2.2. О взаимосвязи органов денежной политики и банковского надзора

В последнее время на высоком уровне обсуждается вопрос о том, следует ли сохранить за Центральным банком Российской Федерации функции надзорного органа, контролирующего и регулирующего деятельность коммерческих банков, или стоит передать эти функции независимой от него организации.

В теоретическом плане этот вопрос можно сформулировать так: с точки зрения эффективности деятельности следует ли иметь полностью независимые органы проведения денежной политики, с одной стороны, и банковского надзора, с другой стороны, или они должны быть связаны между собой?

Представляется интересным обсудить аргументы в пользу той и другой позиции, а также рассмотреть практику решения данного вопроса в разных странах. Во всех развитых странах ответственность за проведение денежной политики несет ЦБ. В то же время вопрос ответственности за надзор решается по-разному.

В Испании, Нидерландах, Португалии, Греции, Ирландии, Исландии, Италии, Люксембурге надзор за кредитными институтами полностью осуществляется подразделениями центрального банка. В Австрии эта задача решается Министерством финансов, в Дании - Министерством экономики. В скандинавских странах, в ФРГ, Бельгии и Франции имеются независимые учреждения банковского контроля. В ряде стран эти органы имеют более широкие полномочия, они могут контролировать и финансовые рынки (Бельгия), и страховые компании (скандинавские страны).

Что касается порядка взаимодействия между различными организациями, так или иначе причастными к банковскому надзору, то здесь имеется еще большее разнообразие. Например, в ФРГ имеется Комитет по надзору за кредитной деятельностью, осуществляющий общий надзор за соблюдением кредитными институтами банковского законодательства. Именно этот орган ведет досье каждого института. Наряду с Комитетом банковским надзором занимается также Бундесбанк. В этой деятельности он опирается на земельные центральные банки, играющие роль первой контролирующей инстанции и поэтому обладающие достоверной информацией о финансовом положении контролируемых учреждений. Надзором занимаются также специализированные организации, проводящие контроль на месте и по документам.

В США в последнее время была осуществлена программа реформирования банковского надзора. Интересно отметить, что первоначальный проект замены Федеральной банковской комиссии на независимую организацию с большими полномочиями был в конце концов отвергнут. Причиной послужило то, что она может потерять связи с финансовым сектором и оказаться неспособной оперативно реагировать на возникающие кризисы с ликвидностью.

По материалам Дукуенса*(11) подробно рассмотрим организацию банковского надзора во Франции. Здесь главным органом осуществления банковского надзора является Банковская комиссия. В ее состав входят 6 членов - Управляющий Банком Франции или его представитель, Директор казначейства или его представитель, 4 прочих члена комиссии, назначаемых сроком на 6 лет министром экономики и финансов, в том числе - государственный советник, советник Кассационного суда. Остальные два члена - это, как правило, высококвалифицированные специалисты в области финансов, находящиеся на пенсии. Комиссия собирается раз в две - три недели, она принимает решения простым большинством голосов, в случае равновесия голос Управляющего является решающим.

Комиссия занимается надзором за:

соблюдением кредитными институтами законодательных норм и инструкций;

условиями деятельности и финансовым положением кредитных институтов;

соблюдением этических норм банкирами.

Кроме того, Комиссия обладает полномочиями по наказанию кредитных организаций за нарушение норм деятельности.

Комиссия имеет в своем составе Генеральный секретариат, который и осуществляет исполнение ее директив. Большая часть сотрудников секретариата ранее работали в Банке Франции, это обстоятельство обеспечивает необходимое единообразие при проведении контрольных проверок. Надзор проводится в трех формах - постоянный контроль по отчетам, контроль на месте посредством проверок и общий надзор за банковской системой.

Французская специфика заключается также в разделении функций банковского регулирования, лицензирования и контроля, а также в официальном отделении этих структур от Банка Франции и Министерства финансов.

Банковская комиссия не выдает лицензий и не осуществляет функций банковского регулирования, но принимает участие в этой деятельности.

Комитет по банковскому и финансовому регулированию, функции которого определены в его наименовании, также является коллегиальным органом, состоящим из 6 членов. Его возглавляет представитель министра финансов.

Выдачей лицензий на создание учреждения, на изменение его рода деятельности и т.п. ведает Комитет по кредитным институтам и инвестиционным компаниям. Во главе его, подобно Банковской комиссии, находится Управляющий Банком Франции.

Банковская комиссия и ее Генеральный секретариат оказывают техническое содействие названным учреждениям. Кроме того, они вносят уточнения в пруденциальные нормы с целью обеспечения их понимания и единообразного применения кредитными институтами.

Все три органа банковского регулирования тесно связаны с ЦБ, особенно в плане использования его персонала. Хотя они независимы друг от друга, их тесное взаимодействие между собой необходимо в определении перспектив работы всей французской банковской системы и с учетом того обстоятельства, что их деятельность служит интересам Банка Франции. Ему принадлежит организующая роль в постоянном взаимодействии этих органов. В рамках своей компетенции они принимают окончательные решения, но подготовка и осуществление этих решений обеспечиваются сотрудниками Банка Франции.

Работа секретариатов органов банковского регулирования обеспечивается персоналом Банка Франции, что полностью соответствует статьям Закона о банках. Кроме предоставления своих специалистов Банк Франции выделяет также необходимое техническое оборудование и обеспечивает доступ к своим информационным картотекам. Генеральный секретариат Банковской комиссии имеет право использовать информацию, полученную в отделениях Банка Франции, что играет очень важную роль в подготовке и проведении банковского надзора.

Сила французской системы заключается в том, что для этой важной работы выделяются отлично подготовленные и опытные кадры. В последние годы хорошо зарекомендовала себя практика постоянного обмена специалистами между основными учреждениями Банка Франции и Банковской комиссии. Это дает возможность лучше понять позиции контролеров и контролируемых. Происходит это следующим образом: контролеры Комиссии направляются на работу в учреждения Банка Франции сроком до двух лет, а служащие из этих учреждений в течение такого же срока работают в Комиссии, совершенствуя свои знания и навыки.

Кроме того, руководство Комиссии не только использует персонал Банка Франции, но и самостоятельно подбирает высококвалифицированных специалистов из финансовой сферы, реализуя собственную долгосрочную стратегию в области подготовки кадров.

Для сотрудников Банка Франции является типичным переход из одного учреждения в другое. Зачастую в течение своей карьеры сотрудник мигрирует из управления, где работает над разработкой и реализацией целей денежной политики, в Генеральный секретариат Комиссии или в Комитет по кредитным учреждениям.

При этом обмены специалистами не нарушают независимость органов банковского контроля от центрального банка. Это обусловлено, в частности, тем, что Банк Франции не использует в своей деятельности информацию, поступающую из Генерального секретариата. При осуществлении своих профессиональных задач в банковской и финансовой сферах персонал Секретариата обязан соблюдать установленный режим секретности.

