6.8. Развитие государственных финансов России в соответствии с глобальными изменениями международных финансов

Глобализация означает более тесную интеграцию стран и влияние международных организаций на государственные финансы всех стран. Интернациональные организации оказывают значительное влияние на государственные и муниципальные финансы в рамках одной страны, в том числе и России. Это происходит не только через государственый кредит, оказание финансовой помощи в рамках определенных программ (например, развитие системы Казначейства, финансирование Фонда реформирования региональных финансов), но и путем оказания консультативной помощи по совершенствованию бюджетного процесса, финансового менеджмента в государственных органах.

На первом этапе эволюции государственных финансов государственные финансы являлись определяющим элементом на национальном уровне – устанавливали налоги и неналоговые сборы, осуществляли государственные расходы. Однако 100 лет назад, в начале XX в. в западных странах общественные государственные расходы составляли менее 10% ВВП. В некоторых странах – только 5% ВВП. В течение XX в. экономика западных стран постоянно развивалась, а также росли общественные государственные расходы. В настоящее время они составляют уже 40%. Изменился сам рынок, сама система формирования ВВП. Сегодня общественные государственные расходы в 50 раз выше, чем 100 лет назад.

На втором этапе важную роль стал играть частный бизнес, многие государственные услуги, например жилищно-коммунальные, начали осуществлять частные компании, стала формироваться система государственных закупок и заказов. В рамках казначейской системы происходит демократизация, усовершенствование системы общественных услуг. Возникает дилемма. С одной стороны, общественные государственные расходы достаточно велики, а с другой – требуются еще большие расходы. Население ожидает экономической либерализации, усовершенствования общественных услуг, системы дорожного строительства, системы образования, системы охраны окружающей среды. Все это вступает в определенные противоречия, с которыми сталкивается страна в эпоху переходного развития.

На третьем этапе большое влияние стали оказывать такие международные организации, как Мировой банк, Международный валютный фонд, Европейский Банк реконструкции и развития. Ниже представлены важнейшие международные организации, оказывающие влияние и на финансы России[82]  (в скобках приведены годы создания):

– Международный валютный фонд (International Monetary Fund) (1945);

– Международный банк реконструкции и развития (International Bank for Reconstruction and Development/World Bank) (1945);

– Международный детский фонд ООН (United Nations Children's Fund) (1946);

– Офис ООН помощи беженцам (Office of the United Nations High Commissioner for Refugees) (1950);

– Международная организация помощи мигрантам (International Organization for Migration) (1951);

– Международная финансовая корпорация (International Finance Corporation/World Bank) (1956);

– Европейский банк развития (European Development Fund) (1957);

– Международная ассоциация развития (International Development Association/World Bank) (1960);

– Фонд капитального развития ООН (United Nations Capital Development Fund) (1966);

– Программа развития ООН (United Nations Development Programm) (1966);

– Инвестиционное агентство гарантий инвестиций (Multilateral Investment Guarantee Agency/World Bank) (1988);

– Объединение бирж (Common Fund for Commodities) (1989);

– Многосторонний Фонд для внедрения Монреальского протокола (Multilateral Fund for the Implementation of the Montreal Protocol) (1991);

– Фонд глобальной защиты окружающей среды (Global Environment Facility) (1991);

– Агенство атомной энергетики (Atomic Energy Agency) (2002);

– Фонд мировой солидарности (World Solidarity Fund) (2002);

– Международный Фонд для создания условий для авиационной безопасности (International Financial Facility for Aviation Safety) (2003);

– Трастовый фонд различных групп (Global Crop Diversity Trust) (2004).

Огромное влияние на внутренний национальный рынок оказывают валютный и фондовый рынки, а также косвенно и опосредованно воздействует миграция трудовых ресурсов. Встают вопросы правильного заимствования, правильного управления правительством бюджетными средствами. Эти вопросы характерны не только для России, но и для других стран с переходным уровнем развития экономики. Должны ли одалживать, заимствовать федеральные и субнациональные правительства? Откуда получать гарантии? Какие ограничения должны накладываться?

Три этапа развития государственных финансов и уровни финансовых потоков представлены на рис. 6.8.

Рис. 6.8. Этапы развития государственных финансов[83]

Влияние интернациональных финансов затрагивает и налоговое планирование в России, например вопросы двойного налогообложения, налогового планирования, налогобложения организаций в офшорных зонах.

В систему регулирования деятельности органов власти на субфедеральном уровне в России постепенно вводится новый инструмент – кодексы лучшей практики управления общественными финансами. Суть и роль этого инструмента, а также его место в общей системе регулирования в России еще до конца неясны. Разработка этих кодексов прежде всего основывается на международном опыте. В то же время делается попытка учесть специфику российского законодательства, проводящиеся реформы и общий институциональный контекст. Особенности переходного этапа в сфере управления общественными финансами в России, когда фактически только формируются предпосылки для ответственного финансового менеджмента, оказывают сильное влияние не только на понимание сути и значения кодексов лучшей практики, но также на вопросы их практического применения региональными и местными органами власти.

В последние годы масштабная работа по разработке принципов и кодексов по эффективному управлению государственными финансами была проделана международными организациями, заинтересованными в ответственном и эффективном управлении общественными финансами – Международным валютным фондом, Всемирным банком и ОЭСР, а также на региональном уровне, например Азиатским банком развития (АзБР). Европейский союз (ЕС) ввел ряд конкретных правил в отношении бюджетно-налоговой ответственности в рамках Пакта о стабильности и экономическом росте и введения евро в качестве единой валюты для некоторых своих членов. Принятые им правила (acquis communautaire) в области финансового контроля также имеют обязательное действие для членов ЕС[84] . В Содружестве наций достигнуто соглашение о правилах проведения реформы в области управления общественными финансами. Страны-доноры разработали руководства для применения их на национальном уровне, предназначенные для использования при оказании технического содействия или предоставления бюджетной поддержки странам с переходной или развивающейся экономикой. Правительства некоторых стран или их министерства финансов также разработали принципы для собственного использования. В Лимской декларации установлены международно-признанные принципы аудита. Кроме того, в рамках мониторинга и пересмотра кредитных рейтингов частные рейтинговые агентства внимательно следят за действиями отдельных стран в сфере управления общественными финансами. Рассмотрим важнейшие международные правила осуществления государственного финансового контроля:

1. Процедура ЕС в отношении чрезмерного дефицита, включая нормы, утвержденные ст. 9 и 104 Договора ЕС и уточненные Положением Совета ЕС № 1055/2005 от 27.06. 2005, вносящая поправки в «Пакт о стабильности и экономическом росте» от 1997 г. Эти нормы в первую очередь затрагивают некоторые параметры, имеющие отношение к финансовой ответственности и принятые в качестве обязательных странами – членами ЕС; при этом они имеют особое значение для стран, входящих в зону евро.

2. Правила финансового контроля ЕС в отношении присоединившихся стран являются еще одним примером обязательных норм, затрагивающих не только использование бюджетных средств ЕС, но и национальные бюджеты, поскольку условием вступления в ЕС было распространение действия единых правил в отношении обоих уровней. Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере МВФ (пересмотренный 28 февраля 2001 г.) является одним из принятых на международном уровне Стандартов и кодексов, мониторинг которых осуществляет Форум по финансовой стабильности. Благодаря этому он пользуется широкой международной поддержкой.[85]

3. Оптимальная практика по обеспечению прозрачности бюджета ОЭСР (обновлена в 2001 г.) была формально одобрена странами – членами ОЭСР и является общедоступным документом о надлежащей практике по обеспечению прозрачности бюджета.

4. Лимская декларация о руководящих принципах аудита, принятая членами Международной организации и высших органов финансового аудита (1977), содержит изложение согласованных принципов в отношении проведения независимого аудита общественных финансов, а также соответствующих методов работы.

5. Руководящие принципы осуществления реформы управления общественными финансами Содружества наций (2005) предлагают некоторые принципы, которые должны учитываться при реформировании системы управления общественными финансами, а также содержат предложения по осуществлению этих реформ.

6. Руководство МВФ по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (апрель 1999 г.) содержит принципы по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, а также большое число ссылок на иные источники, посвященные двум другим аспектам эффективного управления общественными финансами[86] . Международный валютный фонд также подготовил целый ряд документов, касающихся эффективной и ответственной бюджетно-налоговой политики (включая вопросы, возникающие в связи с бюджетно-налоговым пространством для содействия экономическому росту), в том числе вопросы определения содержания этой политики и ее реализации на практике.

7. Руководство по управлению государственными расходами Всемирного банка (1998), содержащее всеобъемлющие рекомендации в отношении большинства аспектов управления общественными финансами и реализации бюджетных реформ в странах с переходной и развивающейся экономикой.[87]

8. Руководство ОЭСР (разработанное Р. Алленом и Д. Томмаси) содержит подробные руководящие указания, направленные на оказание содействия странам с переходной экономикой в переходе к современным методам управления общественными финансами.

9. Управление государственными расходами АзБР (С. Скьяво-Кампи и Д. Томмаси, 1999) является еще одним источником подробных методических рекомендаций.[88]

10. Руководство по надлежащей практике министерства Великобритании по международному развитию, а также источники других доноров содержат рекомендации, представляющие интерес для развивающихся стран, где техническое содействие и финансовая помощь играют особенно важную роль.

Национальные кодексы надлежащей практики, например применяемое в Великобритании «золотое правило», действуют в отношении осуществления заимствований со стороны государственных бюджетов. Однако данное замствование должно идти только для финансирования инвестиций (в среднем с учетом цикличности экономического роста общий объем чистых заимствований не может превышать общий объем инвестиций). В зарубежной практике, в частности в Великобритании, кодексы лучшей практики направлены не только на поддержку передовых муниципальных образований. Это кодексы профессиональной деятельности, руководства, содержащие основные принципы и критерии профессионального управления в разных сферах управления общественными финансами (в частности, Кодекс благоразумного финансирования капитальных вложений, Кодекс практики казначейского управления в сфере общественных услуг, Кодекс практики общественного учета для местных органов власти). Любой орган местного самоуправления, каждый его руководитель должны владеть технологиями управления общественными финансами, и кодексы служат инструментами профессионального подхода к решению вопросов, относящихся к их компетенции. Местные органы власти находятся в такой системе регулирования, которая делает невыгодным уклонение от применения кодексов. Это непременно отразится на их отчетности, поступающей в центр, что вызовет мощную волну инспекционных проверок. Они могут стать объектами усиленного мониторинга и контроля со стороны центральных властных структур, граничащего с внешним управлением.

По сути, обязательный характер внедрения кодексов стимулирует органы местного самоуправления к активному участию в разработке и тестировании кодексов. Так, в группу управления разработкой Кодекса благоразумного финансирования капитальных вложений входили не только профессионалы института и центральных органов власти, но также представители ассоциаций местного самоуправления и финансовых служб Англии, Уэльса и Шотландии. Проект кодекса дважды обсуждался с местными органами власти и трижды корректировался по итогам обсуждения. В ходе первого обсуждения проекта было получено более 100 отзывов местных органов власти. Свыше 70 из 450 муниципальных образований выразили желание участвовать в тестировании. Полностью тестирование было проведено в 35 муниципальных образованиях. Большая заинтересованность в участии в тестировании объясняется, в частности, бесплатным консультированием «пилотных» муниципальных образований по вопросам внедрения кодексов, тогда как остальным муниципальным образованиям приобретение таких услуг может стоить достаточно дорого.[89]

В результате для центральных органов власти внедренческие издержки сводятся к затратам на организацию и проведение обучающих курсов для специалистов местных органов власти.

