§4. Производство по административно-правовым жалобам и спорам

Внешне этот вид производства имеет некоторое сходство с предыдущим. Оно состоит главным образом в том, что и жалобы, и заявления суть формы обращений граждан к органам исполнительной власти, местного самоуправления, другим структурам. Этим сходство, однако, исчерпывается, поскольку цели, преследуемые жалобой, существенно отличны от целей, достигаемых посредством заявлений, а также предложений. Поскольку каждой из названных форм обращений присущи свои особые свойства, поэтому различным должен быть и порядок рассмотрения указанных обращений.

Обращает на себя внимание тот факт, что если предложения и заявления граждан направляются органу исполнительной власти, местного самоуправления, должностному лицу и т.д. в пределах сферы государственного управления, т.е. непосредственно исполнителю, то жалобы граждан разрешаются как в административном, так и в судебном порядке. При этом имеются в виду «административно-правовые жалобы», отличающиеся от жалоб на решения или приговоры судебных органов.

Жалоба — это обращение гражданина или группы граждан, адресованное соответствующему органу исполнительной власти, местного самоуправления, должностному лицу и т.д. в сфере государственного управления либо соответствующему судебному органу, содержащее информацию о действительном или предполагаемом нарушении права гражданина (группы граждан), установленного действующим законодательством. Отсюда следует, что главная и единственная цель жалобы — восстановление нарушенного права.

Законодательство, регулирующее производство по рассмотрению жалоб, включает в себя два вида актов. К первому виду относятся акты федерального уровня, регулирующие порядок рассмотрения только жалоб, не касаясь двух других форм обращений — предложений и заявлений граждан. Имеются в виду: Федеральный закон от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г., а также приказ Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации от 25 мая 2001 г. «Об утверждении Положения об Апелляционной комиссии Минфедерации России».

Ко второму виду относятся несколько ведомственных нормативных актов, принятых в последние годы и регулирующих порядок рассмотрения всех трех форм обращений — предложений, заявлений и жалоб граждан, в частности: приказ Федерального агентства правительственной связи и информации (ФАПСИ) от 27 марта 2000 г., которым утверждена «Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб и организации приема граждан в федеральных органах правительственной связи и информации», приказ ФСБ от 4 декабря 2000 г., которым утверждена «Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах ФСБ».

На примере данного вида административного производства имеет смысл кратко показать, как отражалось на процессуальной стороне дела развитие законодательства, регулирующего материальные аспекты права граждан на обжалование. В этом плане представляет несомненный интерес последовательное сравнение трех нормативных актов общегосударственного уровня, каждый из которых отражает определенный этап в становлении и развитии института права жалобы в сфере государственного управления.

Первым из таких актов должен быть назван известный в свое время Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Не вдаваясь в подробности, отмечу две особенности, присущие этому документу.

1. Он практически впервые дал четкую классификацию форм обращений граждан — предложение, заявление и жалоба.

2. Указ предоставлял гражданам право обжаловать в административном порядке только индивидуальные действия должностных лиц аппарата исполнительных и распорядительных органов государственной власти, иных учреждений и организаций. Права обжаловать действия того или иного органа советского государственного аппарата не предоставлялось.

Следующий этап развития института права жалобы представлен законом Союза ССР от 02 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан».

Прежде чем отметить основные особенности и некоторую противоречивость этого закона, уместно напомнить, что он принимался в период, когда уже шел пятый год перестройки, развертывались демократические преобразования и т.д., что определенным образом отразилось на некоторых его положениях.

Каковы основные особенности названного закона.

1. Он предусмотрел право граждан на обращение в суд за защитой принадлежащих им личных, имущественных, семейных, трудовых, жилищных и иных прав и свобод.

2. Закон определил порядок обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления, а также должностных лиц, которые своими действиями ущемляли права и свободы граждан. Можно сказать, что впервые была закреплена возможность реагировать на действия соответствующих органов власти.

3. Судебному обжалованию подлежали коллективные и единоличные действия органов государственного управления и должностных лиц, в результате которых:

— гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, которое предоставлено ему законом или иным нормативным правовым актом;

— на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность.

4. Не подлежат судебному обжалованию в соответствии с упомянутым законом акты органов государственного управления и должностных лиц, имеющие нормативный характер.

5. Статья 4, примечательная в своем роде, гласила: «Жалоба в соответствии с настоящим Законом подается в суд после обжалования действий органа государственного управления или должностного лица вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, которые обязаны рассмотреть ее и о результатах рассмотрения сообщить гражданину в месячный срок».

Как говорится, не рискнули в ту пору «демократические» депутаты Верховного Совета СССР предоставить гражданам естественную возможность самим определять, куда направлять жалобу. В этом отразилось своеобразие и противоречивость периода нашей истории и, таким образом, противоречивость данного закона.

Третий этап развития института обжалования в сфере государственного управления представлен законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Вот его принципиальные положения.

1) Каждый гражданин вправе обратиться в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

2) К действиям (решениям) названных органов, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллективные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решения), в результате которых:

— нарушены права и свободы;

— созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

— незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность;

— гражданин незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

3) Гражданин вправе также обжаловать бездействие указанных органов, должностных лиц, государственных служащих, если оно повлекло за собой последствия, отмеченные в предыдущем пункте.

4) Процитирую ст. 4 названного закона: «Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, должностному лицу, государственному служащему». Комментарии тут, как говорится, излишни.

