельзя лишить германского гражданства. Утрата гражданства может последовать только на основа­нии закона, а против воли заинтересованного лица лишь в том случае, если оно тем самым не становится лицом без гражданства». В Консти­туции Испании (1978) заявляется, что «ни один испанец по рождению не может быть лишен своего гражданства» (ч. 2 ст. 11). Никто не может быть лишен по политическим мотивам правоспособности, гражданст­ва, имени — говорится в ст. 22 Конституции Италии. В Конституции Швеции (Форма правления, § 7 гл. 2) указывается, что ни один граж­данин, проживающий или проживавший в государстве, не может быть лишен своего гражданства, кроме случая, когда он по собственному ясно выраженному желанию или вследствие поступления на публич­ную службу становится гражданином другого государства. В Консти­туции Греции (ст. 4) сказано, что греческими гражданами являются все те, кто обладает предусмотренными законом качествами, а лишение этого гражданства допускается только в случае добровольного приобретения иного гражданства или поступления на службу, противореча­щую национальным интересам, в зарубежной стране в соответствии со специально предусмотренными законом условиями и процедурой. Чаще всего лишение гражданства допускается в отношении натурали­зованных граждан за преступления, указанные в законе. При этом в ряде случаев устанавливается определенный срок (в Австрии, напри­мер, шесть лет), когда это может иметь место.

Иностранцы, апатриды и бипатриды. Конституционно-правовой статус иностранных граждан в демократических государствах характе­ризуется прежде всего тем, что на них распространяются всеобщие права человека и подавляющее большинство прав, свобод и обязаннос­тей граждан страны пребывания или проживания. Исключение обычно составляют избирательные права, а также право занятия некоторых должностей, право осуществления определенных видов деятельности, право приобретения некоторых объектов собственности, обязанность прохождения военной службы и защиты страны. В Конституции Пор­тугалии (ст. 15), например, говорится, что иностранцы и лица без гражданства, временно пребывающие или проживающие в Португалии, пользуются теми же правами и несут те же обязанности, что и порту­гальские граждане. Это положение не распространяется на политичес­кие права и замещение государственных должностей, кроме должнос­тей, связанных по преимуществу с выполнением технической работы, и права и обязанности, закрепленные в Конституции исключительно за португальскими гражданами. Допускается наделение по закону ино­странцев, проживающих на территории страны, и при условии взаим­ности со стороны соответствующего иностранного государства, изби­рательной правоспособностью на выборах в органы местного самоуп­равления. Аналогичные положения содержатся в конституциях Испа­нии (ч. 1 и 2 ст. 13), Болгарии (ч. 2 ст. 26) и др., а Конституция Швеции (п. 22 Конституционного закона 1974 г. «Форма правления») содержит длинный список вопросов, когда иностранцы уравниваются в правах с шведскими гражданами. В Основном законе Австрии об общих правах граждан (ст. 3) указывается, что для иностранцев поступление на служ­бу в публичные учреждения зависит от приобретения австрийского гражданства. Конституция Болгарии (ч. 1 ст. 22) ограничивает права иностранцев и тем, что они не могут приобретать право собственности на землю, кроме наследования по закону. Достаточно часто конститу­ции содержат лишь общее положение о том, что правовое положение иностранцев регулируется законом в соответствии с международными нормами и договорами (например, ст. 10 Конституции Италии).

Многие конституции ограничивают или запрещают выдачу ино­странцев другому государству, особенно за политические преступле­ния. Конституция Италии (ст. 10) устанавливает, что не допускается выдача иностранцев за политические преступления, а ст. 5 Конститу­ции Греции воспрещает выдачу иностранца, преследуемого за свою деятельность во имя свободы. В Конституции Нидерландов (ст. 2) ука­зывается, что выдача иностранцев другому государству может быть осуществлена только в соответствии с международным договором.

Апатридами (от греч. apatris, apatridos — не имеющий, лишенный родины, отечества) или аполидами называются лица, не имеющие гражданства (подданства) какого-либо государства. Статус апатридов возникает обычно в результате того, что определенные лица выходят из гражданства или оказываются исключенными из него до того, как приобретают гражданство другого государства. Они, как и иностранцы, подчиняются законодательству того государства, где они находятся или проживают. В отличие от иностранных граждан, апатриды не поль­зуются защитой какого-либо другого государства. Их правоспособ­ность, как правило,'несколько ограничена (например, в области изби­рательного права). Им, как и иностранцам, часто предоставляется право убежища. Статья 33 Конституции Португалии, например, пред­усматривает, что иностранцам и апатридам, которые подвергаются пре­следованиям по причине их борьбы за демократию, социальное и наци­ональное освобождение, за мир между народами, свободу и права чело­веческой личности, гарантируется право убежища, а закон определяет статус политического беженца. Конституция РФ предусматривает, что апатриды, так же как и иностранцы, пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами, кроме случаев, установленных фе­деральным законом или международным договором РФ (ч. 3 ст. 62). Имеются международные конвенции о статусе апатридов (1954) и о сокращении безгражданства (1961).

Бипатриды (от лат. bis — дважды и греч. patridos — родина, отече­ство) или биполиды — это лица, состоящие одновременно в гражданст­ве двух (а иногда и более) государств. Многие страны негативно отно­сятся к двугражданству, поскольку, по их мнению, это может создавать сложности в осуществлении прав и обязанностей их граждан. Поэтому их конституционное законодательство не предусматривает или даже прямо запрещает двойное и более гражданство. Чаще всего проблемы статуса бипатридов, как и аполидов, регулируются не в конституциях, а в специальном законодательстве. Тем не менее в ряде конституций устанавливаются общие принципы в этой области. Так, в Конституции Испании (ч. 3 ст. 11) указывается, что «государство может заключать договоры о двойном гражданстве с иберо-американскими странами или же со странами, имевшими или имеющими особые связи с Испа­нией. В этих странах, даже если они не признают за своими гражданами такого права на взаимной основе, испанцы могут натурализоваться без потери испанского гражданства».

Конституция РФ признает двойное гражданство. В ней говорится (ст. 62), что гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным за­коном или международным договором РФ. Наличие у гражданина РФ гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского граждан­ства, если иное не предусмотрено федеральным законом или междуна­родным договором РФ. Проблема бипатризма приобрела у нас особую актуальность и значимость за последние годы в связи с распадом СССР, в результате чего около 25 млн русских оказались за пределами независимой России, а несколько миллионов украинцев, белорусов, узбеков, казахов и др. — на территории России. Эта проблема сегод­ня — предмет широких и острых дискуссий как внутри отдельных стран СНГ, так и во взаимоотношениях между ними. Нередки случаи, когда русскоязычное население стран СНГ высказывает желание иметь, наряду с гражданством страны проживания, и российское граж­данство. Однако не все страны СНГ (например, Казахстан) предостав­ляют такую возможность своим гражданам.

Вопрос о двойном гражданстве нередко возникает и при заключе­нии брака и при рождении ребенка от родителей, имеющих различное гражданство. Так, если женщина выходит замуж за иностранного граж­данина, по законам государства которого жена обязана принимать гражданство мужа, то очень часто лучшим выходом для нее из создав­шегося положения (при желании сохранить свое гражданство) оказы­вается получение двойного гражданства.