Динамика расходов на образование
Показатель 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
ВВП, млрд. руб. 1580,0 2300,0 2726,0 2840,0 4100,0 6450,0 7750,0
Расходы федерального бюджета, млрд. руб.
на образование 11,0 15,2 18,5 17,3 20,9 32,1 45,8
в % к ВВП 0,69 0,66 0,68 0,61 0,51 0,50 0,59
Расходы консолидированного бюджета, млрд.руб.
на образование 56,4 83,8 111,6 68,0 102,0 171,0 226,0
в % к ВВП 3,57 3,64 4,09 2,39 2,49 2,65 2,92
в % к расходам бюджета
11,58 12,84 14,44 7,56 7,67 9,61 9,89
Аналогичная картина наблюдается и в большинстве развитых стран. Доля централизованных государственных средств, направляемых на финансирование, например, высшего образования, составляет от 73% (Швеция) до 100% (Австрия). Остальные европейские страны распределены между этими крайними точками. Можно отметить, правда, Германию, в которой более 92% финансирования высшего образования приходится на долю местных органов власти. Но все-таки это тоже можно считать государственным финансированием. В вузах США этот показатель ниже (на уровне 45%), но государственные источники и там являются определяющими. По данным обзора практического опыта организации и функционирования вузов в условиях рыночной экономики структура финансовых поступлений в высшие учебные заведения ряда стран характеризовалась следующими данными (табл. 3.5).
Т а б л и ц а 3.5. Структура финансовых поступлений в высшие учебные заведения (в процентах)
Структура бюджета вузов государство и регионы плата за обучение прочие поступления (в том числе НИР)
Великобритания 62 12 26 Канада 70—85 11 29—4 Голландия 90 Германия 95 США — гос. вузы 59 14 27 США — частные вузы 20 38 42
В большинстве стран Запада школьное образование является практически бесплатным. Так, в США около 90% расходов на школьное образование финансируется из государственных источников, 90% школьников учатся в государственных школах.По данным отчетов об исполнении региональных бюджетов (опубликованы на сайте Минфина России) большинство регионов России расходуют на образование, как правило, от 18 до 25% и выше от расходов региональных бюджетов. Информация, поскольку статистикой ее назвать нельзя, свидетельствует о неоднозначности процессов, происходящих в финансировании образования. Как видно из приведенных данных, доля расходов на образование в 1970 г. была очень высока — 20,8% от расходной части бюджета. Затем этот показатель стал снижаться и в 1995 г. достиг своего наименьшего значения в 11,6%, а в дальнейшем несколько возрос. В 1998 г., очевидно в связи с секвестром бюджета, снова наблюдалось резкое падение, а с 1999 г. — постепенный рост. Трудно сказать, какими именно факторами была вызвана такая динамика. Возможно, это было связано с изменением структуры расходов бюджета в связи с соединением бюджетов СССР и Российской Федерации, может быть, это определялось изменением бюджетной политики государства по отношению к системе образования. Важно то, что приоритет образования в финансовой политике постепенно снизился, что не могло не отразиться на обеспеченности системы образования и удовлетворении ее потребностей.
По расчетам специалистов Минобразования России, в пересчете на сопоставимые цены по индексам-дефляторам Министерства экономики Российской Федерации расходы на образование за эти годы резко снизились, причем снижение составило около 40%.
В качестве примера для сравнения можно сказать, что в развитых странах расходы на 1 учащегося средней школы существенно выше. Так, в США этот показатель равен 6535 долл., в Австралии — 4764, Бельгии — 5373, Греции — 1372 долл. (по данным OECD Education Indicators, Paris, 1997). Этот процесс снижения удельных расходов в нашей стране нашел, естественно, отражение и в динамике структуры расходов федерального бюджета. Расходы на образование в 1994—1998 гг. (в процентах к расходной части бюджета) также характеризовались наличием тенденции к снижению. На коротком отрезке времени это не столь заметно, однако с 1995 по 1998 гг.
доля расходов на образование снизилась с 3,86% до 3,44%. Несколько выросла эта доля в 2000 г В качестве примера можно указать, что бюджетные назначения федерального бюджета на 1998 г., утвержденные соответствующим законом, вследствие недостатка бюджетных доходов были сокращены (секвестированы) на 26,6%. Такова общая характеристика состояния бюджетного финансирования образования. Теперь два необходимых определения, на которые мы будем опираться при рассмотрении вопросов, связанных с финансированием образования. Финансирование — обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами затрат на осуществление определенной деятельности. В нашем случае — на осуществление образовательного процесса, т.е. на реализацию одной или нескольких образовательных программ и/или содержание (воспитание) обучающихся, воспитанников. Финансирование предполагает:
• целевое использование средств — расходование средств на установленные заранее определенные цели;
• безвозвратность — предоставленные образовательным учреждениям средства ими непосредственно не возвращаются, не возмещаются.
