§ 5. Государственный служащий

Государственный служащий в широком понимании — это индивидуальный субъект права, осуществляющий государственные функции не только в государственных органах, но и в других государственных организациях, учреждениях, предприятиях (в этом случае государственные функции имеют, например, социально-культурный характер; их осуществляют служащие медицинских, воспитательных, образовательных и прочих учреждений). Если строго следовать положениям ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", то государственный служащий — это лицо, профессионально осуществляющее деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Между государственным служащим и государством (государственным органом) на определенном этапе возникает конкретное государственно-служебное правоотношение, характеризующееся наличием взаимных прав, обязанностей, ограничений и запретов, ответственности и других атрибутов правового статуса государственного служащего.

В узком понимании государственный служащий — это лицо, занимающее государственную должность государственной службы, т. е. должность в системе структурных подразделений государственной администрации, и выполняющее на возмездных началах (за вознаграждение, заработную плату, денежное содер-

 Таранов А. А. Административное право Республики Казахстан. Академический курс. Алматы, 2000. С. 77. См. также: Законодательство о государственной службе в Республике Казахстан / Сост. Р. А. Подопригора. Алматы, 2000. В этом сборнике нормативных актов содержатся, например, такие нормативные акты, как: Закон Республики Казахстан от 2 июля 1998 г. "О борьбе с коррупцией"; Положение о порядке прохождения государственной службы. Утв. Указом Президента Республики Казахстан от 10 марта 2000 г. № 357; Реестр должностей политических государственных служащих. Утв. Указом Президента Республики Казахстан от 29 декабря 1999 г. № 317.

>>>29>>>

жание) функции этого государственного органа (управленческие, властные, правоохранительные, обеспечивающие осуществление судебной власти).

Законодательство бывшего СССР не знало нормативного установления понятия "государственный служащий"; не определено оно и в нормативных актах РФ и по сей день. Отсутствие законодательного определения данного понятия само по себе не создает большой правовой проблемы. Во многих странах, имеющих стабильную систему служебного законодательства, также не имеется нормативного определения этого понятия (Франция, Германия, Великобритания и т. д.). Однако и в этих случаях указываются специфические признаки государственного служащего, отличающие его от других категорий "работников" и раскрывающие основное содержание данного понятия. Некоторые федеральные законы вводят понятие служащего (сотрудника); так, закон "О федеральных органах налоговой полиции" определяет, что сотрудником налоговой полиции является лицо, занимающее должность в федеральных органах налоговой полиции, которому в установленном порядке присвоено специальное звание. Перечень должностей, по которым сотрудникам налоговой полиции присваиваются специальные звания, утверждается Правительством РФ. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О службе в таможенных органах Российской Федерации" определяет должностными лицами таможенных органов (сотрудниками таможенных органов) граждан РФ, занимающих должности в таможенных органах и осуществляющих профессиональную деятельность по реализации фун-. кций, прав и обязанностей таможенных органов. В отдельных нормативных правовых актах, регулирующих те или иные вопросы государственной службы, для обозначения государственных служащих используется термин "работник" (например, термин "дипломатические работники" можно обнаружить в Указе Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1371 "О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении ежемесячной надбавки к должностному окладу за дипломатический ранг"). Во Франции, например, к числу признаков, характеризующих государственных служащих, относятся: 1) назначение лица на должность; 2) пожизненное выполнение государственных функций; 3) присвоение служебного разряда (ранга, степени).

Понятие "государственный служащий" можно анализировать как минимум в трех аспектах. Во-первых, с государственно-пра-

СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5012.

>>>30>>>

вовой точки зрения, государственный служащий — это "слуга" государства (его органов), наделенный им полномочиями различного характера и значения. Служащий представляет государство в его многообразных взаимоотношениях как внутри государственной администрации (различных государственных органов и организаций), так и во внешних связах с другими общественными, государственными и негосударственными организациями. Государственный служащий — продукт развития общества и государства, призванный осуществлять государственные функции. Во-вторых, с административно-правовой точки зрения, государственный служащий имеет особые властные, организационно-распорядительные полномочия. Он представитель власти, реализующий юрис-дикционные (правоохранительные) меры и полномочия и применяющий административно-правовые санкции. В-третьих, с уголовно-правовой точки зрения, государственный служащий — особый субъект уголовной и административной ответственности (государственные служащие — должностные лица — несут ответственность за преступления против государственной власти и интересов государственной службы).

Каждый государственный служащий должен быть занят выполнением определенных задач, обусловленных занимаемой должностью. В этом смысле государственная должность — это его "рабочее" (служебное) место. Каждая государственная должность включена в штат, который является также одним из основных элементов государственной службы. Штатное расписание состоит из образованных в каждом государственном органе (организации) должностей. Должности образуются в государственных организациях в распорядительном порядке субъектами государственной власти.