С другой стороны, взаимодействие органов банковского контроля и центрального банка является важным обстоятельством при проведении контрольных мероприятий как на местах, так и по документам.

Участие в управлении кредитными институтами, оказавшимися в кризисном положении, осуществляется под эгидой Банковской комиссии, располагающей большими полномочиями.

Постоянное сотрудничество между контролерами, выезжающими на места, со всеми подконтрольными организациями, а также способность инспекторов проводить строго направленные проверки, должны обеспечить предупреждение или, в крайнем случае, ограничение последствий кризиса для всей банковской системы. С этой же целью Комиссия использует целый набор санкций и способов вмешательства.

Как только Комиссия обнаруживает признаки неблагоприятного развития ситуации, она скрытно и быстро вмешивается в происходящее, чтобы восстановить устойчивое финансовое состояние организации. Параллельно Комиссия начинает дисциплинарное расследование, в рамках которого строго соблюдается право на защиту. Спектр наказаний - от предупреждения до отзыва лицензии. Между этими двумя крайностями - запрещения или ограничения на определенные виды деятельности, штрафы, временное или окончательное отстранение руководителя. Кроме того, если Комиссия констатирует, что руководство организации допускает серьезные ошибки, то она может прибегнуть к назначению временного администратора. Если дела идут очень плохо и положение неисправимо, то Комиссия изымает лицензию и назначает ликвидатора. Предложения по наложению наказаний исходят от Генерального секретариата, но они должны быть утверждены Комиссией. Как правило, информация о подобных решениях сообщается уже после их принятия.

Необходимо отметить, что не всегда является возможным оправдать вмешательство в управление кредитным институтом, так как в сложные экономические периоды положение кредитного института может измениться очень и очень быстро.

В целях предупреждения кризисных ситуаций комиссия тесно взаимодействует с комиссарами по проверке счетов, ответственными за внутренний контроль, работающими под руководством наблюдательных советов кредитных институтов.

Следует учитывать, что во Франции денежные обязательства акционеров кредитного института не ограничиваются их долями в капитале. Поэтому Управляющий Банком Франции, в качестве председателя Банковской комиссии, в случае необходимости может призвать акционеров института оказать ему требуемую помощь. Кроме того, в исключительных обстоятельствах Управляющий Банком Франции может организовать попавшему в кризисную ситуацию институту оказание помощи со стороны всех кредитных учреждений. Это может быть сделано для принятия необходимых мер с целью защиты прав акционеров и третьих лиц, обеспечения нормального функционирования банковской системы и сохранения ее имиджа. Названные меры предусмотрены ст. 52 Закона о банках.

Многие случаи вмешательства комиссии во внутренние дела кредитных институтов остаются незамеченными для широкой публики. Опыт показывает, что цена подобного вмешательства - речь здесь не идет о поддержании на плаву окончательно скомпрометировавших себя кредитных институтах - всегда меньше материальных и моральных издержек, вызываемых серией банкротств.

В случае вмешательства очень важно своевременно проинформировать акционеров, то есть известить их о начале применения мероприятий с целью восстановления нормального руководства в кредитном институте и восстановления доверия акционеров. Одним из таких мероприятий является создание специального аудиторского комитета с особыми полномочиями, состоящего из представителей надзорных органов, банковских инспекторов и комиссаров по проверке счетов.

Можно утверждать, что в разных странах, несмотря на особенности, обусловленные существующими традициями и законодательством, принципы функционирования банковского надзора имеют схожие черты. Но при этом не существует единой модели его организации.

По мнению П. Волкера, бывшего председателя Федеральной резервной системы США, некоторые центральные банки, например ФРС США и Эмиссионный институт Италии, были созданы скорее для обеспечения стабильности банковской системы, чем для реализации денежной политики в ее нынешнем понимании.

Основной аргумент в пользу отделения денежной политики от банковского контроля заключен в том, что сочетание этих двух функций может привести к конфликту целей. Центральный банк при спасении банка, находящегося в затруднительном положении, как кредитор в последней инстанции вынужден выдавать значительные кредиты. А это недопустимо с точки зрения денежной политики, так как может привести к нарушению стабильности всей банковской системы.

Подобный конфликт между целями может иметь место и в политике процентных ставок. Так, уменьшение ставки рефинансирования может быть желательным для понижения стоимости ресурсов в банковской системе в трудный для нее момент. Но это может противоречить политике поддержания национальной денежной единицы, требующей повышения ставки.

Такие конфликты проявляются тем сильнее, чем сильнее выражено в банковских балансах несоответствие между активами и обязательствами по срокам.

Большое значение имеет также конкуренция на банковском рынке. Чем она сильнее, тем меньше банки способны контролировать собственные условия привлечения и размещения денежных средств и тем больше результаты их деятельности зависят от изменения ставки рефинансирования.

Важным обстоятельством, способствующим проявлению конфликта, является циклический характер состояния банковской системы, в то время как денежная политика не может ориентироваться на ту или иную фазу цикла. Соблюдение банками экономических нормативов является более трудным делом в период спада, когда доходы невелики, а долги возрастают. В случаях, когда функции денежной политики и банковского надзора законодательно не разделены, органы банковского надзора испытывают большое давление со стороны органов, проводящих денежную политику. Полное разделение двух функций кажется единственным средством для того, чтобы избежать такого давления.

В статье Годхарда и Шонмахера*(12) отмечен своеобразный парадокс. В ФРГ стремление отделить денежную политику от банковского надзора заметно очень сильно. В то же время конфликт интересов там не представляет большой опасности, так как банковская система сильно концентрирована и организована по конкурентной модели. Особенностью немецкой банковской системы является доминирование мощных банковских групп, привлекающих денежные средства под фиксированную процентную ставку, стоимость которых мало зависит от колебаний процентной ставки, определяемой финансовыми властями. Тем самым они могут не опасаться значительных последствий их решений на результаты деятельности банков.

Важной задачей органа банковского контроля является предотвращение систематических рисков, связанных с деятельностью рынка межбанковских кредитов. Но для того, чтобы банки были убеждены в необходимости соблюдать рыночную дисциплину, необходимо, чтобы этот орган был независимым. Его работа будет наиболее эффективна, если участники рынка будут уверены, что этот орган способен противостоять давлению отдельных банков. Он не может действовать в качестве кредитора в последней инстанции, создавая ликвидность для удовлетворения спроса банков, находящихся в затруднительном положении, не может уменьшать ставку рефинансирования для того, чтобы помочь банкам. Если же банки считают, что кредитор в последней инстанции окажет им помощь в трудную минуту, то они менее склонны соблюдать пруденциальные нормы и подчиняться рыночной дисциплине. Особенно такое мнение типично для руководителей крупных банков, которые считают, что центральный банк не допустит их банкротства, чтобы обеспечить стабильность банковской системы в целом.

Не менее серьезные аргументы существуют и в пользу взаимосвязи органов, осуществляющих денежную политику и банковский надзор. Один из них - необходимость обеспечения безопасности платежных систем, являющихся артериями экономики. Значительная часть ежедневных расчетов в платежной системе, связанных с переводом крупных сумм, подвержена риску неплатежеспособности.

Передача надзорных функций в специальное подразделение центрального банка, особенно в период реформирования и становления национальной финансовой и денежно-кредитной системы, обеспечивает координацию между денежной политикой и банковским надзором и достаточное материальное обеспечение проводимых мероприятий.

Главным аргументом за создание Федеральной банковской комиссии президента Федеральной резервной системы США Гринспена было то, что ведущая роль в сфере управления, обеспечения гарантий и в надзоре за платежными системами должна принадлежать центральному банку.

Разумеется, характер и значительность этой роли непосредственным образом увязаны с характеристиками платежной системы. Неплатежеспособность одного участника платежной системы может вызвать частичный или даже полный кризис (в зависимости от правил функционирования системы) у других участников. Может начаться процесс отказов от платежей, приводящий к возникновению проблем во многих банках. Вмешательство центрального банка в качестве кредитора в последней инстанции окажется необходимым для сохранения кредитоспособности всей системы.

Надежность платежных систем возрастает вместе с развитием технологий. Но в любом случае риски не могут быть исключены полностью, и ситуация с ними в разных платежных системах не одинакова. Если система платежей работает надежно, то задача контрольных органов сводится лишь к осуществлению надзора. Но обычно им приходится вмешиваться и в качестве кредитора в последней инстанции, и в качестве участника.

Необходимо отметить, что плохо сконструированные системы с недостаточно ограниченными рисками могут способствовать системным кризисам, транслируя неплатежи от одного участника к другому. Поэтому безопасность и эффективность платежных систем должны быть целями государственной политики.

В платежных системах могут возникать различные риски, среди которых наиболее значимыми являются следующие риски.

Кредитный риск - это риск, что контрагент в системе не рассчитается полностью по своим финансовым обязательствам в системе в срок или в любое время в будущем.

Риск ликвидности - это риск, что у контрагента в системе будет недостаточно средств для выполнения своих финансовых обязательств в системе в полном объеме в срок, хотя существует возможность, что он сможет сделать это в какой-то момент в будущем.

Правовой риск - это риск, что слабая правовая база или правовая неопределенность вызовут или усугубят кредитный риск или риск ликвидности.

Операционный риск - это риск, что операционные факторы, например технические неисправности или операционные ошибки, вызовут или усугубят кредитный риск или риск нехватки ликвидности.

Системный риск - это риск того, что неспособность одного из участников выполнить свои обязательства или нарушения в функционировании самой платежной системы приведут к неспособности других участников системы или финансовых институтов других частей финансовой системы вовремя выполнить свои обязательства. Такое невыполнение обязательств может стать причиной распространения проблем с ликвидностью или кредитами и в результате поставить под угрозу стабильность системы или финансовых рынков.

Комитет по платежным и расчетным системам - международная организация, созданная центральными банками ряда стран, разработала ключевые принципы для системнозначимых платежных систем и представила их на обсуждение финансового сообщества. Полученные отзывы свидетельствуют о широкой международной поддержке этих принципов.

Платежная система считается системнозначимой, если по причине недостаточной защиты от рисков сбой в системе может стать причиной возникновения или распространения сбоев у других участников системы или системных сбоев в финансовой сфере в более широком аспекте. Первоначальный сбой, например, может быть вызван неплатежеспособностью участника. Системная важность определяется в основном размерами или природой отдельных платежей или их совокупной стоимостью.

Приведем список ключевых принципов*(13).

Система должна иметь хорошо обоснованную правовую базу в рамках всех применимых юрисдикции.

Правила и процедуры системы должны обеспечивать участникам четкое понимание воздействия системы на каждый из финансовых рисков, которым они подвергаются из-за участия в ней.

Система должна иметь четко определенные процедуры управления кредитным рисками и риском ликвидности, устанавливающие ответственность системного оператора и участников и обеспечивающие надлежащие стимулы управления и ограничения этих рисков.

Система должна обеспечивать быстрый окончательный расчет в день валютирования, желательно в течение дня и в крайнем случае к концу дня.

Система с многосторонним петтингом должна как минимум быть в состоянии обеспечить своевременное завершение дневных расчетов в случае неплатежеспособности участника с наибольшим индивидуальным расчетным обязательством.

Используемые для расчетов активы предпочтительно должны быть требованиями к центральному банку; если используются другие активы, они должны нести небольшой или нулевой кредитный риск и небольшой или нулевой риск ликвидности.

Система должна обеспечивать высокий уровень безопасности и операционной надежности и иметь резервные механизмы своевременного завершения обработки платежей в течение операционного дня.

Система должна представлять удобные для пользователей и эффективные для экономики способы завершения платежей.

Система должна иметь объективные и публично раскрытые критерии участия, обеспечивающие справедливый и открытый доступ.

Механизмы управления системой должны быть эффективными, подотчетными и прозрачными.

Авторы цитируемого документа считают, что центральный банк должен принять на себя следующие обязанности по применению ключевых принципов:

1. Центральный банк должен четко определить свои цели в области платежной системы и обнародовать свою роль и политику в отношении системнозначимых платежных систем.

2. Центральный банк должен обеспечивать соблюдение ключевых принципов системой, оператором которой он является.

3. Центральный банк должен осуществлять надзор за соблюдением ключевых принципов системами, оператором которых он не является, и иметь возможность осуществлять этот надзор.

4. Центральный банк должен сотрудничать с другими центральными банками и с любыми другими национальными или иностранными властными органами в применении ключевых принципов для обеспечения безопасности и эффективности платежной системы.

В любом случае центральный банк вынужден поддерживать функциональную связь с платежными системами, так как он проводит политику регулирования банковской ликвидности в масштабах страны.

При этом остается актуальной проблема конфликта целей, заключающаяся в том, что количество ликвидности, необходимое для поддержания деятельности платежной системы, не всегда совпадает с количеством ликвидности, необходимым для проведения денежной политики.

Существуют две теории относительно роли кредитора в последней инстанции в предотвращении кризиса платежной системы. Первая состоит в том, что центральный банк должен вмешиваться лишь затем, чтобы помочь неликвидным, но платежеспособным банкам, предоставляя им краткосрочные кредиты по ставкам выше рыночных. Разница в ставках при этом играет роль тарифа штрафных санкций. Впервые такой подход был сформулирован Багео*(14). Среди более поздних работ, развивающих изложенную идею, отметим работу Хемфри*(15).

Существует и другой подход, разделяемый многими экономистами, например Балтеншпегером*(16). Они доказывают, что вмешательство кредитора в последней инстанции необходимо при кризисе рынка межбанковских кредитов. Действительно, в такой ситуации, с одной стороны, выживание каждого отдельного банка может находиться под угрозой из-за недостатка ликвидности на рынке, с другой стороны, банкротство единственного банка может иметь негативные последствия для банковской системы в целом. Ситуация усугубляется еще и тем, что вкладчикам трудно оценить состояние активов банка. В нестабильной ситуации малейшее сомнение в платежеспособности отдельных банков способно вызвать банковскую панику, легко перебрасывающуюся на другие банки, которые в первоначальный период не имели проблем с ликвидностью. Поэтому отказ от дополнительного предоставления рынку ликвидности выглядит неоправданным. При этом ее следует предоставлять наиболее жизнеспособным банкам.

Годхарт и Шонмахер*(17) расследовали 104 случая банкротства в 24 странах в 80-90-х годах прошлого столетия. В 73 случаях были проведены спасательные операции с участием центрального банка, 4 из них окончились неудачно. В 31 случае была проведена ликвидация банка.

Зачастую центральный банк вынужден вмешиваться по целому ряду причин. Во-первых, очень непросто бывает отличить временные трудности банка, вызванные дисбалансом его денежных потоков, от неплатежеспособности, вызванной утратой активов. Выяснение этого вопроса требует времени. А центральный банк должен вмешаться немедленно, чтобы сохранить доверие кредиторов и вкладчиков банка, и тем самым предохранить его от разрушения.

Альтернативой деятельности кредитора в последней инстанции могла бы стать система страхования вкладов. Но опыт показывает, что такой механизм гораздо менее эффективен в случае возникновения банковского кризиса. Во-первых, выплата компенсаций страховыми компаниями проводится не сразу, так как она связана со сложными бюрократическими и судебными процедурами, что не позволяет быстро восстановить доверие заинтересованных лиц. Кроме того, уверенность в том, что потери будут компенсированы, не способствует поиску управляющими банков способов более надежного управления рисками.

Действия кредитора в последней инстанции менее подвержены критике, так как они проводятся немедленно и способны быстро восстановить утраченное доверие кредиторов и вкладчиков к банковской системе в случае угрозы ее кризиса. При этом центральный банк должен так определить банки, получающие ликвидность, ее объемы и сроки, чтобы не вызывать негативной реакции со стороны других банков. Кроме того, опыт показывает, что прямое вмешательство правительства (то есть использование средств налогоплательщиков) происходит и тогда, когда имеется механизм страхования вкладов. Впрочем, это может являться показателем низкой эффективности всей банковской системы.

Различные взгляды на проблему независимости контрольных органов являются отражением различных представлений о роли банков в экономике. Сторонники независимости выдвигают гипотезу о том, что банки являются нейтральными в том смысле, что они не могут эффективно влиять на развитие экономики. Исходя из такой точки зрения, нет никакой необходимости связывать контроль банков с целями экономической политики.

Против теории нейтральности имеются следующие возражения. Денежная стабильность взаимно и непосредственно связана со стабильностью банковской системы, так как банковская система является главным каналом проведения денежной политики. При плохом функционировании банковской системы не может быть эффективной денежной политики. С другой стороны, в силу объективной подверженности финансовым рискам банковская система может нормально работать только в стабильных условиях. К таким условиям следует отнести низкий уровень инфляции, незначительную изменчивость процентных ставок и валютного курса, политическую стабильность.

Банковские кризисы способны очень негативно отразиться на всей экономике. Это наглядно показано в теоретических работах Киндлебергеpa*(18) и Мински*(19). Экономическая и социальная цена банковского кризиса обычно превышает макроэкономическую цену вливания ликвидности. Тем более что центральные банки, как правило, имеют необходимые средства для хотя бы частичной нейтрализации возникшего кризиса.

Следует отметить, что в случае разделения функций денежной политики и банковского надзора возникает вопрос о необходимости разделения ответственности между денежными и банковскими властями и координации действий в установленных рамках. Подобное решение может быть проведено в жизнь разными способами. В Великобритании и Италии имеется по два органа, независимых друг от друга и от центрального банка. Во Франции банковскому контролю определено специальное положение, частично независимое, но в рамках структуры центрального банка*(20).

В Европейском валютном и экономическом союзе денежная политика и банковский надзор четко разделены, так как денежная политика является прерогативой Европейского центрального банка (ЕЦБ), а банковский надзор проводится на национальном уровне. Это не исключает сотрудничества, например обмена информацией или мнениями между национальными органами банковского надзора, национальными центральными банками и ЕЦБ.

Независимость по отношению к внешнему воздействию, прежде всего по отношению к политическому давлению, является важнейшим условием эффективного банковского надзора. Другим условием является координация банковского контроля и денежной политики. Третье условие - это наличие квалифицированного персонала и технических средств.

В целом следует признать, что нет решающих теоретических аргументов в пользу независимости между денежной политикой и банковским надзором. Более того, интенсивное развитие электронных платежных систем свидетельствует в пользу необходимости участия центрального банка в управлении банковской системой во взаимодействии с органами банковского надзора.

Анализ вопроса показывает, что существует большое число различных подходов как в области теоретических исследований, так и в сфере практической деятельности на национальном уровне. В теоретическом плане отсутствуют убедительные аргументы в пользу полной независимости органов банковского надзора по отношению к властям, осуществляющим денежную политику. Можно отметить наличие национальных систем надзора, использующих в своей деятельности разные, но достаточно эффективные принципы.

Разумеется, денежная политика не может игнорировать потребности банковского надзора. Кроме того, даже при принятии принципа строгого разделения функций на практике довольно часто контролирующие инстанции действуют во взаимодействии друг с другом, хотя и не всегда это обстоятельство очевидно.

На структуру банковского надзора влияют также общие культурные и политические условия, особенно в развивающихся странах. На наш взгляд, при создании системы банковского надзора в разное время и в разных странах ее выполнение поручалось уже существующему учреждению, обладающему достаточным количеством квалифицированных сотрудников, способных решать поставленные задачи. Каждая национальная структура имеет свои специфические черты - например, американский опыт было бы очень трудно использовать в странах, где отсутствует прочная законодательная база и не определены принципы баланса и взаимодействия между властями.

Приходится констатировать, что не существует простого и единого ответа на сложный вопрос об отношениях центрального банка и органов банковского надзора. Но несомненно, что денежная политика и банковский контроль не могут быть жестко разделены, ибо только их взаимодействие обеспечит успешное решение задач банковской деятельности.