В 2003 г. ОЭСР и Всемирный Банк приступили к проведению исследования бюджетной практики и процедур в более чем 60 странах, включая страны – члены ОЭСР и страны с развивающейся и переходной экономикой. В ходе этого исследования проводится комплексный анализ бюджетных процессов в рамках бюджетного цикла, широкого круга связанных с этими процессами институциональных проблем, а также межбюджетных отношений, при этом особое внимание уделяется вопросам управления по результатам. Кодекс МВФ и Оптимальная практика ОЭСР акцентируют особое внимание на обеспечении прозрачности в бюджетно-налоговой сфере как фактора эффективного и ответственного управления общественными финансами. Два других аспекта (устойчивость общественных финансов и эффективность бюджетно-налоговой политики) в кодексах не раскрываются, за исключением общих вопросов аудита, рассматриваемых в Лимской декларации. Консолидированный характер централизованного управления бюджетным процессом в основном признается в качестве надлежащей практики в большинстве стран мира. В том случае, когда отдельные ключевые сферы ответственности – управление макроэкономическим прогнозированием, определение политических приоритетов и целей и бюджетирование отдельных видов расходов – остаются за пределами консолидированного бюджетного процесса, его последовательность нарушается, а управление рисками и уровень эффективности могут снизиться.

Многие страны с переходной и развивающейся экономикой получили и продолжают получать значительную поддержку со стороны международного сообщества в совершенствовании систем управления общественными финансами в процессе перехода к рыночной экономике. Международная организация высших органов финансового контроля (INTOSAI) проделала большую и полезную работу в России в этой области[90] . Тем не менее вновь следует отметить важность задачи инкорпорирования такого рода усилий в более широкую систему управления общественными финансами.

В ряде важных моментов в России складывается отличное от опыта других стран, в частности Великобритании, представление о принципах применения кодексов управления общественными финансами. Оно выражается прежде всего в следующих вопросах.[91]

1. Кодекс лучшей практики – кодекс профессиональной деятельности в сфере управления общественными финансами или кодекс лучшей практики наиболее активных в деле реформирования финансов регионов и муниципалитетов?

2. Он обязателен или необязателен для региональных и местных властей?

3. Кодекс лучшей практики – инструмент поддержки или оценки деятельности региональных и муниципальных органов власти?

4. Обязательно полное или возможно частичное, этапное применение кодексов лучшей практики?

5. Ограничивают или не ограничивают кодексы лучшей практики гибкость финансовой политики региональных и муниципальных органов власти?

Необходимо разработать критерии, в сопоставлении с которыми можно будет анализировать деятельность отдельных распорядителей и получателей бюджетных средств, а также предпринять меры по совершенствованию их работы. Известно, что в ряде стран проводились эксперименты с предоставлением различного объема полномочий и управленческой свободы на основе оценки потенциала в сфере управления финансами. Методические рекомендации в данной области были бы весьма полезными.

Усилившаяся экономическая и финансовая взаимозависимость международного сообщества все более настоятельно требует создания и развития такой системы.

Рано или поздно большинство стран, по-видимому, придут к осознанию целесообразности следования общепризнанным принципам и стандартам для реализации конкретных, учитывающих условия каждой страны методов управления общественными финансами. Безусловно, потребуется провести анализ того, какие именно с точки зрения согласованно действующего международного сообщества минимальные стандарты могли бы иметь более «жесткий» (в противовес простым заявлениям о следовании нормам надлежащей практики) или сугубо рекомендуемый («инициативный») характер. В любом случае представляется, что сведение в единую комплексную систему всех аспектов, как определенных в качестве «обязательных», т. е. являющихся предметом регулярного мониторинга, так и предложенных в качестве рекомендаций, может дать значительный положительный эффект.

