Система органов и принципы государственного регулирования экономики.
Государственное регулирование экономики является важнейшей функцией государства. Государства отличаются одно от другого формой правления, государственным устройством, политической системой, функциями органов власти.
Функции государственного регулирования разнообразны. Фактически экономическая роль органов власти оказывается в таких широких масштабах, что достаточно тяжело составить исчерпывающий перечень их экономических функций. В зависимости от заданий правительства можно систематизировать функции государственного регулирования. Отдельные экономические задания правительства имеют цель поддерживать функционирование рыночной системы. В этой сфере выделяют такие важнейших функции государственного регулирования: обеспечение правовой базы и общественного порядка, которые способствуют эффективному функционированию рыночной системы, и защита конкуренции.
Система государственных органов относительно управления социально-экономическим развитием страны включает центральные и местные органы.
Рис. 5. Структура центральных органов государственной власти и управления
В демократическом, правовом обществе государственная власть базируется на принципах ее разделения на 3 ветви: законодательную; исполнительную; судебную.
В Украине распределение полномочий между разными ветвями власти определяется Конституцией Украины (1996 г.) и другими законодательными актами.
Основными задачами государственных органов управления является:
• создание условий для занятости работоспособного населения и обеспечения социальной защиты граждан;
• защита окружающей среды и обеспечение рационального природопользования;
• развитие местного самоуправления;
• внешнеэкономическая деятельность и организация межгосударственных отношений, создания государственного валютного фонда;
• формирование финансово-бюджетной политики и ее реализация через механизм налогообложения, распределение и перераспределение бюджетных ассигнований;
• кредитно-денежное регулирование, контроль за денежным обращением;
• осуществление ценовой политики; и т. д.
Государственное регулирование экономики в Украине обеспечивают органы законодательной и исполнительной власти, которые принадлежат к общей организационной структуре управления государством.
Главой государства является Президент Украины, законодательную власть осуществляет Верховная Рада Украины, исполнительную власть выполняет Кабинет Министров Украины, другие центральные органы – (министерства, ведомства), местные государственные администрации. Судебную власть осуществляет Конституционный Суд Украины, общие и арбитражные суды.
7. Сущность, содержание и значение методов регулирования экономики.
Теория государственного регулирования экономики провозглашает необходимость системного подхода при выборе средств и методов воздействия государства как субъекта экономических отношений.
Системный подход предусматривает интеграцию в целостную систему:
- элементов, которые формируют стратегию социально – экономического развития;
- элементов, которые создают подсистему регуляторов.
Стратегия социально-экономического развития формируется через:
1) макроэкономическое прогнозирование (предвидение возможного состояния объектов в будущем и определение альтернатив развития);
2) макроэкономическое программирование (определение целей и приоритетов развития и мер, направленных на достижение целей);
3) государственное программно-целевое планирование (определение наиболее актуальных социально – экономических проблем и мер для их расчёта).
Стратегические ориентиры и конкретные условия социально – экономического развития, связанные с изменениями конъюнктуры на рынке, обусловливают использование разных методов государственного регулирования экономики.
Методы государственного регулирования экономики – это способы воздействия государства через законодательные и исполнительные органы на сферу предпринимательства, инфраструктуру рынка, некоммерческий сектор экономики с целью создания условий их эффективного функционирования соответственно направлениям государственной экономической политики.
Каждый метод основывается на использовании совокупности инструментов (регуляторов, рычагов). Схема классификации этих методов показана на рис. 1.1.
 | |||
 |
Рис. 6. Классификация методов регулирования экономики по характеру влияния на хозяйственную деятельность ее субъектов
Система управления производственными отраслями в начале переходного периода базируется на административных методах руководства с постепенным использованием принципов территориально отраслевого и функционально отраслевого управления, которые полностью дают возможность согласовать государственные, отраслевые и региональные интересы с интересами трудовых коллективов, что нуждается в использовании экономических методов. Они охватывают фискальную и денежно-кредитную политики Центрального банка. Самостоятельным комплексным методом государственной регуляции экономики является государственное экономическое программирование, которое охватывает исчислении цели и весь набор инструментов государственной регуляции экономики.