В последнее время на высоком уровне обсуждается вопрос о том, следует ли сохранить за Центральным банком Российской Федерации функции надзорного органа, контролирующего и регулирующего деятельность коммерческих банков, или стоит передать эти функции независимой от него организации.

В теоретическом плане этот вопрос можно сформулировать так: с точки зрения эффективности деятельности следует ли иметь полностью независимые органы проведения денежной политики, с одной стороны, и банковского надзора, с другой стороны, или они должны быть связаны между собой?

Представляется интересным обсудить аргументы в пользу той и другой позиции, а также рассмотреть практику решения данного вопроса в разных странах. Во всех развитых странах ответственность за проведение денежной политики несет ЦБ. В то же время вопрос ответственности за надзор решается по-разному.

В Испании, Нидерландах, Португалии, Греции, Ирландии, Исландии, Италии, Люксембурге надзор за кредитными институтами полностью осуществляется подразделениями центрального банка. В Австрии эта задача решается Министерством финансов, в Дании - Министерством экономики. В скандинавских странах, в ФРГ, Бельгии и Франции имеются независимые учреждения банковского контроля. В ряде стран эти органы имеют более широкие полномочия, они могут контролировать и финансовые рынки (Бельгия), и страховые компании (скандинавские страны).

Что касается порядка взаимодействия между различными организациями, так или иначе причастными к банковскому надзору, то здесь имеется еще большее разнообразие. Например, в ФРГ имеется Комитет по надзору за кредитной деятельностью, осуществляющий общий надзор за соблюдением кредитными институтами банковского законодательства. Именно этот орган ведет досье каждого института. Наряду с Комитетом банковским надзором занимается также Бундесбанк. В этой деятельности он опирается на земельные центральные банки, играющие роль первой контролирующей инстанции и поэтому обладающие достоверной информацией о финансовом положении контролируемых учреждений. Надзором занимаются также специализированные организации, проводящие контроль на месте и по документам.

В США в последнее время была осуществлена программа реформирования банковского надзора. Интересно отметить, что первоначальный проект замены Федеральной банковской комиссии на независимую организацию с большими полномочиями был в конце концов отвергнут. Причиной послужило то, что она может потерять связи с финансовым сектором и оказаться неспособной оперативно реагировать на возникающие кризисы с ликвидностью.

По материалам Дукуенса*(11) подробно рассмотрим организацию банковского надзора во Франции. Здесь главным органом осуществления банковского надзора является Банковская комиссия. В ее состав входят 6 членов - Управляющий Банком Франции или его представитель, Директор казначейства или его представитель, 4 прочих члена комиссии, назначаемых сроком на 6 лет министром экономики и финансов, в том числе - государственный советник, советник Кассационного суда. Остальные два члена - это, как правило, высококвалифицированные специалисты в области финансов, находящиеся на пенсии. Комиссия собирается раз в две - три недели, она принимает решения простым большинством голосов, в случае равновесия голос Управляющего является решающим.

Комиссия занимается надзором за:

соблюдением кредитными институтами законодательных норм и инструкций;

условиями деятельности и финансовым положением кредитных институтов;

соблюдением этических норм банкирами.

Кроме того, Комиссия обладает полномочиями по наказанию кредитных организаций за нарушение норм деятельности.

Комиссия имеет в своем составе Генеральный секретариат, который и осуществляет исполнение ее директив. Большая часть сотрудников секретариата ранее работали в Банке Франции, это обстоятельство обеспечивает необходимое единообразие при проведении контрольных проверок. Надзор проводится в трех формах - постоянный контроль по отчетам, контроль на месте посредством проверок и общий надзор за банковской системой.

Французская специфика заключается также в разделении функций банковского регулирования, лицензирования и контроля, а также в официальном отделении этих структур от Банка Франции и Министерства финансов.

Банковская комиссия не выдает лицензий и не осуществляет функций банковского регулирования, но принимает участие в этой деятельности.

Комитет по банковскому и финансовому регулированию, функции которого определены в его наименовании, также является коллегиальным органом, состоящим из 6 членов. Его возглавляет представитель министра финансов.

Выдачей лицензий на создание учреждения, на изменение его рода деятельности и т.п. ведает Комитет по кредитным институтам и инвестиционным компаниям. Во главе его, подобно Банковской комиссии, находится Управляющий Банком Франции.

Банковская комиссия и ее Генеральный секретариат оказывают техническое содействие названным учреждениям. Кроме того, они вносят уточнения в пруденциальные нормы с целью обеспечения их понимания и единообразного применения кредитными институтами.

Все три органа банковского регулирования тесно связаны с ЦБ, особенно в плане использования его персонала. Хотя они независимы друг от друга, их тесное взаимодействие между собой необходимо в определении перспектив работы всей французской банковской системы и с учетом того обстоятельства, что их деятельность служит интересам Банка Франции. Ему принадлежит организующая роль в постоянном взаимодействии этих органов. В рамках своей компетенции они принимают окончательные решения, но подготовка и осуществление этих решений обеспечиваются сотрудниками Банка Франции.

Работа секретариатов органов банковского регулирования обеспечивается персоналом Банка Франции, что полностью соответствует статьям Закона о банках. Кроме предоставления своих специалистов Банк Франции выделяет также необходимое техническое оборудование и обеспечивает доступ к своим информационным картотекам. Генеральный секретариат Банковской комиссии имеет право использовать информацию, полученную в отделениях Банка Франции, что играет очень важную роль в подготовке и проведении банковского надзора.

Сила французской системы заключается в том, что для этой важной работы выделяются отлично подготовленные и опытные кадры. В последние годы хорошо зарекомендовала себя практика постоянного обмена специалистами между основными учреждениями Банка Франции и Банковской комиссии. Это дает возможность лучше понять позиции контролеров и контролируемых. Происходит это следующим образом: контролеры Комиссии направляются на работу в учреждения Банка Франции сроком до двух лет, а служащие из этих учреждений в течение такого же срока работают в Комиссии, совершенствуя свои знания и навыки.

Кроме того, руководство Комиссии не только использует персонал Банка Франции, но и самостоятельно подбирает высококвалифицированных специалистов из финансовой сферы, реализуя собственную долгосрочную стратегию в области подготовки кадров.

Для сотрудников Банка Франции является типичным переход из одного учреждения в другое. Зачастую в течение своей карьеры сотрудник мигрирует из управления, где работает над разработкой и реализацией целей денежной политики, в Генеральный секретариат Комиссии или в Комитет по кредитным учреждениям.

При этом обмены специалистами не нарушают независимость органов банковского контроля от центрального банка. Это обусловлено, в частности, тем, что Банк Франции не использует в своей деятельности информацию, поступающую из Генерального секретариата. При осуществлении своих профессиональных задач в банковской и финансовой сферах персонал Секретариата обязан соблюдать установленный режим секретности.

С другой стороны, взаимодействие органов банковского контроля и центрального банка является важным обстоятельством при проведении контрольных мероприятий как на местах, так и по документам.

Участие в управлении кредитными институтами, оказавшимися в кризисном положении, осуществляется под эгидой Банковской комиссии, располагающей большими полномочиями.

Постоянное сотрудничество между контролерами, выезжающими на места, со всеми подконтрольными организациями, а также способность инспекторов проводить строго направленные проверки, должны обеспечить предупреждение или, в крайнем случае, ограничение последствий кризиса для всей банковской системы. С этой же целью Комиссия использует целый набор санкций и способов вмешательства.

Как только Комиссия обнаруживает признаки неблагоприятного развития ситуации, она скрытно и быстро вмешивается в происходящее, чтобы восстановить устойчивое финансовое состояние организации. Параллельно Комиссия начинает дисциплинарное расследование, в рамках которого строго соблюдается право на защиту. Спектр наказаний - от предупреждения до отзыва лицензии. Между этими двумя крайностями - запрещения или ограничения на определенные виды деятельности, штрафы, временное или окончательное отстранение руководителя. Кроме того, если Комиссия констатирует, что руководство организации допускает серьезные ошибки, то она может прибегнуть к назначению временного администратора. Если дела идут очень плохо и положение неисправимо, то Комиссия изымает лицензию и назначает ликвидатора. Предложения по наложению наказаний исходят от Генерального секретариата, но они должны быть утверждены Комиссией. Как правило, информация о подобных решениях сообщается уже после их принятия.

Необходимо отметить, что не всегда является возможным оправдать вмешательство в управление кредитным институтом, так как в сложные экономические периоды положение кредитного института может измениться очень и очень быстро.

В целях предупреждения кризисных ситуаций комиссия тесно взаимодействует с комиссарами по проверке счетов, ответственными за внутренний контроль, работающими под руководством наблюдательных советов кредитных институтов.

Следует учитывать, что во Франции денежные обязательства акционеров кредитного института не ограничиваются их долями в капитале. Поэтому Управляющий Банком Франции, в качестве председателя Банковской комиссии, в случае необходимости может призвать акционеров института оказать ему требуемую помощь. Кроме того, в исключительных обстоятельствах Управляющий Банком Франции может организовать попавшему в кризисную ситуацию институту оказание помощи со стороны всех кредитных учреждений. Это может быть сделано для принятия необходимых мер с целью защиты прав акционеров и третьих лиц, обеспечения нормального функционирования банковской системы и сохранения ее имиджа. Названные меры предусмотрены ст. 52 Закона о банках.

Многие случаи вмешательства комиссии во внутренние дела кредитных институтов остаются незамеченными для широкой публики. Опыт показывает, что цена подобного вмешательства - речь здесь не идет о поддержании на плаву окончательно скомпрометировавших себя кредитных институтах - всегда меньше материальных и моральных издержек, вызываемых серией банкротств.

В случае вмешательства очень важно своевременно проинформировать акционеров, то есть известить их о начале применения мероприятий с целью восстановления нормального руководства в кредитном институте и восстановления доверия акционеров. Одним из таких мероприятий является создание специального аудиторского комитета с особыми полномочиями, состоящего из представителей надзорных органов, банковских инспекторов и комиссаров по проверке счетов.

Можно утверждать, что в разных странах, несмотря на особенности, обусловленные существующими традициями и законодательством, принципы функционирования банковского надзора имеют схожие черты. Но при этом не существует единой модели его организации.

По мнению П. Волкера, бывшего председателя Федеральной резервной системы США, некоторые центральные банки, например ФРС США и Эмиссионный институт Италии, были созданы скорее для обеспечения стабильности банковской системы, чем для реализации денежной политики в ее нынешнем понимании.

Основной аргумент в пользу отделения денежной политики от банковского контроля заключен в том, что сочетание этих двух функций может привести к конфликту целей. Центральный банк при спасении банка, находящегося в затруднительном положении, как кредитор в последней инстанции вынужден выдавать значительные кредиты. А это недопустимо с точки зрения денежной политики, так как может привести к нарушению стабильности всей банковской системы.

Подобный конфликт между целями может иметь место и в политике процентных ставок. Так, уменьшение ставки рефинансирования может быть желательным для понижения стоимости ресурсов в банковской системе в трудный для нее момент. Но это может противоречить политике поддержания национальной денежной единицы, требующей повышения ставки.

Такие конфликты проявляются тем сильнее, чем сильнее выражено в банковских балансах несоответствие между активами и обязательствами по срокам.

Большое значение имеет также конкуренция на банковском рынке. Чем она сильнее, тем меньше банки способны контролировать собственные условия привлечения и размещения денежных средств и тем больше результаты их деятельности зависят от изменения ставки рефинансирования.

Важным обстоятельством, способствующим проявлению конфликта, является циклический характер состояния банковской системы, в то время как денежная политика не может ориентироваться на ту или иную фазу цикла. Соблюдение банками экономических нормативов является более трудным делом в период спада, когда доходы невелики, а долги возрастают. В случаях, когда функции денежной политики и банковского надзора законодательно не разделены, органы банковского надзора испытывают большое давление со стороны органов, проводящих денежную политику. Полное разделение двух функций кажется единственным средством для того, чтобы избежать такого давления.

В статье Годхарда и Шонмахера*(12) отмечен своеобразный парадокс. В ФРГ стремление отделить денежную политику от банковского надзора заметно очень сильно. В то же время конфликт интересов там не представляет большой опасности, так как банковская система сильно концентрирована и организована по конкурентной модели. Особенностью немецкой банковской системы является доминирование мощных банковских групп, привлекающих денежные средства под фиксированную процентную ставку, стоимость которых мало зависит от колебаний процентной ставки, определяемой финансовыми властями. Тем самым они могут не опасаться значительных последствий их решений на результаты деятельности банков.

Важной задачей органа банковского контроля является предотвращение систематических рисков, связанных с деятельностью рынка межбанковских кредитов. Но для того, чтобы банки были убеждены в необходимости соблюдать рыночную дисциплину, необходимо, чтобы этот орган был независимым. Его работа будет наиболее эффективна, если участники рынка будут уверены, что этот орган способен противостоять давлению отдельных банков. Он не может действовать в качестве кредитора в последней инстанции, создавая ликвидность для удовлетворения спроса банков, находящихся в затруднительном положении, не может уменьшать ставку рефинансирования для того, чтобы помочь банкам. Если же банки считают, что кредитор в последней инстанции окажет им помощь в трудную минуту, то они менее склонны соблюдать пруденциальные нормы и подчиняться рыночной дисциплине. Особенно такое мнение типично для руководителей крупных банков, которые считают, что центральный банк не допустит их банкротства, чтобы обеспечить стабильность банковской системы в целом.

Не менее серьезные аргументы существуют и в пользу взаимосвязи органов, осуществляющих денежную политику и банковский надзор. Один из них - необходимость обеспечения безопасности платежных систем, являющихся артериями экономики. Значительная часть ежедневных расчетов в платежной системе, связанных с переводом крупных сумм, подвержена риску неплатежеспособности.

Передача надзорных функций в специальное подразделение центрального банка, особенно в период реформирования и становления национальной финансовой и денежно-кредитной системы, обеспечивает координацию между денежной политикой и банковским надзором и достаточное материальное обеспечение проводимых мероприятий.

Главным аргументом за создание Федеральной банковской комиссии президента Федеральной резервной системы США Гринспена было то, что ведущая роль в сфере управления, обеспечения гарантий и в надзоре за платежными системами должна принадлежать центральному банку.

Разумеется, характер и значительность этой роли непосредственным образом увязаны с характеристиками платежной системы. Неплатежеспособность одного участника платежной системы может вызвать частичный или даже полный кризис (в зависимости от правил функционирования системы) у других участников. Может начаться процесс отказов от платежей, приводящий к возникновению проблем во многих банках. Вмешательство центрального банка в качестве кредитора в последней инстанции окажется необходимым для сохранения кредитоспособности всей системы.

Надежность платежных систем возрастает вместе с развитием технологий. Но в любом случае риски не могут быть исключены полностью, и ситуация с ними в разных платежных системах не одинакова. Если система платежей работает надежно, то задача контрольных органов сводится лишь к осуществлению надзора. Но обычно им приходится вмешиваться и в качестве кредитора в последней инстанции, и в качестве участника.

Необходимо отметить, что плохо сконструированные системы с недостаточно ограниченными рисками могут способствовать системным кризисам, транслируя неплатежи от одного участника к другому. Поэтому безопасность и эффективность платежных систем должны быть целями государственной политики.

В платежных системах могут возникать различные риски, среди которых наиболее значимыми являются следующие риски.

Кредитный риск - это риск, что контрагент в системе не рассчитается полностью по своим финансовым обязательствам в системе в срок или в любое время в будущем.

Риск ликвидности - это риск, что у контрагента в системе будет недостаточно средств для выполнения своих финансовых обязательств в системе в полном объеме в срок, хотя существует возможность, что он сможет сделать это в какой-то момент в будущем.

Правовой риск - это риск, что слабая правовая база или правовая неопределенность вызовут или усугубят кредитный риск или риск ликвидности.

Операционный риск - это риск, что операционные факторы, например технические неисправности или операционные ошибки, вызовут или усугубят кредитный риск или риск нехватки ликвидности.

Системный риск - это риск того, что неспособность одного из участников выполнить свои обязательства или нарушения в функционировании самой платежной системы приведут к неспособности других участников системы или финансовых институтов других частей финансовой системы вовремя выполнить свои обязательства. Такое невыполнение обязательств может стать причиной распространения проблем с ликвидностью или кредитами и в результате поставить под угрозу стабильность системы или финансовых рынков.

Комитет по платежным и расчетным системам - международная организация, созданная центральными банками ряда стран, разработала ключевые принципы для системнозначимых платежных систем и представила их на обсуждение финансового сообщества. Полученные отзывы свидетельствуют о широкой международной поддержке этих принципов.

Платежная система считается системнозначимой, если по причине недостаточной защиты от рисков сбой в системе может стать причиной возникновения или распространения сбоев у других участников системы или системных сбоев в финансовой сфере в более широком аспекте. Первоначальный сбой, например, может быть вызван неплатежеспособностью участника. Системная важность определяется в основном размерами или природой отдельных платежей или их совокупной стоимостью.

Приведем список ключевых принципов*(13).

Система должна иметь хорошо обоснованную правовую базу в рамках всех применимых юрисдикции.

Правила и процедуры системы должны обеспечивать участникам четкое понимание воздействия системы на каждый из финансовых рисков, которым они подвергаются из-за участия в ней.

Система должна иметь четко определенные процедуры управления кредитным рисками и риском ликвидности, устанавливающие ответственность системного оператора и участников и обеспечивающие надлежащие стимулы управления и ограничения этих рисков.

Система должна обеспечивать быстрый окончательный расчет в день валютирования, желательно в течение дня и в крайнем случае к концу дня.

Система с многосторонним петтингом должна как минимум быть в состоянии обеспечить своевременное завершение дневных расчетов в случае неплатежеспособности участника с наибольшим индивидуальным расчетным обязательством.

Используемые для расчетов активы предпочтительно должны быть требованиями к центральному банку; если используются другие активы, они должны нести небольшой или нулевой кредитный риск и небольшой или нулевой риск ликвидности.

Система должна обеспечивать высокий уровень безопасности и операционной надежности и иметь резервные механизмы своевременного завершения обработки платежей в течение операционного дня.

Система должна представлять удобные для пользователей и эффективные для экономики способы завершения платежей.

Система должна иметь объективные и публично раскрытые критерии участия, обеспечивающие справедливый и открытый доступ.

Механизмы управления системой должны быть эффективными, подотчетными и прозрачными.

Авторы цитируемого документа считают, что центральный банк должен принять на себя следующие обязанности по применению ключевых принципов:

1. Центральный банк должен четко определить свои цели в области платежной системы и обнародовать свою роль и политику в отношении системнозначимых платежных систем.

2. Центральный банк должен обеспечивать соблюдение ключевых принципов системой, оператором которой он является.

3. Центральный банк должен осуществлять надзор за соблюдением ключевых принципов системами, оператором которых он не является, и иметь возможность осуществлять этот надзор.

4. Центральный банк должен сотрудничать с другими центральными банками и с любыми другими национальными или иностранными властными органами в применении ключевых принципов для обеспечения безопасности и эффективности платежной системы.

В любом случае центральный банк вынужден поддерживать функциональную связь с платежными системами, так как он проводит политику регулирования банковской ликвидности в масштабах страны.

При этом остается актуальной проблема конфликта целей, заключающаяся в том, что количество ликвидности, необходимое для поддержания деятельности платежной системы, не всегда совпадает с количеством ликвидности, необходимым для проведения денежной политики.

Существуют две теории относительно роли кредитора в последней инстанции в предотвращении кризиса платежной системы. Первая состоит в том, что центральный банк должен вмешиваться лишь затем, чтобы помочь неликвидным, но платежеспособным банкам, предоставляя им краткосрочные кредиты по ставкам выше рыночных. Разница в ставках при этом играет роль тарифа штрафных санкций. Впервые такой подход был сформулирован Багео*(14). Среди более поздних работ, развивающих изложенную идею, отметим работу Хемфри*(15).