Глобализация означает более тесную интеграцию стран и влияние международных организаций на государственные финансы всех стран. Интернациональные организации оказывают значительное влияние на государственные и муниципальные финансы в рамках одной страны, в том числе и России. Это происходит не только через государственый кредит, оказание финансовой помощи в рамках определенных программ (например, развитие системы Казначейства, финансирование Фонда реформирования региональных финансов), но и путем оказания консультативной помощи по совершенствованию бюджетного процесса, финансового менеджмента в государственных органах.

На первом этапе эволюции государственных финансов государственные финансы являлись определяющим элементом на национальном уровне – устанавливали налоги и неналоговые сборы, осуществляли государственные расходы. Однако 100 лет назад, в начале XX в. в западных странах общественные государственные расходы составляли менее 10% ВВП. В некоторых странах – только 5% ВВП. В течение XX в. экономика западных стран постоянно развивалась, а также росли общественные государственные расходы. В настоящее время они составляют уже 40%. Изменился сам рынок, сама система формирования ВВП. Сегодня общественные государственные расходы в 50 раз выше, чем 100 лет назад.

На втором этапе важную роль стал играть частный бизнес, многие государственные услуги, например жилищно-коммунальные, начали осуществлять частные компании, стала формироваться система государственных закупок и заказов. В рамках казначейской системы происходит демократизация, усовершенствование системы общественных услуг. Возникает дилемма. С одной стороны, общественные государственные расходы достаточно велики, а с другой – требуются еще большие расходы. Население ожидает экономической либерализации, усовершенствования общественных услуг, системы дорожного строительства, системы образования, системы охраны окружающей среды. Все это вступает в определенные противоречия, с которыми сталкивается страна в эпоху переходного развития.

На третьем этапе большое влияние стали оказывать такие международные организации, как Мировой банк, Международный валютный фонд, Европейский Банк реконструкции и развития. Ниже представлены важнейшие международные организации, оказывающие влияние и на финансы России[82]  (в скобках приведены годы создания):

– Международный валютный фонд (International Monetary Fund) (1945);

– Международный банк реконструкции и развития (International Bank for Reconstruction and Development/World Bank) (1945);

– Международный детский фонд ООН (United Nations Children's Fund) (1946);

– Офис ООН помощи беженцам (Office of the United Nations High Commissioner for Refugees) (1950);

– Международная организация помощи мигрантам (International Organization for Migration) (1951);

– Международная финансовая корпорация (International Finance Corporation/World Bank) (1956);

– Европейский банк развития (European Development Fund) (1957);

– Международная ассоциация развития (International Development Association/World Bank) (1960);

– Фонд капитального развития ООН (United Nations Capital Development Fund) (1966);

– Программа развития ООН (United Nations Development Programm) (1966);

– Инвестиционное агентство гарантий инвестиций (Multilateral Investment Guarantee Agency/World Bank) (1988);

– Объединение бирж (Common Fund for Commodities) (1989);

– Многосторонний Фонд для внедрения Монреальского протокола (Multilateral Fund for the Implementation of the Montreal Protocol) (1991);

– Фонд глобальной защиты окружающей среды (Global Environment Facility) (1991);

– Агенство атомной энергетики (Atomic Energy Agency) (2002);

– Фонд мировой солидарности (World Solidarity Fund) (2002);

– Международный Фонд для создания условий для авиационной безопасности (International Financial Facility for Aviation Safety) (2003);

– Трастовый фонд различных групп (Global Crop Diversity Trust) (2004).

Огромное влияние на внутренний национальный рынок оказывают валютный и фондовый рынки, а также косвенно и опосредованно воздействует миграция трудовых ресурсов. Встают вопросы правильного заимствования, правильного управления правительством бюджетными средствами. Эти вопросы характерны не только для России, но и для других стран с переходным уровнем развития экономики. Должны ли одалживать, заимствовать федеральные и субнациональные правительства? Откуда получать гарантии? Какие ограничения должны накладываться?

Три этапа развития государственных финансов и уровни финансовых потоков представлены на рис. 6.8.

Рис. 6.8. Этапы развития государственных финансов[83]

Влияние интернациональных финансов затрагивает и налоговое планирование в России, например вопросы двойного налогообложения, налогового планирования, налогобложения организаций в офшорных зонах.

В систему регулирования деятельности органов власти на субфедеральном уровне в России постепенно вводится новый инструмент – кодексы лучшей практики управления общественными финансами. Суть и роль этого инструмента, а также его место в общей системе регулирования в России еще до конца неясны. Разработка этих кодексов прежде всего основывается на международном опыте. В то же время делается попытка учесть специфику российского законодательства, проводящиеся реформы и общий институциональный контекст. Особенности переходного этапа в сфере управления общественными финансами в России, когда фактически только формируются предпосылки для ответственного финансового менеджмента, оказывают сильное влияние не только на понимание сути и значения кодексов лучшей практики, но также на вопросы их практического применения региональными и местными органами власти.

В последние годы масштабная работа по разработке принципов и кодексов по эффективному управлению государственными финансами была проделана международными организациями, заинтересованными в ответственном и эффективном управлении общественными финансами – Международным валютным фондом, Всемирным банком и ОЭСР, а также на региональном уровне, например Азиатским банком развития (АзБР). Европейский союз (ЕС) ввел ряд конкретных правил в отношении бюджетно-налоговой ответственности в рамках Пакта о стабильности и экономическом росте и введения евро в качестве единой валюты для некоторых своих членов. Принятые им правила (acquis communautaire) в области финансового контроля также имеют обязательное действие для членов ЕС[84] . В Содружестве наций достигнуто соглашение о правилах проведения реформы в области управления общественными финансами. Страны-доноры разработали руководства для применения их на национальном уровне, предназначенные для использования при оказании технического содействия или предоставления бюджетной поддержки странам с переходной или развивающейся экономикой. Правительства некоторых стран или их министерства финансов также разработали принципы для собственного использования. В Лимской декларации установлены международно-признанные принципы аудита. Кроме того, в рамках мониторинга и пересмотра кредитных рейтингов частные рейтинговые агентства внимательно следят за действиями отдельных стран в сфере управления общественными финансами. Рассмотрим важнейшие международные правила осуществления государственного финансового контроля:

1. Процедура ЕС в отношении чрезмерного дефицита, включая нормы, утвержденные ст. 9 и 104 Договора ЕС и уточненные Положением Совета ЕС № 1055/2005 от 27.06. 2005, вносящая поправки в «Пакт о стабильности и экономическом росте» от 1997 г. Эти нормы в первую очередь затрагивают некоторые параметры, имеющие отношение к финансовой ответственности и принятые в качестве обязательных странами – членами ЕС; при этом они имеют особое значение для стран, входящих в зону евро.

2. Правила финансового контроля ЕС в отношении присоединившихся стран являются еще одним примером обязательных норм, затрагивающих не только использование бюджетных средств ЕС, но и национальные бюджеты, поскольку условием вступления в ЕС было распространение действия единых правил в отношении обоих уровней. Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере МВФ (пересмотренный 28 февраля 2001 г.) является одним из принятых на международном уровне Стандартов и кодексов, мониторинг которых осуществляет Форум по финансовой стабильности. Благодаря этому он пользуется широкой международной поддержкой.[85]

3. Оптимальная практика по обеспечению прозрачности бюджета ОЭСР (обновлена в 2001 г.) была формально одобрена странами – членами ОЭСР и является общедоступным документом о надлежащей практике по обеспечению прозрачности бюджета.

4. Лимская декларация о руководящих принципах аудита, принятая членами Международной организации и высших органов финансового аудита (1977), содержит изложение согласованных принципов в отношении проведения независимого аудита общественных финансов, а также соответствующих методов работы.

5. Руководящие принципы осуществления реформы управления общественными финансами Содружества наций (2005) предлагают некоторые принципы, которые должны учитываться при реформировании системы управления общественными финансами, а также содержат предложения по осуществлению этих реформ.

6. Руководство МВФ по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (апрель 1999 г.) содержит принципы по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, а также большое число ссылок на иные источники, посвященные двум другим аспектам эффективного управления общественными финансами[86] . Международный валютный фонд также подготовил целый ряд документов, касающихся эффективной и ответственной бюджетно-налоговой политики (включая вопросы, возникающие в связи с бюджетно-налоговым пространством для содействия экономическому росту), в том числе вопросы определения содержания этой политики и ее реализации на практике.

7. Руководство по управлению государственными расходами Всемирного банка (1998), содержащее всеобъемлющие рекомендации в отношении большинства аспектов управления общественными финансами и реализации бюджетных реформ в странах с переходной и развивающейся экономикой.[87]

8. Руководство ОЭСР (разработанное Р. Алленом и Д. Томмаси) содержит подробные руководящие указания, направленные на оказание содействия странам с переходной экономикой в переходе к современным методам управления общественными финансами.

9. Управление государственными расходами АзБР (С. Скьяво-Кампи и Д. Томмаси, 1999) является еще одним источником подробных методических рекомендаций.[88]

10. Руководство по надлежащей практике министерства Великобритании по международному развитию, а также источники других доноров содержат рекомендации, представляющие интерес для развивающихся стран, где техническое содействие и финансовая помощь играют особенно важную роль.

Национальные кодексы надлежащей практики, например применяемое в Великобритании «золотое правило», действуют в отношении осуществления заимствований со стороны государственных бюджетов. Однако данное замствование должно идти только для финансирования инвестиций (в среднем с учетом цикличности экономического роста общий объем чистых заимствований не может превышать общий объем инвестиций). В зарубежной практике, в частности в Великобритании, кодексы лучшей практики направлены не только на поддержку передовых муниципальных образований. Это кодексы профессиональной деятельности, руководства, содержащие основные принципы и критерии профессионального управления в разных сферах управления общественными финансами (в частности, Кодекс благоразумного финансирования капитальных вложений, Кодекс практики казначейского управления в сфере общественных услуг, Кодекс практики общественного учета для местных органов власти). Любой орган местного самоуправления, каждый его руководитель должны владеть технологиями управления общественными финансами, и кодексы служат инструментами профессионального подхода к решению вопросов, относящихся к их компетенции. Местные органы власти находятся в такой системе регулирования, которая делает невыгодным уклонение от применения кодексов. Это непременно отразится на их отчетности, поступающей в центр, что вызовет мощную волну инспекционных проверок. Они могут стать объектами усиленного мониторинга и контроля со стороны центральных властных структур, граничащего с внешним управлением.

По сути, обязательный характер внедрения кодексов стимулирует органы местного самоуправления к активному участию в разработке и тестировании кодексов. Так, в группу управления разработкой Кодекса благоразумного финансирования капитальных вложений входили не только профессионалы института и центральных органов власти, но также представители ассоциаций местного самоуправления и финансовых служб Англии, Уэльса и Шотландии. Проект кодекса дважды обсуждался с местными органами власти и трижды корректировался по итогам обсуждения. В ходе первого обсуждения проекта было получено более 100 отзывов местных органов власти. Свыше 70 из 450 муниципальных образований выразили желание участвовать в тестировании. Полностью тестирование было проведено в 35 муниципальных образованиях. Большая заинтересованность в участии в тестировании объясняется, в частности, бесплатным консультированием «пилотных» муниципальных образований по вопросам внедрения кодексов, тогда как остальным муниципальным образованиям приобретение таких услуг может стоить достаточно дорого.[89]

В результате для центральных органов власти внедренческие издержки сводятся к затратам на организацию и проведение обучающих курсов для специалистов местных органов власти.

В 2003 г. ОЭСР и Всемирный Банк приступили к проведению исследования бюджетной практики и процедур в более чем 60 странах, включая страны – члены ОЭСР и страны с развивающейся и переходной экономикой. В ходе этого исследования проводится комплексный анализ бюджетных процессов в рамках бюджетного цикла, широкого круга связанных с этими процессами институциональных проблем, а также межбюджетных отношений, при этом особое внимание уделяется вопросам управления по результатам. Кодекс МВФ и Оптимальная практика ОЭСР акцентируют особое внимание на обеспечении прозрачности в бюджетно-налоговой сфере как фактора эффективного и ответственного управления общественными финансами. Два других аспекта (устойчивость общественных финансов и эффективность бюджетно-налоговой политики) в кодексах не раскрываются, за исключением общих вопросов аудита, рассматриваемых в Лимской декларации. Консолидированный характер централизованного управления бюджетным процессом в основном признается в качестве надлежащей практики в большинстве стран мира. В том случае, когда отдельные ключевые сферы ответственности – управление макроэкономическим прогнозированием, определение политических приоритетов и целей и бюджетирование отдельных видов расходов – остаются за пределами консолидированного бюджетного процесса, его последовательность нарушается, а управление рисками и уровень эффективности могут снизиться.

Многие страны с переходной и развивающейся экономикой получили и продолжают получать значительную поддержку со стороны международного сообщества в совершенствовании систем управления общественными финансами в процессе перехода к рыночной экономике. Международная организация высших органов финансового контроля (INTOSAI) проделала большую и полезную работу в России в этой области[90] . Тем не менее вновь следует отметить важность задачи инкорпорирования такого рода усилий в более широкую систему управления общественными финансами.

В ряде важных моментов в России складывается отличное от опыта других стран, в частности Великобритании, представление о принципах применения кодексов управления общественными финансами. Оно выражается прежде всего в следующих вопросах.[91]

1. Кодекс лучшей практики – кодекс профессиональной деятельности в сфере управления общественными финансами или кодекс лучшей практики наиболее активных в деле реформирования финансов регионов и муниципалитетов?

2. Он обязателен или необязателен для региональных и местных властей?

3. Кодекс лучшей практики – инструмент поддержки или оценки деятельности региональных и муниципальных органов власти?

4. Обязательно полное или возможно частичное, этапное применение кодексов лучшей практики?

5. Ограничивают или не ограничивают кодексы лучшей практики гибкость финансовой политики региональных и муниципальных органов власти?

Необходимо разработать критерии, в сопоставлении с которыми можно будет анализировать деятельность отдельных распорядителей и получателей бюджетных средств, а также предпринять меры по совершенствованию их работы. Известно, что в ряде стран проводились эксперименты с предоставлением различного объема полномочий и управленческой свободы на основе оценки потенциала в сфере управления финансами. Методические рекомендации в данной области были бы весьма полезными.

Усилившаяся экономическая и финансовая взаимозависимость международного сообщества все более настоятельно требует создания и развития такой системы.

Рано или поздно большинство стран, по-видимому, придут к осознанию целесообразности следования общепризнанным принципам и стандартам для реализации конкретных, учитывающих условия каждой страны методов управления общественными финансами. Безусловно, потребуется провести анализ того, какие именно с точки зрения согласованно действующего международного сообщества минимальные стандарты могли бы иметь более «жесткий» (в противовес простым заявлениям о следовании нормам надлежащей практики) или сугубо рекомендуемый («инициативный») характер. В любом случае представляется, что сведение в единую комплексную систему всех аспектов, как определенных в качестве «обязательных», т. е. являющихся предметом регулярного мониторинга, так и предложенных в качестве рекомендаций, может дать значительный положительный эффект.