Определенную теоретическую ценность представляет собой несколько другая классификация методов регулирования, в основу которой положено девять критериев:
Øпо субъектам влияния:
- государственные;
- общественные;
- рыночные;
Øпо времени действия:
- долгосрочные;
- краткосрочные;
Øпо характеру влияния:
- прямые;
- непрямые;
Øпо масштабам вмешательства:
- общие;
- частичные;
Øпо содержанию:
- экономические:
§ бюджетно-налоговая политика;
§ денежно-кредитная;
§ таможенная политика;
§ ценовая политика;
§ структурное программирование;
- административные:
§ контроль за монопольными рынками;
§ экологическая политика;
§ лицензирование;
§ квотирование;
§ сертификация;
§ планирование;
§ государственные заказы и контракты;
§ регламентация деятельности предприятий;
- институциональные:
§ формирование различных фондов;
§ формирование альтернативных форм собственности;
§ финансирования НИЦ, институтов, советов, союзов;
§ международная интеграция;
§ информационная, юридическая, организационная, финансовая поддержка создания и адаптации предприятий;
- социально-психологические:
§ установление минимально допустимого уровня благосостояния и социальной защиты населения;
§ индексация доходов граждан;
§ содействие занятости;
§ формирование общественного мнения;
Øпо способу принятия:
- правовые;
- неправовые;
Øпо характеру действия:
- сдерживающие (ограничительные);
- стимулирующие;
- комплексные;
Øпо уровню влияния:
- государственные;
- местные;
Øпо объектам влияния:
- отраслевые;
- функциональные;
Деятельность предприятий с государственной формой собственности регулируют, в основном, административными методами влияния, а деятельность предприятий с не государственной формой собственности в переходный период главным образом - экономическими (через фискальную политику и денежно-кредитную политику Центрального банка), однако возможно использования и элементов административного управления.
С помощью экономических методов государство может влиять на соотношение спроса и предложения на финансовых рынках.
Помимо вышеизложенных методов государственного регулирования экономики одно из ведущих мест занимает правовое регулирование.
Правовое регулирование экономики – это деятельность государства по:
- установлению обязательных для выполнения юридических норм (правил)
- поведения субъектов права.
Правовое регулирование экономики имеет свой предмет изучения:
1) отношение между государством (государственными органами) и обществом, гражданами, субъектами хозяйственной деятельности;
2) отношения между государственными органами по поводу распределения полномочий, определения их правового статуса;
3) отношения между субъектами хозяйственной деятельности (производитель – посредник, заказчик – подрядчик, должник – кредитор, собственник - арендатор);
4) экономические отношения между людьми, привлечёнными в государственно-управленческие процессы в качестве государственных служащих.
Стержнем правового регулирования является разработка и юридическое закрепление норм (правил) поведения субъектов экономических отношений. Традиционно в каждой норме выделяют три основные элемента: гипотезу, диспозицию, санкцию.
Основными требованиями к разным формам правового регулирования являются: своевременность, стабильность, полнота, внутренняя согласованность.
Основными формами правового регулирования экономики в Украине являются:
1. Конституция и Законы Украины.
2. Указы и распоряжения Президента Украины.
3. Постановления и другие акты Верховного Совета.
4. Постановления и распоряжения Кабинета Министров.
5. Нормативно – правовые акты центральных органов (министерств, ведомств).
6. Нормативные акты местных государственных администраций и органов местного самоуправления.
Пакет законов, которые регулируют экономические отношения в Украине, нарабатывается. Основными действующими законами являются: "Закон о собственности"; "О банках и банковской деятельности"; "Об ограничении монополизма и недопущении недобросовестной конкуренции"; "О налогообложении доходов предприятий и организаций"; "О банкротстве"; "О инвестиционной деятельности"; "О защите иностранных инвестиций в Украине"; "Об основах государственной политики в сфере науки и научно-технической деятельности"; "О формах собственности на землю"; "Об образовании"; "Основы законодательства Украины о культуре"; "О занятости населения"; "Об оплате труда"; "О государственной пошлине"; "О едином таможенном тарифе".
Изменения и дополнения законов предусматриваются соответствующими законодательными актами, постановлениями Верховной Рады Украины, постановлениями и декретами Кабинета Министров Украины.