Служащий может занимать конкретную должность столько времени, сколько ему необходимо (например, в течение всей профессиональной жизни). Он может делать карьеру внутри этой организации, поднимаясь вверх с ростом профессионального стажа, получая различные квалификационные разряды (классные чины, звания и ранги). Квалификационные разряды — это звания, которые дают его владельцу право занимать ряд соответствующих должностей. Квалификационный разряд неотъемлем от государственного служащего, он связывает его с государством в течение всей профессиональной жизни и служит гарантией стабильности отношений в обществе и государстве. Во многих странах Западной Европы в случае упразднения государственной должности чиновник не может быть уволен, так как его ранг дает ему право за-

>>>31>>>

нять другую государственную должность. Ранг — защита для государственного служащего от случайностей как административной практики (например, упразднение должности), так и политической жизни (например, смена политического большинства в правительстве или органах местного самоуправления). В этом и заключается отличие ранга (квалификационного разряда) от государственной должности.

Итак, понятие "государственный служащий" можно определить следующими признаками.

Во-первых, государственный служащий — это физическое лицо, гражданин РФ не моложе 18 лет, владеющий государственным языком и имеющий профессиональное образование. Государственный служащий является одной из сторон государственно-служебного правоотношения. Между государственным органом и служащим заключается трудовой договор, согласно которому служащий выполняет полномочия государственного органа, государственные функции, решает специальные задачи для достижения определенной цели государственного строительства, а государство (государственный орган), в свою очередь, имеет обязанности перед служащим: устанавливает и обеспечивает его права и интересы, социально-правовые гарантии, ответственность, обязуется выплачивать денежное содержание и т. д. Государственный служащий является представителем администрации, части государственной бюрократии, без которой не существует ни одно общество. Все действия государственного служащего осуществляются им от имени государства и по его поручению; государство же ведет контроль за деятельностью государственного служащего и в соответствующих случаях применяет к нему меры принуждения. Государственный служащий занимает государственную должность только в государственном органе. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" не считает деятельность служащих государственных предприятий и учреждений государственной службой. Не является государственной службой, по мнению законодателя, и деятельность Президента РФ, министров, губернаторов, судей и иных лиц, замещающих политические государственные должности — государственные должности категории "А".

Во-вторых, государственный служащий должен отвечать требованиям законодательства о государственной службе.

В-третьих, государственный служащий занимает оплачиваемую государственную должность государственной службы в установленном законом порядке. Специальные федеральные законы

>>>32>>>

определяют содержание деятельности служащего, его правовое положение, цели, задачи и основные направления деятельности, права, обязанности, ограничения, запреты, ответственность, гарантии и т. д. Государственные должности государственной службы могут занимать только государственные служащие.

В-четвертых, государственному служащему присваивается в установленном законом порядке квалификационный разряд (чин, специальное звание, класс, степень, ранг и т. д.).

В-пятых, государственный служащий выполняет государственные функции, полномочия государственных органов, решает государственные задачи в экономической, социальной, административно-политической сфере (финансовая деятельность государства, развитие культуры, обеспечение общественного порядка и безопасности, таможенное и банковское дело, налогообложение, борьба с правонарушениями, внутренние дела, внешнеполитическая деятельность и т. д.).

В-шестых, государственный служащий совершает во многих случаях действия (например, принимает управленческие решения, налагает взыскания), которые вызывают определенные юридические последствия. Такие действия могут быть юридическими фактами и использоваться в качестве доказательств или документов. Эти действия государственных служащих изменяют, образуют либо прекращают различные правоотношения в сфере государственной и общественной жизни.

В-седьмых, деятельность государственных служащих носит, как правило, непроизводственный характер. Она воздействует на сознание людей, влияет на экономическую жизнь, на технологические процессы производства, организацию и деятельность трудовых коллективов.

Многие законодательные акты, регулирующие государственно-служебные отношения, содержат еще один признак государственного служащего: принятие им присяги на верность государству (Российской Федерации). Текст присяги сотрудника таможенного органа определяет ст. 19 ФЗ от 21 июля 1997 г. "О службе в таможенных органах Российской Федерации" Судебный пристав, который является должностным лицом, состоящим на государственной службе, при вступлении в должность приносит присягу о соблюдении при осуществлении своих полномочий Конституции и законов РФ, честном и добросовестном исполнении обязанностей судебного пристава (п. 2 ст. 3 ФЗ от 21 июля 1997 г. "О судебных приставах"). Думается, что этот важнейший признак образует служебное правоотношение. Однако ФЗ "Об основах государственной

>>>33>>>

службы Российской Федерации" не устанавливает необходимость принятия служащим присяги на верность. Вместо этого в трудовом договоре, заключаемом государственным служащим с государственным органом, содержится обязательство гражданина, поступающего на государственную службу, обеспечивать выполнение Конституции РФ и федеральных законов в интересах граждан РФ.

Совокупность упомянутых признаков позволяет сформулировать следующее определение. Государственным служащим является гражданин РФ, занимающий в установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации порядке включенную в штат должность в структуре государственной администрации (исполнительной, законодательной и судебной власти), имеющий квалификационный разряд (специальное звание, ранг, чин, степень, класс), заключивший с государственным органом трудовой договор (принявший присягу на верность Российской Федерации), осуществляющий от имени государства предоставленные ему функции и полномочия (в том числе и государственно-властные), получающий денежное содержание (заработную плату) и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус.