Нерозробленність проблеми в теорії

Потреба Адміністративно-процедурного кодексу України

Недоліки адміністративно-процедурного законодавства

В Україні за роки незалежності розвиток адміністративно-процедурного законодавства відбувається досить хаотично. Спеціальне адміністративне законодавство не приділяє особливої уваги питанням процедури. Першим законодавчим актом загальнопроцедурного характеру став Закон України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 року, але й він містить дуже мало процедурних норм. Принциповим недоліком цього Закону є також те, що він залишає поза увагою звернення юридичних осіб, що є цілком логічним, з огляду на його назву. З іншого боку, цей Закон поширює свою дію на розгляд звернень не лише органами державної влади та місцевого самоврядування, а й підприємствами, установами та організаціями, в тому числі приватними. Цей методологічний недолік має спадковий характер, адже в основі Закону лежить ще Указ Президії Верховної Ради СРСР «Про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян» від 12 квітня 1968 року. Але якщо порядок розгляду звернень громадян хоч якось регламентований, то процедура втручання держави в права та законні інтереси приватних осіб майже не регулюється на законодавчому рівні. Ті підзаконні нормативні акти, які існують у цій царині, характеризуються переважно обвинувальним ухилом і не беруть до уваги прав приватної особи.

Потребу в загальному законодавчому акті з адміністративної процедури в Україні було визначено тільки у 1998 році. Так, Концепція адміністративної реформи в Україні передбачила розроблення Адміністративно-процедурного кодексу України'. На сьогодні проведено значну роботу щодо підготовки цього законодавчого акта. Проте відбувається цей процес важко, насамперед через малодослідженість проблематики адміністративної процедури у вітчизняній юридичній науці та нерозробленість багатьох питань на доктринальному рівні. Навіть саме поняття «адміністративна процедура» практично не зустрічається у вітчизняних підручниках з адміністративного права. Чимало праць українських авторів і досі спираються на здобутки радянського періоду. Водночас законопроекті роботи грунтуються переважно на західних концепціях, які мало узгоджуються з вітчизняною теорією, і не лише в питаннях термінології.

Навіть у кількісному вираженні ґрунтовних наукових праць із проблематики адміністративно-процедурних відносин обмаль. Серед тематичних літературних джерел, хоча і вони вийшли під брендом «адміністративного процесу», можна назвати праці А.О.Селіванова², В.Г.Перепелюка³, О.М.Бандурки та М.М.Тищенка⁴, І.П.Голосніченка і М.Ф.Стахурського⁵. У кожній із цих праць пропонується власне бачення теорії адміністративного процесу, але до вироблення єдиної доктрини адміністративного процесу, і тим більше адміністративної процедури, ще далеко. Звичайно, брак знань у цій сфері не може не позначитися на якості відповідних законо-проектних робіт.

Окремо варто відзначити праці англійського вченого Д.Галлігана з порівняльним дослідженням адміністративної процедури країн Центральної Європи⁶, які виявилися надзвичайно корисними для нас.

Центр політико-правових реформ практично з 1998 року займається дослідженням проблематики адміністративної процедури та адміністративного процесу. Перші напрацювання було видано у науково-практичному нарисі «Адміністративна реформа для людини» за загальною редакцією І.Коліушка (К.: Факт, 2001. — 72 с). Перспективи розвитку адміністративної юстиції в Україні та європейський досвід у цій сфері досліджені у книзі «Адміністративна юстиція: європейський досвід і пропозиції для України» (автори-упорядники І.Б.Коліушко, Р.О.Куйбі-да. — К.: Факт, 2003. — 536 с). Праця, що пропонується до уваги читачів тепер, є підсумком роботи над проблемою правового регулювання відносин між владою і приватними особами. Предметом уваги стали питання, які нині дискутуються найбільше: що таке адміністративна процедура та яке її співвідношення з адміністративним процесом; що таке публічні і що таке адміністративні послуги; які послуги можуть і які повинні надаватися державою; які критерії платності та безоплатності адміністративних послуг; яким має бути регулювання у цій сфері та ін. Дослідження адресується тим, хто сьогодні причетний до розроблення та проходження законопроекту про адміністративну процедуру, а також теоретиком і практиком у галузі адміністративного права. Орієнтація на розв'язання практичних проблем стала визначальною при виборі питань для дослідження, тому в окремих випадках розглядаються і «технічні» проблеми адміністративної процедури.

-----------------------------------

¹ Див.: Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи. — К., 1998. — С 45.

² Селіванов А.О. Адміністративний процес в Україні: реальність і перспективи розвитку правових доктрин. — К.: Ін Юре, 2000. — 68 с.

³ Перепелюк В.Г. Адміністративний процес. — Чернівці: Рута, 2001.— 316 с; Перепелюк В.Г. Адміністративний процес. Загальна частина: Навчальний посібник. — Чернівці: Рута, 2003. — 367 с.

⁴ Бандурка О.М., Тищенко М.М. Адміністративний процес: Підручник для вищих навч. закл. — К.: Літера ЛТД, 2002. - 288 с

^s Голосніченко І.П., Стахурський М.Ф. Адміністративний процес: Навчальний посібник. — К.: ГАН, 2003. - 256 с

⁶ Див.: Адміністративна процедура та контроль за діяльністю адміністративних органів в Угорщині, Польщі, Болгарії, Естонії та Албанії. — К.: Вид-во УАДУ, 1999. — 236 с; Административная юстиция в новых европейских демократиях: Практ. исслед. в сфере адм. права и процесса в Болгарии, Эстонии, Венгрии, Польше и Украине: Пер. с англ. / Ред.: Д.Дж.Галлиган и др. — К.: АртЭк; Будапешт: ОСИ/КОЛПИ, 1999. - 688 с.