Согласно Конституции Украины (Ст. 92) только законами определяются:
1) права и свободы человека и гражданина, основные обязанности гражданина;
2) правила использования природных ресурсов, континентального шельфа, освоение космического пространства, организации и эксплуатации энергосистем, транспорта и связи;
3) основы социальной защиты, формы и виды пенсионного обеспечения, правила регулирования труда и занятости, брака, семьи, охраны детей, материнства, воспитания, образования, здравоохранения, культуры, экологической безопасности;
4) правовой режим собственности;
5) правовые правила и гарантии предпринимательства; правила конкуренции и нормы антимонопольного регулирования;
6) правила внешнеэкономической деятельности, таможенного дела;
7) правила регулирования демографических и миграционных процессов;
8) организация и деятельность органов исполнительной власти, основы государственной службы, организация государственной статистики и информатики.
Исключительно Законами Украины определяются:
1) Государственный бюджет Украины и бюджетная система Украины;
2) система налогообложения, налоги и платежи;
3) правила создания и функционирования финансового, денежного, кредитного и инвестиционного рынка;
4) статус национальной валюты и иностранных валют;
5) порядок создания и функционирования СЭЗ и др.
К организационным мероприятиям, которые играют важную роль в системе государственного управления и регулирования экономики, относятся и предлагаемые Кабинетом Министров Украины способы выведения экономики из «теневого сектора», в частности такие:
1. Изменить требования относительно лицензирования предпринимательства, определить виды деятельности, лицензирование которых нужно упразднить.
2. Изменить процедуру регистрации предприятий путем внедрения единой службы регистрации и единого регистрационного документа, обязательного для всех административных органов и учреждений. Предусмотреть внедрение пятидневного срока рассмотрения заявлений на регистрацию.
Определить персональную ответственность должностных лиц, которые нарушают процедуру регистрации.
3. Уточнить и упростить процедуру таможенного оформления и операций внешнего торговли, таможенного контроля с одновременным обеспечением их прозрачности. Усовершенствовать процедуру обжалования действий должностных лиц и механизм их персональной ответственности за промедление и нарушение таможенных правил.
4. Решить в определенном порядке вопрос относительно либерализации и снятия необоснованных ограничений финансовых операций, в частности:
- отмена картотеки (режиму бесспорного взыскания и безакцентного списания средств с банковских счетов);
- расширение сферы применения фиксированных налогов;
- перевод налогообложения предпринимателей и фермеров на единый фиксированный налог.
5. Пересмотреть и реформировать имущественные ограничения, в частности, относительно приобретения и аренды производственных помещений, земли и жилья, использования их в коммерческих целях. Обеспечить создание в Украине единого реестра движимого и недвижимого имущества.
6. Пересмотреть и реформировать порядок ведения государственными органами проверок и инспекций предпринимательской деятельности.
7. Реализовать мероприятия по либерализации внутренних рынков газа, электроэнергии, зерна и реструктуризации монопольных образований в отрасли железнодорожного транспорта и связи.
Административные методы государственного регулирования экономики – это инструменты прямого воздействия государства на деятельность субъектов рынка.
Основные признаки административных методов государственного регулирования экономики:
1) прямое воздействие государственного органа или должностных лиц на действия исполнителей через установление их обязанностей, норм поведения и отдачу команд (приказов, распоряжений);
2) безальтернативный выбор способов разрешения задач, вариантов поведения;
3) обязательность выполнения приказов, распоряжений;
4) ответственность субъектов хозяйствования за уклонение от выполнения приказов.
Рис. 7.6. Административные (прямые) методы государственного влияния на рыночную экономику
Организующее влияние на рынок государство осуществляет прежде всего через разработку законов и контроль за их соблюдением всеми хозяйничающими субъектами. К основным методам государственного влияния принадлежат: антимонопольное законодательство, контроль за ценами, а также по качеству продукции, через систему государственного лицензирования на производство отдельных товаров; ограничение вывоза некоторых товаров в другие страны.
Государство выступает гарантом денежной единицы, осуществляет контроль за обращением денег. Правительство ежегодно определяет минимальный размер заработной платы, которая способствует регуляции рынка труда.
Для того, чтобы защитить внутренний продовольственный рынок, государство вводит ограничение на ввоз определенных товаров, например значительно повышает ставки пошлин, или внедряет более действенные инструменты защиты — компенсационные собрания, размер которых определяют как разницу между внутренней ценой импортированного продукта и ценой на рынке, из которого он поступает, их устанавливают для достаточно широкого перечня товаров, прежде всего для тех, которые в достаточном количестве производятся в стране.
Государство является прямым рыночным агентом, который дает ей возможность непосредственно влиять на емкость и структуру рынка, а также определять новые организационные формы его функционирования. В современных развитых странах государство с большим владельцем (ей принадлежит 10—35 и больше процентов основных производственных фондов), сосредоточивает в своих руках не только отрасли инфраструктуры, но и часть средств производства.
Особенное внимание государство уделяет производству общественных благ. Избирая стратегию регуляции, она может осуществлять производство этих благ непосредственно на государственных предприятиях. Также могут применяться и непрямі методы регуляции, то есть государство выступает посредником между потребителем и производителем благ.
Регулирующий влияние на рыночную экономику государство осуществляет через индикативное планирование — средство координации хозяйственного поведения экономических субъектов. В таком планировании, которое отображает цели и приоритеты социально-экономической политики государства, используются показатели, которые имеют характер рекомендаций. Индикативный план осуществляется субъектами рынка через систему экономических и правовых регуляторов, которые, с одной стороны, стимулируют эти субъекты, а с другой — дают возможность решить важнейшие социально-экономические проблемы страны (сдерживание инфляции, социальная защита населения, уменьшения безработицы, структурные изменения в экономике). Такие планы исполняют роль специфических средне- и долгосрочных договоров на выполнение целевых программ развития, в частности социальных. К последним принадлежат: программа здравоохранения населения, изменение характера, условий и содержания труда, развитие духовной сферы, возобновления экологического равновесия и тому подобное.
Для устранения негативных последствий инфляции государство использует метод прямой регуляции цен. Эти мероприятия употребляют относительно энергоносителей, общественного транспорта, телефонной связи, проезда автодорогами, продукции оборонной сферы. Значительное внимание государство уделяет ценам на продукты питания и услуги населению, устанавливая их предельный уровень. Государство может изменять свою политику в зависимости от ситуации, которая сложилась.
Для устранения негативных последствий экономической деятельности государство может использовать методы прямого административного влияния, устанавливая определенные стандарты в соответствующих производствах, предельные нормы выбросов вредных веществ в атмосферу, запрещая применение технологий, которые угрожают здоровью людей, консервируя определенную часть национальных ресурсов и тому подобное.
Иногда административные методы государственного регулирования экономики отождествляют с понятием «администрирование», хотя они имеют разное содержание. Администрирование характеризует политический режим, стиль государственного управления, в котором преобладают методы силового давления, команды, наказания.
Административные методы вытекают из необходимости регулировать некоторые виды экономической деятельности с целью защиты интересов всего общества, когда рыночный механизм недостаточен для этого.
Основными инструментами административных методов государственного регулирования экономики являются: лицензии, квоты, санкции, нормы, стандарты, госзаказы, цены.
1. Лицензии – это специальные разрешения, которые выдаются субъектам предпринимательской деятельности на осуществление отдельных её видов. В Украине порядок выдачи и ликвидации лицензий осуществляется в соответствии с постановлениями Кабинета Министров Украины.
2. Квоты – определяют долю субъектов рынка в производстве, потреблении, экспорте, импорте и т.п. Квотирование осуществляется с целью создания конкурентной среды, защиты отечественного рынка, стабилизации цен на внутреннем рынке.
3. Санкции – это мероприятия государства, направленные на наказание субъектов рынка, которые не выполняют установленных правил деятельности. В порядке экономических санкций государство устанавливает выплату неустоек, штрафов, пени за невыполнение субъектами рынка определённых правил, обязательств.
4. Нормы – это, во-первых, научно обоснованная мера общественно необходимых затрат ресурсов на изготовление единицы продукции заданного качества, во-вторых, правила поведения людей в определённых видах экономической деятельности. С помощью норм и нормативов осуществляются планово – экономические расчёты, регулирование в сферах производства, труда, социальной защиты населения, охраны природной среды.
5. Стандарты – это единые нормы по типам, маркам, параметрам, размерам и качеству изделий, а также по величинам измерения, методам контроля, правилам маркирования и сбережения продукции, технологии производства. Соблюдение государственных стандартов является обязательным для всех субъектов экономической деятельности.
6. Госзаказы являются инструментом как административного, так и экономического регулирования. Госзаказ на поставку продукции для государственных предприятий является обязательным директивным показателем плана.
7. Цены тоже могут использоваться как инструмент административного регулирования в форме:
- фиксированных цен на важнейшие товары и услуги;
- применения ограниченных цен или ограниченных коэффициентов их повышения.
Цель – ограничить негативное действие рыночных цен на экономику.
Экономические методы (непрямые) государственного регулирования экономики дают возможность создавать экономические условия, которые вынуждают субъектов рынка действовать в необходимом для общества направлении, решать те или другие задачи согласно с общегосударственными и частными интересами.
Экономические методы государственного регулирования экономики связаны с созданием государством финансовых или материальных стимулов, способных влиять на экономические интересы субъектов хозяйствования и обуславливать их поведение.
Рис. 7.7. Инструменты экономических методов
Экономическое регулирование осуществляется с помощью следующих инструментами государственной экономической политики:
1) фискальной;
2) бюджетной;
3) налоговой;
4) денежно – кредитной;
5) внешнеэкономической;
6) амортизационной и др.
1. Инструментами фискальной политики являются госзакупки, которые характеризуют бюджетные расходы, и налоги, которые определяют бюджетные доходы. Таким образом существует связь между фискальным, бюджетным и налоговым направлением политики. Выделяют стимулирующую фискальную политику направленную на стимулирование производства через увеличение госзакупок, и сдерживающую, направленную на сдерживание производства.
2. В рамках бюджетной политики государство осуществляет:
- прямое финансирование учреждений сектора общегосударственного управления;
- финансирование инвестиционных программ;
- обслуживание государственного долга;
- расходы из бюджета в форме дотаций, субсидий, субвенций.
3. Налоговая политика применяется для пополнения государственных, финансовых ресурсов, а также для стимулирования экономического роста, научно – технического прогресса, осуществление структурных преобразований, повышение конкурентоспособности отечественных производителей. Налоговая политика реализуется по двум направлениям:
- определение видов налогов и установление налоговых ставок;
- предоставление налоговых льгот отдельным субъектам с целью воздействия на инвестиционный климат и уровень денежных доходов населения.
В Украине действует свыше 30 законов, которые регламентируют порядок исчисления и оплаты разных видов налогов. Всего предусмотрено 24 вида общегосударственных и 16 видов местных налогов, сборов и отчислений.
Системный подход в налоговой политике требует создания единого налогового кодекса.
4. Денежно – кредитное регулирование осуществляется с целью воздействия на денежный спрос. Для достижения этой цели Национальный банк Украины использует такие основные инструменты:
1) денежная эмиссия (выпуск) в обращение дополнительных денег, что способствует увеличению совокупного спроса и деловой активности. Однако чрезмерная эмиссия способна порождать инфляцию;
2) операции с государственными ценными бумагами связаны с куплей – продажей государством ценных бумаг. Контрагентами государства являются коммерческие банки, предприятия, население. Если необходимо увеличить предложение денег, Национальный банк скупает ценные бумаги, и наоборот;
3) смена нормы обязательных резервов: при повышении резервной нормы национальный банк снижает денежный мультипликатор и уменьшает предложение денег, и наоборот.
5. Наиболее результативным направлением амортизационной политики является механизм ускоренной амортизации.
Политика протекционизма – это государственная политика защиты внутреннего рынка от иностранной конкуренции с использованием системы ограничений импорта.
Протекционизм представляет собой внешнеэкономическую политику, опирающуюся на набор инструментов, способных обеспечить защиту национального рынка от иностранной конкуренции.
Среди таких инструментов можно выделить следующие:
- протекционистские пошлины, которые ставят иностранного производителя в невыгодное конкурентное (при торговле на внутреннем рынке) положение.
- импортные квоты, с помощью которых устанавливаются максимальные объемы товаров, которые могут быть импортированы за определенный период времени.
- разнообразные нетарифные барьеры, ограничивающие импорт. Это прежде всего лицензирование, неоправданные стандарты качества и ряд других мер.
- добровольные экспортные ограничения, которые состоят в том, что экспортеры дают согласие на добровольные экспортные ограничения в надежде избежать более жестких барьеров.
Политика, направленная на достижение полной независимости страны от экспорта иностранных товаров, инвестиций и т.п. политика защиты и обеспечения внутреннего рынка собственной продукцией, называется автаркией.
