Тема 27. Государственное управление в 1946-1953 гг.

1. Основные тенденции послевоенного управления.

2. Частичная реорганизация системы центрального управления. Ликвидация чрезвычайных органов.

3. Управление сельским хозяйством в послевоенные годы.

1. Основные тенденции послевоенного управления.

Государственное управление этого преиода перестраивалось на основе и в соответствии с пятилетним планом восстановления и развития народного хозяйства СССР на 1945-1953 гг., в котором были определены основные задачи, направления, методы работы властных и управленческих структур. Основными содержательными нарпавлениями этого процесса являлись:

- демилитаризация, отказ от законов, задач, функций военного времени, перестройка на мирное государственное управление, обновление личного состава управленческого аппарата за счет квалифицированных специалистов;

- упразднение чрезвычайных органов и методов неконституционного характера;

- децентрализация и частичная демократизация управления: восстановление и развитие конституционных основ государственного управления как по вертикали, так и по горизонтали всей его системы;

- извлечение уроков довоенного и военного опыта государственного управления, творческое применение их с учетом послевоенных условий, задач;

- сохранение партийного начала в государственном управлении, усиление партийно-советского руководства.

В этот период были произведены серьезные уточнения в содержании са­мой концепции построения коммунизма, уточнения, не просто отличающиеся от традиционных положений марксизма-ленинизма, но и даже прямо противореча­щие выводам его классиков. Речь идет об учении о го­сударстве, его роли в деле коммунистического строи­тельства. Сталин выдвинул прямо противоположное классикам марксизма положение об усилении значения государственной власти в ходе построения коммуниз­ма. Осуществляя такой неожиданный поворот, вождь вносил неизбежные и необходимые для этого уточне­ния. Он пояснял: «Не может быть сомнения, что Ле­нин имел в виду во второй части своей книги («Госу­дарство и революция» — авт.) разработать и развить дальше теорию государства, опираясь на опыт сущест­вования Советской власти в нашей стране. Но смерть помешала ему выполнить эту задачу. Но чего не успел сделать Ленин, должны сделать его ученики

Приняв эстафету от классиков марксизма-ленинизма, Сталин, однако, ориентировался не на сбережение идейного наследия, а на собственные цели и нужды, важные для него, прежде всего, с прагматической точки зрения, с пози­ций сохранения и осуществления режима личной вла­сти. В самом деле, трудно представить личность и дея­тельность вождя в условиях ослабления государства (не говоря уже о большем), без всесилия карательных органов, без сохранения бесконтрольности аппарата. Под угрозой оказались бы и масштабные сталинские планы по расширению экспансии, установлению ми­ровой гегемонии...

Именно поэтому, несмотря ни на что, Сталин твердо отстаивал свой взгляд на этот вопрос. Возник­новение же ряда теоретических проблем он объяснял тем, что многие не разобрались в тех исторических условиях, в каких вырабатывались отдельные положе­ния марксистского учения о государстве, в междуна­родной обстановке, в которой находится Советский Союз, не поняли и недооценили факта капиталисти­ческого окружения со всеми вытекающими из него последствиями вроде засылки в СССР шпионов и вредителей. Как разъяснял вождь, известная формула Энгельса о судьбе государства правильна, но не абсо­лютно, так как она применима лишь для того перио­да, когда последовательная победа социализма в от­дельных странах приведет к победе большинство стран и когда создадутся необходимые условия для ее прак­тической реализации Развитие концепции сохранения и усиления госу­дарства в ходе коммунистического строительства тре­бовало уточнения его роли и функций. В этом смысле государственная власть определялась в качестве ос­новного рычага в создании нового общества, важней­шим условием утверждения новых отношений. При этом особо выделялась хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная деятельность советского государства. Эти две стороны государственного функ­ционирования рассматривались в теснейшей и все более возрастающей взаимосвязи. Как считалось, имен­но расширение и усложнение этих функций обуслав­ливало возрастание роли государства. С точки зрения хозяйственного аспекта государство объявлялось «той решающей силой, которая способна направлять все развитие советского общества в соответствии в эко­номическими законами социализма».

Анализируя приведенный материал, можно сде­лать одно любопытное наблюдение. Рассуждения о роли и значении государства в экономическом строи­тельстве, воспитании масс во многом воспроизводят и повторяют задачи партии в тех же самых сферах об­щественной жизни. Подробное знакомство с научной периодикой послевоенного периода укрепляет это впечатление. На ее страницах значительно реже упо­миналось о руководящей и направляющей роли ком­мунистической партии, а приоритеты были явно сме­щены в пользу государства как решающей силы, спо­собной направлять все развитие советской державы, силы, нуждающейся в постоянном и всестороннем ук­реплении. На взгляд некоторых авторов (А.А. Данилов, А.В. Пыжиков) в этом состояло сталинское видение властного устройства в целом, где государство в лице возглавляемого им правительства сосредотачи­вало реальные рычаги управления, все оперативное руководство социально-экономической и культурной жизнью и выдвигалось на передовые позиции во вла­стной иерархии. В этом заключалось своеобразие ста­линского режима «культа личности», когда неразви­тость, а порою и просто отсутствие институтов гражданского общества, фактическое сращивание партий­ного и государственного аппаратов делало нереальным существование иных путей функционирования обще­ственного организма.

2. Частичная реорганизация системы центрального управления. Ликвидация чрезвычайных органов.

Государственное управление перестраивалось в условиях конституционных всенародных выборов союзного и республиканских Верховных Советов, областных, краевых, окружных, городских, районных, поселковых, сельских Советов депутатов трудящихся, в результате которых существенно обновилась вся система органов законодательной власти, незначительно увеличен возрастной ценз депутатов, сокращен состав президиумов союзного и республиканских Верховных Советов, расширена их компетенция, упорядочена работа постоянных комиссий местных Советов, законодательная база на основе принятых союзными республиками положений о местных Советах, их исполнительных органах. Воссозданная система представительных органов обновила состав, изменила несколько высшие союзные и республиканские органы управления.

После сво­его осеннего отпуска 1945 года Сталин предпринял неординарный шаг по переименованию народных ко­миссариатов в министерства, как это было до револю­ции. Обосновывая это новшество, вождь говорил на мартовском (1946 г.) Пленуме ЦК ВКП(б): «Народный комиссар или вообще комиссар — отражает период неустоявшегося строя, период гражданской войны, период революционной ломки и пр. Этот период прошел. Война показала, что наш общественный строй очень крепко сидит... Уместно перейти от на­звания — народный, комиссар к названию министр. Это народ поймет хорошо, потому что комиссаров чертова гибель. Пугается народ. Бог его знает, кто выше, кругом комиссары, а тут министр, народ пой­мет. В этом отношении это целесообразно».

Совнаркомы были преобразованы 15 марта 1946 г. в Советы министров, увеличено количество министерств, определен статус министров, возросла роль председателей и президиумов союзного и республиканских Советов Министров, усилено административно-бюрократическое начало в работе органов управления, изменен статус и возросла роль плановых органов, их ответственность за качество и реализацию государственных планов, существенно увеличено значение государственного контроля и прокуратуры.

В структуре Совмина образовались восемь отраслевых бюро, возглавляемых заместителя­ми председателя СМ. Распределение обязанностей между ними в соответствии с новым построением правительства зафиксировало следующий расклад сил: Бюро по сельскому хозяйству возглавил Маленков, оно курировало 6 министерств и ведомств; Бюро по металлургии и химии закреплялось за Вознесенским, в подчинении которого находилось 7 министерств и ве­домств; Бюро по машиностроению — за Сабуровым, только назначенным заместителем председателя СМ, здесь числилось 11 профильных министерств; Бюро по топливу и электростанциям — Берия (7); Бюро по торговле и легкой промышленности — Косыгин (5); Бюро по пищевой промышленности — Микоян (5); Бюро по транспорту и связи — Каганович (8); Бюро по культуре и здравоохранению — Ворошилов (19 ми­нистерств и ведомств).

Необходимо также добавить, что министерская система центрального управления была динамичной, перестраивалась в 1948, 1953 гг. и в другие годы. В связи со специализацией отраслей народного хозяйства неоднократно дробились и разукрупнялись министерства. Имели место и другие процессы: усложнение громоздкой структуры управления, действие параллельных звеньев в аппарате, разбухание штатов управленческого персонала. В результате аппарат управления лишался гибкости.

Роль Совета Министров СССР в общей системе власти после вой­ны была необычайно высока. Именно здесь сосредо­тачивалось все реальное и оперативное управление экономикой, хозяйством страны, социальной сферой. В этом состояло сталинское видение властного уст­ройства. Как свидетельствует венгерский лидер после­военных лет М.Ракоши, Сталин подчеркивал: «Това­рищи забывают, что коммунистическая партия, какой бы они ни была популярной, является лишь малень­кой частичкой народа. Подавляющее большинство на­селения, народ считает своим представительным орга­ном правительство, поскольку оно избрано депутата­ми, за которых голосовал народ».