Существует и другой подход, разделяемый многими экономистами, например Балтеншпегером*(16). Они доказывают, что вмешательство кредитора в последней инстанции необходимо при кризисе рынка межбанковских кредитов. Действительно, в такой ситуации, с одной стороны, выживание каждого отдельного банка может находиться под угрозой из-за недостатка ликвидности на рынке, с другой стороны, банкротство единственного банка может иметь негативные последствия для банковской системы в целом. Ситуация усугубляется еще и тем, что вкладчикам трудно оценить состояние активов банка. В нестабильной ситуации малейшее сомнение в платежеспособности отдельных банков способно вызвать банковскую панику, легко перебрасывающуюся на другие банки, которые в первоначальный период не имели проблем с ликвидностью. Поэтому отказ от дополнительного предоставления рынку ликвидности выглядит неоправданным. При этом ее следует предоставлять наиболее жизнеспособным банкам.

Годхарт и Шонмахер*(17) расследовали 104 случая банкротства в 24 странах в 80-90-х годах прошлого столетия. В 73 случаях были проведены спасательные операции с участием центрального банка, 4 из них окончились неудачно. В 31 случае была проведена ликвидация банка.

Зачастую центральный банк вынужден вмешиваться по целому ряду причин. Во-первых, очень непросто бывает отличить временные трудности банка, вызванные дисбалансом его денежных потоков, от неплатежеспособности, вызванной утратой активов. Выяснение этого вопроса требует времени. А центральный банк должен вмешаться немедленно, чтобы сохранить доверие кредиторов и вкладчиков банка, и тем самым предохранить его от разрушения.

Альтернативой деятельности кредитора в последней инстанции могла бы стать система страхования вкладов. Но опыт показывает, что такой механизм гораздо менее эффективен в случае возникновения банковского кризиса. Во-первых, выплата компенсаций страховыми компаниями проводится не сразу, так как она связана со сложными бюрократическими и судебными процедурами, что не позволяет быстро восстановить доверие заинтересованных лиц. Кроме того, уверенность в том, что потери будут компенсированы, не способствует поиску управляющими банков способов более надежного управления рисками.

Действия кредитора в последней инстанции менее подвержены критике, так как они проводятся немедленно и способны быстро восстановить утраченное доверие кредиторов и вкладчиков к банковской системе в случае угрозы ее кризиса. При этом центральный банк должен так определить банки, получающие ликвидность, ее объемы и сроки, чтобы не вызывать негативной реакции со стороны других банков. Кроме того, опыт показывает, что прямое вмешательство правительства (то есть использование средств налогоплательщиков) происходит и тогда, когда имеется механизм страхования вкладов. Впрочем, это может являться показателем низкой эффективности всей банковской системы.

Различные взгляды на проблему независимости контрольных органов являются отражением различных представлений о роли банков в экономике. Сторонники независимости выдвигают гипотезу о том, что банки являются нейтральными в том смысле, что они не могут эффективно влиять на развитие экономики. Исходя из такой точки зрения, нет никакой необходимости связывать контроль банков с целями экономической политики.

Против теории нейтральности имеются следующие возражения. Денежная стабильность взаимно и непосредственно связана со стабильностью банковской системы, так как банковская система является главным каналом проведения денежной политики. При плохом функционировании банковской системы не может быть эффективной денежной политики. С другой стороны, в силу объективной подверженности финансовым рискам банковская система может нормально работать только в стабильных условиях. К таким условиям следует отнести низкий уровень инфляции, незначительную изменчивость процентных ставок и валютного курса, политическую стабильность.

Банковские кризисы способны очень негативно отразиться на всей экономике. Это наглядно показано в теоретических работах Киндлебергеpa*(18) и Мински*(19). Экономическая и социальная цена банковского кризиса обычно превышает макроэкономическую цену вливания ликвидности. Тем более что центральные банки, как правило, имеют необходимые средства для хотя бы частичной нейтрализации возникшего кризиса.

Следует отметить, что в случае разделения функций денежной политики и банковского надзора возникает вопрос о необходимости разделения ответственности между денежными и банковскими властями и координации действий в установленных рамках. Подобное решение может быть проведено в жизнь разными способами. В Великобритании и Италии имеется по два органа, независимых друг от друга и от центрального банка. Во Франции банковскому контролю определено специальное положение, частично независимое, но в рамках структуры центрального банка*(20).

В Европейском валютном и экономическом союзе денежная политика и банковский надзор четко разделены, так как денежная политика является прерогативой Европейского центрального банка (ЕЦБ), а банковский надзор проводится на национальном уровне. Это не исключает сотрудничества, например обмена информацией или мнениями между национальными органами банковского надзора, национальными центральными банками и ЕЦБ.

Независимость по отношению к внешнему воздействию, прежде всего по отношению к политическому давлению, является важнейшим условием эффективного банковского надзора. Другим условием является координация банковского контроля и денежной политики. Третье условие - это наличие квалифицированного персонала и технических средств.

В целом следует признать, что нет решающих теоретических аргументов в пользу независимости между денежной политикой и банковским надзором. Более того, интенсивное развитие электронных платежных систем свидетельствует в пользу необходимости участия центрального банка в управлении банковской системой во взаимодействии с органами банковского надзора.

Анализ вопроса показывает, что существует большое число различных подходов как в области теоретических исследований, так и в сфере практической деятельности на национальном уровне. В теоретическом плане отсутствуют убедительные аргументы в пользу полной независимости органов банковского надзора по отношению к властям, осуществляющим денежную политику. Можно отметить наличие национальных систем надзора, использующих в своей деятельности разные, но достаточно эффективные принципы.

Разумеется, денежная политика не может игнорировать потребности банковского надзора. Кроме того, даже при принятии принципа строгого разделения функций на практике довольно часто контролирующие инстанции действуют во взаимодействии друг с другом, хотя и не всегда это обстоятельство очевидно.

На структуру банковского надзора влияют также общие культурные и политические условия, особенно в развивающихся странах. На наш взгляд, при создании системы банковского надзора в разное время и в разных странах ее выполнение поручалось уже существующему учреждению, обладающему достаточным количеством квалифицированных сотрудников, способных решать поставленные задачи. Каждая национальная структура имеет свои специфические черты - например, американский опыт было бы очень трудно использовать в странах, где отсутствует прочная законодательная база и не определены принципы баланса и взаимодействия между властями.

Приходится констатировать, что не существует простого и единого ответа на сложный вопрос об отношениях центрального банка и органов банковского надзора. Но несомненно, что денежная политика и банковский контроль не могут быть жестко разделены, ибо только их взаимодействие обеспечит успешное решение задач банковской деятельности.