В пользу политики протекционизма выдвигается ряд доводов. Среди них необходимость обеспечения обороны, увеличения внутренней занятости, защита новых отраслей и диверсификация ради стабильности.
Но достижение самообеспеченности с помощью пошлин порождает издержки в форме более высоких внутренних цен на продукцию защищенных отраслей.
Учитывая это, практически все экономисты соглашаются с тем, что прямые субсидии стратегических отраслей, финансируемые из общих налоговых поступлений, повлекли за собой более равномерное распределение этих издержек.
Еще более уязвим такой довод в пользу протекционизма, как увеличение внутренней занятости.
Считается, что в результате увеличения чистого экспорта за счет сокращения импорта произведет резкий рост доходов и занятости.
Действительно, увеличение импорта приводит к сокращению некоторого количества рабочих мест, но ведь в то же время создаются и другие рабочие места в более эффективных отраслях, а также появляются новые рабочие места, связанные с реализацией импортной продукции, ее сервисным и другим обслуживанием.
Таким образом, хотя импортные ограничения и изменяют структуру занятости, влиять на уровень занятости они могут лишь незначительно либо вообще не могут.
Необходимо также помнить и о том, что экспорт одной страны является импортом для другой, а значит, введение пошлин и импортных квот для увеличения внутренней занятости будет решением своих проблем за счет разорения торговых партнеров.
Критический обзор основных положений, на которых базируется политика протекционизма, показывает, что во многом они несостоятельны, а в тех случаях, когда они в принципе обоснованы (необходимость обеспечения обороны, защита молодых отраслей, диверсификация ради стабильности) игнорируется возможность использования для достижения тех же целей альтернативных средств.
Следует также отметить, что аргументы в пользу протекционизма, как правило, подчеркивают немедленный эффект, который возможен в результате введения торговых барьеров, и игнорируют долгосрочные последствия.
Что касается последствий политики протекционизма, то прежде всего следует отметить повышение цен и снижение объема товаров, на которые распространяются защитные пошлины.
От этого, конечно же, в первую очередь страдают национальные потребители. Существуют также косвенные последствия протекционизма.
Последние заключаются в том, что пошлины прямо способствуют экспансии относительно неэффективных отраслей, которые не обладают сравнительными преимуществами, и косвенным образом вызывают свертывание относительно эффективных отраслей, имеющих сравнительные преимущества.
Это означает, что пошлины служат причиной менее эффективного использования мировых ресурсов и приводят к сокращению реального объема мирового производства.
Учитывая все вышесказанное, нельзя не согласиться с тем, что выгоды, которые приносит политика протекционизма, достигаются ценой гораздо больших потерь для экономики в целом.
Пропагандистские методы государственного регулирования экономики – это обращение государства к чести и совести человека (предпринимателя, наёмного работника, государственного служащего). Они включают меры воспитания, разъяснения целей и содержания регулирования, меры моральной заинтересованности. Сущность этих методов состоит в том, чтобы формировать и поддерживать у людей определенные убеждения, духовные ценности, моральные позиции, психологических установок к деятельности государства. Эффективность морально этичных методов зависит от надёжной организации пропагандистских акций и меры доверия людей к государству.
8. Сущность, содержание и специфика государственного управления
Развитие общества происходит под воздействием социального управления.
Социальное управление — это целеустремленное влияние на общество для его благоустройства, сохранения, усовершенствования и развития. Оно состоит из двух типов: саморегулирования общества и государственного управления.
Учитывая природу и специфику субъектов управления, разграничивают государственное управление (субъект управленческого влияния — государство), общественное управление (субъект управленческого влияния — общество и его структура),менеджмент(субъект управленческого действия — предприниматель, владелец). Среди всех видов управления определяющая роль принадлежит государственному управлению.
В отечественной и зарубежной литературе не сформировалось постоянного и общепризнанного определения государственного управления. Государственное управление могут трактовать с точки зрения сущности, реального содержания деятельности или форм, которых оно набирает и в которых существует.
Рассматривая государственное управление как основную разновидность социального управления, можно выделить следующие характерные признаки государственного управления.
1. Государственное управление — это прежде всего социальное, политическое явление.
2. Государственное управление и государственные органы, которые осуществляют его функции, является составляющей единого механизма государственной власти.
3. Государственное управление — это процесс реализации государственной власти, ее внешнее, материализованное выражение, и вне его она не существует. Содержание государственной власти ярче всего оказывается в государственном управлении.
Объектом государственного управления является общество, а не форма государственной деятельности, направленная на осуществление задач и функций государства, которые заключаются в исполнительной и распорядительной работе органов управления.
Государственное управление связано с реализацией целей и функций государства. Наряду с этим, учитывая политическую и юридическую природу государственного управления, оно не является целиком подчиненным процессу выполнения функций государства.
Государственное управление имеет телеологическую природу по причине реализации на практике процессов определения целей, осуществлении целей и достижения целей. Если процесс определения целей в основном осуществляется политической системой, то процессы осуществлении целей и достижения целей — соответственно законодательной и исполнительной ветвями власти. Цели государства подчиняют себе функции государства.
Цели и функции как государства, так и государственного управления выплывают из конституции.
Управленческий характер и правовая природа функций государства обуславливают приобретение государственным управлениям следующих специфических признаков:
• в процессе его осуществления формируются и реализуются цели, задания, функции, интересы государства и его субъектов, конституционные права, обеспечиваются законные интересы граждан;
• функции управления выполняются специальными субъектами, которые формируются преимущественно государством, действуют по поручению государства, наделены необходимыми полномочиями государственной власти и функционируют в пределах компетенции, определенной для них в соответствующих правовых актах;
• большинство вариантов управленческих связей обусловлены нормативными актами.
Таким образом, государственное управление имеет политический и административный аспекты. Первый из них заключается в осуществлении целей , второй — в достижения целей. Условно можно вести речь о политическом государственном управлении и административном государственном управлении.
Учитывая, что государственное управление фактически означает управление делами общества с целью достижения юридически признанных целей, а также подытоживая приведенные признаки и особенности государственного управления, можно предложить следующие его признаки:
• государственное управление — это социальное, политическое явление, вид общественной деятельности, связанный с осуществлением государственной власти в демократической стране на принципах ее деления на законодательную, исполнительную и судебную;
• государственное управление имеет процессуальный характер, который охватывает процессы определения целей, осуществления целей и достижения целей. Государственное управление имеет политический и административный аспекты;
• государственное управление — это систематически осуществляемое целеустремленное влияние государства на общественную систему в целом или на отдельные ее звенья, на состояние и развитие общественных процессов, на сознание, поведение и деятельность лица и гражданина с целью реализации государственной политики, выработанной политической системой и законодательно закрепленной, в интересах оптимального функционирования и развития государства;
• цели и функции государственного управления адекватны целям, задачам и функциям государства и составляют соответствующую совокупность всех целей, задач и функций государства, сформированных политической системой с учетом социально-экономического и политического состояния государства;
• цели государственного управления формируются политической системой и реализуются механизмом государства;
• органы государственной власти как субъекты государственного управления действуют в пределах компетенции, определенной для них в соответствующих нормативных актах, и наделены необходимыми полномочиями государственной власти ;
• исполнительно-распорядительную деятельность по реализации отмеченных целей в основном осуществляют государственный аппарат и органы местного самоуправления в пределах делегированных полномочий;
• государственный аппарат формируется на основании законодательных актов по поручению государства (рис. 7.8).
Приведенные признаки дают возможность предложить такое определение категории «государственное управление»: государственное управление — целенаправленное организационное и регулирующее влияние государства на состояние и развитие общественных процессов, сознание, поведение и деятельность лиц и граждан с целью достижения целей и реализации функций государства, отображенных в Конституции и законодательных актах, путем внедрения государственной политики, выработанной политической системой и законодательно закрепленной, через деятельность органов государственной власти, наделенных необходимой компетенцией.
Государственное управление содержит объективные и субъективные предпосылки своего осуществления. Государственная служба, которая является определенным средством осуществления государственного управления, также содержит как объективные (необходимость выполнения и/или обеспечения выполнения функций государства и его органов), так и субъективные (наличие способностей, пригодность к службе, профессиональное образование и тому подобное) предпосылки своего формирования. Ответственность за содержание управления должны нести те, кто является субъектом управления. Субъективное по содержанию государственное управление объективно детерминировано теми условиями и факторами, в пределах которых оно функционирует.
Важным также является то, что государственное управление существует для того, чтобы познавать общественные потребности и интересы, оценивать и структурировать их, ставить цели, разрабатывать решение и действовать с целью их практического решения.
Поэтому социальный механизм формирования и реализации государственного управления можно изобразить единой цепью взаимоувязанных общественных явлений, опосредствованной государством как субъектом управления: потребности – интересы – цели – решение – действия – результаты.
Рис. 7.8. Главные признаки государственного управления
Специфика государственного управления как вида управления заключается в том, что оно:
а) в своем осуществлении опирается на власть — организационную силу общества, способную к принуждению;
б) распространяет свое влияние на все общество, подвергая управленческому влиянию его важнейшие явления, процессы и взаимосвязи;
в) действует системно, совмещая функционирование таких структур, как механизм государства, государственный аппарат, государственную службу и публичные проявления общества.
Государство, выступая субъектом управления и особым институтом общества, объективно призвано выражать цели и интересы жизнедеятельности всего сообщества людей. На каждом этапе развития общества государство должно отыскивать ту «золотую середину», которая бы, с одной стороны, обеспечивала права и свободы человека, давала пространство его активности и творчества, а с другой — внедряла бы в общество определенные организационные принципы, упорядочивала бы деятельность индивидуумов. Через механизм государства формируется и закрепляется общая воля, которая предоставляет государственным постановлениям обязательный характер.
Государство через свои органы принимает законы и другие нормативные акты и обеспечивает их воплощение в жизнь всеми доступными ему методами. Можно отметить, что государству принадлежит легитимная монополия на законотворчество и принуждение при его реализации.
Принципы государственного управления —это закономерности, отношения, взаимосвязи, руководящие принципы, на которых основываются его организация и осуществление и которые могут быть сформулированы в определенные правила. При этом, принципы не должны воспринимать как постулаты. На каждом этапе развития общества и государства появляется потребность выделения и определение принципов государственного управления, поскольку очевидно, что не все его закономерности, отношения и взаимосвязи познаны и описаны через принципы. Практическое значение и действие принципов государственного управления не зависят от них самих, а полностью определяются отношением к ним людей.
Принцип объективности государственного управления является отправным и предопределяет необходимость учета во всех управленческих процессах требований объективных закономерностей и реальных возможностей общественных сил.
Он выражает зависимость системы государственного управления от:
• общественных, законодательно определенных целей, которые поставлены и решаются в определенный исторический отрезок времени;
• характера, уровня развития и закономерностей общества, прежде всего тех его компонентов, которые выступают как управляемые объекты;
• имеющихся средств и ресурсов, которые подлежат привлечению в управление;
• внутренних закономерностей функционирования и развития управления как определенного системного общественного явления.
Принцип демократизма воспроизводит народовластие в государственном управлении и предусматривает установление глубокой и постоянной взаимозависимости между обществом и государством как предпосылки формирования демократической системы управления, которая бы базировалась на демократических принципах ее осуществления в интересах всех или подавляющего большинства граждан.
Принцип правовой упорядоченности государственного управления объективно предопределяет необходимость главным образом законодательного определения основных аспектов целей, функций, структур, процесса, самих принципов государственного управления. Дополняется этот принцип принципом законности государственного управления, который предусматривает установление четкого в понимании и последовательного в реализации режима повсеместного и полного выполнения законов и нормативно – правовых актов.
Принцип разделения власти в государственном управлении служит созданию демократической, правовой организации государственной власти.
Среди общесистемных принципов следует выделить принцип публичности государственного управления, который предусматривает: доступность государственного управления для граждан; открытость функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления; общественный контроль; судебный контроль за соблюдением в процессах государственного управления конституционно закрепленных интересов общества, прав и свобод граждан.
Принцип сочетания централизации и децентрализации значит, что государственное управление должно быть построено на принципах умного соотношения концентрации власти и децентрализации, поскольку нарушение этого баланса в любую сторону приведет к негативным последствиям. Сверхцентрализация порождает безынициативность низших звеньев системы органов исполнительной власти, а перегибы децентрализации приводят к отсутствию единства в формировании и осуществлении государственной политики.
Критерием эффективности использования принципов государственного управления является прежде всего достижение системности государственного управления, а с его помощью — гармоничности и комплексности общественной жизни в целом и её отдельных сфер.