Современное российское законодательство, регулирующее производство по административно-правовым жалобам и спорам, содержит ряд основополагающих правил, на базе которых строится рассмотрение подобного рода дел:

а) граждане Российской Федерации вправе обжаловать действие (решение) практически любого органа исполнительной власти Российской Федерации, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местного самоуправления, учреждения, организации независимо от форм собственности, не говоря уже о должностных лицах, государственных и муниципальных служащих и др. При этом могут быть обжалованы как коллегиальные, так и единоличные действия (решения);

б) не ограничен и круг лиц, обладающих правом на обжалование;

в) гражданин (или группа граждан) свободен в выборе пути обжалования — органу исполнительной власти или непосредственно в суд, без каких бы то ни было предварительных условий;

г) по сравнению с предыдущими законодательными актами действующий закон предусматривает четыре основания, при наличии хотя бы одного из которых гражданин вправе обратиться с жалобой:

— нарушение права или свободы гражданина;

— создание препятствий для реализации гражданами их прав и свобод;

— возложение на гражданина не предусмотренной законом обязанности;

— необоснованное привлечение гражданина к административной или дисциплинарной ответственности (обжалование гражданами судебных решений и приговоров осуществляется по правилам, предусмотренным иными федеральными законами);

д) для обращения, например, в суд с жалобой на действия органов исполнительной власти и других субъектов установлены следующие сроки:

— три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;

— один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа исполнительной власти, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ;

е) на государственные органы, иные организации, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказывать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод;

ж) в случае установления обоснованности жалобы гражданина суд определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, должностного лица, государственного или муниципального служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина.

В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру ответственности, предусмотренную Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» другими федеральными законами, вплоть до увольнения. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий, предусмотренных законом.

По общему правилу, рассмотрение жалоб граждан и принятие решений по этим обращениям является служебной обязанностью руководителей органов исполнительной власти либо их заместителей. В отдельных случаях для этих целей создаются специальные подразделения в аппарате федеральных органов исполнительной власти. Такой вариант предусмотрен, например, «Положением об Апелляционной комиссии Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации», утвержденным приказом Минфедерации от 25 мая 2001 г.

Как явствует из ее названия, Апелляционная комиссия специально образована для рассмотрения жалоб граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, обжалующих решения территориальных органов Минфедерации России об отказе в рассмотрении ходатайств о признании беженцем по существу или в регистрации ходатайств о признании вынужденным переселенцем, либо об отказе в признании беженцем или вынужденным переселенцем или лишении статуса беженца или вынужденного переселенца.

Председателем комиссии является один из заместителей министра. Состав комиссии утверждается приказом Минфедерации.

К рассмотрению в комиссии принимаются жалобы в письменной форме. В них должны содержаться следующие сведения:

а) анкетные данные заявителя: фамилия, имя, отчество, год и место рождения, гражданство, государство прежнего обычного местожительства, адрес заявителя в Российской Федерации;

б) сведения об обжалуемом решении - уведомление территориального органа Минфедерации России о принятом решении;

в) требования заявителя;

г) обстоятельства, на которых заявитель основывает свое требование о пересмотре решения территориального органа Минфедерации России, и доказательства, подтверждающие изложенные заявителем обстоятельства;

д) сведения об обжаловании решения территориального органа Минфедерации России в суде и его результаты.

Апелляционная комиссия принимает решения от имени Минфе-дерации России. Установив обоснованность жалобы, Комиссия признает обжалуемое решение территориального органа Минфедерации неправомерным и обязывает отменить свое решение и удовлетворить требование заявителя по существу жалобы. Это решение территориальный орган обязан выполнить в течение семи дней, со дня его получения.

Если Комиссия признает обжалуемое решение правомерным, она отказывает в удовлетворении жалобы по существу и подтверждает правомерность принятого решения.

Решение территориального органа Минфедерации России, жалоба на решение которого не была удовлетворена по ее существу, может быть обжаловано в суд в порядке и сроки, установленные законодательством Российской Федерации.

Претворение в жизнь конституционного принципа разделения властей породило иной, чем раньше, характер взаимоотношений между ветвями государственной власти, прежде всего законодательной и исполнительной властью. Возникли многочисленные ситуации, ранее совершенно немыслимые, которые порождали коллизии между органами названных ветвей власти. Не будет преувеличением сказать, что, например, в начале 90-х годов дело иногда доходило до абсурда.

Сейчас положение явно изменилось в лучшую сторону. Страсти, бушевавшие ранее в органах законодательной власти, особенно перед телекамерами, заметно поутихли, но сама возможность возникновения споров, как явление естественное в условиях разделения властей, сохранилась. К тому же ряд новых федеральных законов, а также законов субъектов Российской Федерации своими положениями ввели половодье дискуссий в законодательное русло, придав так называемым сдерж-кам и противовесам во взаимоотношениях между ветвями власти необходимую юридическую форму.

Существенную роль в этом сложном процессе играет ряд магистральных правовых актов, среди которых в первую очередь следует отметить Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», который предусмотрел создание новых структур в судебной системе в виде конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. В их задачу входит рассмотрение споров между органами законодательной и исполнительной власти, а также органами местного самоуправления.

До создания таких судов коллизии между органами двух ветвей государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации рассматривали и разрешали соответствующие суды общей юрисдикции, усилиями прежде всего их коллегий по гражданским делам, что ставило эти суды в весьма затруднительное положение. В Санкт-Петербурге до недавнего времени этими делами занимался Санкт-Петербургский городской суд. Теперь законом Санкт-Петербурга от 5 июля 2000 г. образован новый орган судебной власти — Уставный суд Санкт-Петербурга.

Разрешение споров между законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».