Явно из практики дореволюционной армии был задействован такой орган, как «суды чести». Решение об их введении в министерствах и центральных ве­домствах принято в марте 1947 года³⁰⁴. На эти общест­венные образования возлагалось рассмотрение анти­патриотических, антиобщественных поступков, со­вершенных руководящими, оперативными и научными работниками министерств и центральных ведомств. «Суды чести» являлись фактически инструментом давления на государственный аппарат с целью поддержания лояльности официальному идеологическому курсу.

Демократизирована была в этот период судебная система, отменялись военные трибуналы на транспорте, в 1948-1949 гг. впервые в истории советского государства население избрало народных судей, заседателей, что повысило роль судов в обеспечении законности органов государственного управления. Усилена дисциплинированная ответственность судей, взыскания на которых стали налагаться дисциплинированными коллегиями областных, краевых, республиканских судов. В центральных ведомствах, союзных министерствах выбирались в 1947 г. суды чести для борьбы с проступками, роняющими честь и достоинство советского работника, которые выносили порицания провинившимся сотрудникам.

Важнейшим направлением стала ликвидация чрезвычайных органов и методов управления. Упразднены ГКО, СВГК, другие, вызванные войной, органы гражданского и военного урпавления. Сужены прерогативы многих органов. Преобразованы наркоматы (министерства) в связи с конверсией военного производства. На основе кпраздненного наркомата боеприпасов создан НК сельхозмашиностроения, НК минометного вооружения преобразован в НК машиностроения и приборостроения, вместо НК танковой промышденности появился НК транспортного машиностроения.

Выявились сторонники более или менее радикальных преобразований органов управления. Сторонниками смягчения волюнтаристских методов управления были: А.А. Жданов – секретарь ЦК ВКП(б), Н.Вознесенский – секретарь Госплана, Н.Родионов – председатель Совмина РСФСР и др. Ими был предложен проект новой программы партии. Одним из самых примечательных, содержательных моментов проекта программы партии образца 1947 го­да являлись идеи о путях развития советского государ­ства. Вот выдержка из этого документа: «Развитие со­циалистической демократии на основе завершения построения бесклассового социалистического общест­ва будет все больше превращать пролетарскую дикта­туру в диктатуру советского народа. По мере вовлече­ния в повседневное управление делами государства поголовно всего населения, роста его коммунистиче­ской сознательности и культурности, развития социа­листической демократии будет вести к все большему отмиранию принудительных форм диктатуры совет­ского народа, все большей замене мер принуждения воздействием общественного мнения, к все большему сужению политических функций государства, к пре­вращению его по преимуществу в орган управления хозяйственной жизнью общества». Нетрудно заме­тить, что здесь фактически сформулирована доктрина перерастания диктатуры пролетариата в общенародное государство. Следует напомнить: впоследствии данная тема, наряду с вопросом о «культе личности», соста­вила идеологическую основу «хрущевской оттепели». Однако в конце 40-х годов это положение еще нахо­дилось в плотной оболочке традиционных сталинских постулатов — о дальнейшем усилении мощи государ­ства пролетарской диктатуры, неустанном укреплении органов НКВД в деле разоблачения, раскрытия и пре­сечения подрывной работы классового врага и т.д.

В проекте 1947 года формулировался и ряд других моментов принципиального характера, предлагаемых ленинградской группой. В частности, речь шла о раз­вертывании демократизации советского строя. В этом плане признавалось необходимым поголовное вовле­чение трудящихся в управление государством, в по­вседневную активную государственную и обществен­ную деятельность на основе неуклонного развития культурного уровня масс и максимального упрощения функций государственного управления. Предлагалось на практике приступить к соединению производст­венной работы с участием в управлении государствен­ными делами с переходом на поочередное выполнение всеми трудящимися функций управления. Высказыва­лась, также, идея о введении прямого народного зако­нодательства, для чего считалось обязательным:

а) проводить всенародное голосование и принятие решений по большинству важнейших вопросов госу­дарственной жизни как общеполитического, хозяйст­венного порядка, так и по вопросам быта и культур­ного строительства;

б) широко развернуть законодательную инициати­ву снизу путем предоставления общественным организациям права вносить в Верховный Совет СССР пред­ложение о новых законопроектах:

в) утвердить право граждан, общественных орга­низаций непосредственно вносить запросы в Верхов­ный Совет по важнейшим вопросам международной и внутренней политики.

Не был обойден вниманием и принцип выборно­сти руководителей. В проекте программы ВКП(б) ста­вилась задача по мере продвижения к коммунизму осуществлять принцип выборности всех должностных лиц государственного аппарата, изменения в функ­ционировании ряда госорганов в сторону все боль­шего превращения их в учреждения, занимающиеся учетом и контролем общенародного хозяйства. Пред­ставлялось важным максимальное развитие самодея­тельных добровольных организаций. Обращалось внимание на усиление значимости общественного мнения в коммунистической переделке сознания лю­дей, воспитания на основе социалистической демо­кратии в широких народных массах начала социали­стической гражданственности, трудового героизма, красноармейской доблести, поднимая весь народ до уровня знатных людей советской страны.

Однако все эти мысли не стали тогда предметом достояния широкой общественности, оставшись из­вестными лишь узкому кругу правящей элиты. Это произошло из-за того, что в конце 40-х так и не со­стоялся съезд ВКП(б), где должен быть представлен проект партийной программы. Разрабатывая новую программу, Жданов и Вознесенский исходили из своеобразной оценки перспектив мирового развития. По их мнению, с возвращением к миру должен наступить кризис капиталистического общества, последует «обострение межимпериалистических противоречий», что воспрепятствует созданию единого антисоветского фронта западных держав. Отсутствие военной угрозы воспринмалось частью руководства как условие, позволяющее смягчить централизованные методы управления страной, не продолжать политику ускоренного развития тяжелой промышленности. Данный прогноз, с позиций сегодняшнего дня, выглядит нереалистичным. Это, в значительной степени, предопределило неосуществимость либеральных по тому времени идей.

Относительно либеральные идеи натолкнулись на сопротивление сторонников прежних, «жестких» методов управления сформировавшихся в 1930-е гг.: Л.П. Берия, Г.Маленкова и др. Победа линии Маленкова была предопределена рядом обстоятельств:

1) сформировавшаяся в 1930-е гг. и приведшая страну к победе в войне система еще не исчерпала своих ресурсов после войны;

2) отказываться от привычных методов управления не было резона в условиях обострения международной обстановки, начавшейся «холодной войны», чрезвычайных обстоятельств, вызванных засухой и низким урожаем 1946 г.;

3) смерть Жданова в августе 1948 г. ослабила позиции его сторонников, окончательно разгромленных в ходе «ленинградского дела».

В 1946-1947 гг. усилен жесткий государственный контроль над промышленностью и сельским хозяйством. Причем контроль над отдельными отраслями экономики становился все более усиленным и со стороны партийных органов. В конце 40- х гг. секретарь ЦК Г.М. Маленков провел реформу партийных органов. Ее суть состоя­ла в упразднении громоздких Управлений ЦК и заме­не их отделами, основанными на отраслевом принци­пе. Были образованы: 1) отдел пропаганды и агитации, 2) отдел партийных, профсо­юзных и комсомольских органов, 3) отдел внешних сношений, 4) отдел тяжелой промышленности, 5) отдел легкой про­мышленности, 6) отдел машиностроения, 7) отдел транспорта, 8) отдел сельского хозяйства, 9) планово-финансовый отдел, 10) отдел администра­тивных органов. Основной задачей отделов опреде­лялся подбор кадров по соответствующим отраслям и проверка исполнения решений ЦК и Правительства. Управление кадров ЦК, которое планировалось укре­плять при Жданове, расформировывалось. Отдел кадров Секретариата ЦК был признан чрезмерно централизованным и поэтому неэффективным и упразднен. Его функции переданы созданным отраслевым отделам кадров, призванным формировать руководящий слой в промышленности, финансах, плановых органах, сельском хозяйстве, транспорте и торговле. Речь шла о более рациональном кадровом обеспечении каждой конкретной отрасли. В этом просматривается восстановление довоенной практики жесткого партийного контроля над производством. Усиливалось совмещение партийного руководства и государственного управления, при котором партийные структуры присваивали властные и управленческие функции, подчиняли себе всю политическую систему.

В конце 1940-х гг. были уточнены функции оргбюро и секретариата Центрального Комитета ВКП(б). Главной задачей оргбюро, как директивного органа ЦК, определялась проверка работы партийных организаций, заслушива­ние отчетов обкомов, крайкомов, ЦК компартий со­юзных республик и принятие необходимых мер по улучшению деятельности местных парторганов. Орг­бюро рассматривало и утверждало руководящие указа­ния по вопросам организационной и воспитательной работы. Заседания оргбюро созывались не реже од­ного раза в неделю. Секретариат ЦК определялся в качестве постоянно действующего рабочего органа ЦК. Его основная функция — подготовка вопросов к рассмотрению на оргбюро и проверка исполнения решений. Следует заметить, что значение оргбюро и секре­тариата ЦК в этот период было особенно важно, так как не собирались пленумы ЦК, практически не функционировало политбюро. В этих условиях ре­альная жизнь аппарата сосредотачивалась в этих структурах, а тот, кто занимал в них главенствующую позицию, по существу контролировал всю многопла­новую деятельность Центрального Комитета.

Политбюро, как уже говорилось, не отличалось в те годы оперативно­стью работы, практически не собиралось. Его заменили различного рода совещания, встречи у Сталина тех или иных членов высшего руководства страны. Впо­следствии Хрущев с возмущением говорил о второсте­пенной роли партии в послевоенной властной иерар­хии. когда практически вся работа партийных комите­тов сводилась к поддержке и проведению в жизнь распоряжений Совмина и министерств. Хрущев под­черкивал: «...13 лет съезд партии не собирали, 8 лет пленум не собирали и как могли 20 лет политбюро не собирать? Мы-то члены политбюро знаем, как оно работало, нам-то известно. В два часа ночи поднима­ли и говорили, что вот такие-то вопросы надо решить. Приезжали, нас спрашивали: покушать хотите? А ка­кая еда в два часа ночи. Ну поели, теперь расходитесь. Это было заседание политбюро. Вот как было».

3. Управление сельским хозяйством в послевоенные годы.

В связи с возросшими потребгостями в сельскохозяйственной продукции перед органами управления была поставлена задача в макимально короткие сроки восстановить и превзойти довоенный уровень производства. Произошло дальнейшее огосударствление управления колхозами. Созданная в сентябре 1946 г. Комиссия по делам колхозов во главе с А.А. Андреевым, занималась возвращением в общественный массив колхозов земель, незаконно захваченных колхозниками, организациями, учреждениями для приусадебных и подсобных хозяйств. Государственные органы управления ужесточили контроль за соблюдением Устава сельскохозяйственной артели, соблюдением демократических основ управления колхозами, сохранностью колхозного имущества. С октября 1946 по 1953 г. действовал при союзном правительстве Совет по делам колхозов, имевший в республиках, краях и областях своих контролеров от центра, независимых от местных властей. Усилено влияние на колхозы государственных МТС на основе утвержденных Советом Министров СССР 27 января 1948 г. типового договора МТС с колхозами. Государство изменяло колхозное право вплоть до утверждения примерных норм выработки, единых расценков в трудоднях, регулирования землепользования, землеустройства, финансирования, межколхозных производственных связей. Государством же устанавливались детальные планы развития колхозного, совхозного производства, применялись жесткие меры по выполнению сельскохозяйственных заготовок.

4. Кадровые перестановки в высших органах власти на рубеже 1940-50-х гг.

Послевоенная система государственного управления впитывала новые кадры обученных специалистов. Действовала сеть учебных заведений по подготовке, переподготовке, повышению квалификации работников государственных, партийных, общественных организаций. Ратсущий оборонный потенциал СССР обеспечивался своеобразной, противоречивой системой государственного управления, которая доказала свою силу не только в военные, но и в послевоенные годы. Благодаря ей СССР превратился в одну из сверхдержав. На рубеже 1940-1950-х гг. обозначились кризисные явления в управлении, обществе. Слабла эффективность государственного управления, обнажались его изъяны. Накапливалось нетерпение инициативных управленцев, способных разрешить сложившиеся противоречия. В обстановке рубежа 1940-50-х гг. были заложены возможности и достаточно радикального реформирования государственного управления, и новых «чисток», кадрового обновления существовавшей системы.

Ярким примером последнего служат кадровые перестановки в высших эшелонах власти в конце 40-х – начале 50-х гг. Смена ближайшего окружения Сталина сопровождалась радикальным реформированием структуры высших партийных органов и существенным их обновлением. На XIX съезде партии (5-14 октября 1952 г.) вместо Политбюро был образован Президиум ЦК, расширенный с 11 до 36 человек. В состав высшего партийного органа вошло большое число совершенно новых для аппарата руководителей местных партийных организаций. Ими в частности стали М.А. Суслов, Л.И. Брежнев, А.Н. Косыгин и другие, сыгравшие важную роль в истории страны в последующие годы. Существенное обновление кадров объективно ослабляло позиции лиц, приблизившихся к Сталину во время войны и в послевоенные годы. Фактически речь шла о новой смене ближайшего окружения Сталина. Но смерть последнего в марте 1953 г. остановила этот процесс.