В «классическом» понятии3 финансирование определяется как «обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами затрат на развитие народного хозяйства». Финансирование осуществляется на принципах:
• плановости — средства предусматриваются при составлении бюджета (финансового плана);
• целевой направленности — использование средств допускается только на предусмотренные планом объекты и цели;
• безвозвратности — у получателей средств не возникает обязательств по их возврату;
• выделения средств по мере их расходования;
• экономии — правильного и рационального расходования средств.
В общем, определение более объемное, но вполне приемлемое. Следует добавить, что эти принципы финансирования в полном объеме включены в действующий бюджетный процесс. По поводу предложенного содержания понятия «финансирование» можно, очевидно, спорить. Оно может показаться недостаточно строгим. Однако не будем претендовать на исчерпывающий характер данного определения. Для дальнейшего изучения вопроса финансирования вполне достаточно приведенной характеристики. Ключевыми словами в этих определениях являются «возмещение затрат», т.е. оплата расходов, понесенных при выполнении определенных функций.
Следует также отметить, что финансирование в предложенном понимании не следует смешивать с отношениями «купли-продажи», где есть встречное движение финансовых ресурсов и их материального (или нематериального) эквивалента в виде товара или услуги. Для дальнейшего изучения вопроса это важно, поскольку, строго говоря, далеко не каждое поступление денег или материальных объектов в образовательное учреждение является финансированием. Этот вопрос можно обсудить. Сметное финансирование — предоставление денежных средств из государственного бюджета для покрытия расходов учреждений непроизводственной сферы, как правило, не имеющих собственных доходов. Сметное финансирование осуществляется (точнее — должно осуществляться) в точном соответствии с целевым назначением расходов и нормами затрат, устанавливаемыми финансирующим органом с учетом профиля и особенностей деятельности бюджетных учреждений. Затраты группируются в соответствии с бюджетной классификацией, которая определяет целевую направленность ассигнований по каждой смете. Потребность в средствах обосновывается соответствующим расчетом по каждому виду расходов. Не допускаются расходы, не предусмотренные сметой или превышающие сметные ассигнования, а также увеличение затрат за счет каких-либо других источников. Смета бюджетного учреждения — документ, определяющий объем и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения. В качестве примера в приложении показана утвержденная смета государственного университета.
Остальные определения, необходимые для понимания вопросов бюджетного финансирования, установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации и другими законодательными актами. К ним будем обращаться по мере необходимости.__
Схема бюджетного финансирования образования
Как известно, учреждение — это некоммерческая организация, финансируемая собственником полностью или частично. Целью финансирования является обеспечение деятельности учреждения финансовыми ресурсами. Следовательно, имеет место некоторая общая цель, на достижение которой должна быть направлена деятельность в сфере финансирования. По аналогии с управлением можно сказать, что эта деятельность должна осуществляться обособленными структурами, выполняющими определенные функции. Воспользовавшись определением финансирования и сметного финансирования, можно определить задачи, которые необходимо решать для обеспечения финансирования. К ним мож-
но отнести:
• определение целей, на которые должны направляться бюджетные средства;
• планирование расходов бюджетов на образование;
• обеспечение контроля за направлением средств на определенные цели;
• обеспечение правильного целевого расходования средств;
• обеспечение эффективного расходования средств (это еще вопрос, правда, что считать эффективным расходование средств бюджета, и об этом можно поговорить позднее).
Задачи четко разделяются на три основные группы:
• целеполагание и планирование;
• расходование средств в соответствии с целями и планом;
• контроль за расходованием средств.
Вопрос, который возникает при рассмотрении этих задач — кто и как все это должен делать? Поскольку основным источником финансирования образования является бюджет (государственный и муниципальный), то и финансирование образования определяется следующими факторами:
• системой государственных и иных органов, участвующих в процессе финансирования образования;
• процедурой разработки прогнозов потребности в бюджетных средствах, проектов расходной части бюджетов для финансирования образования;
• процедурой (порядком) собственно финансирования образования из бюджета.
Можно, конечно, продолжить этот перечень, включив в него систему контроля за расходованием средств, бухгалтерским учетом и т.д., но это приведет, что называется, к «добыче руды». Ограничимся на данном этапе двумя важными составляющими системы финансирования:
• схемой финансирования;
• распределением функций между органами, участвующими в финансировании.
В процессе финансирования на федеральном уровне участвуют следующие органы:
• Президент Российской Федерации (высшее должностное лицо);
• Федеральное Собрание Российской Федерации (законодатель);
• Правительство Российской Федерации;
• Министерство финансов Российской Федерации, включая систему Федерального казначейства и его территориальных органов как составную часть Министерства финансов;
• федеральные министерства и ведомства, имеющие в своем ведении образовательные учреждения, финансируемые из федерального бюджета;
• уполномоченные банки (проводящая сеть);
• собственно образовательные учреждения федерального ведения (расходование).
На уровне субъектов Российской Федерации:
• Президент, Глава Администрации (высшее должностное лицо);
• законодательные органы субъектов Российской Федерации (законодатель);
• правительства субъектов Федерации;
• министерства (управления) финансов, включая казначейства субъектов Федерации;
• министерства и ведомства субъектов Федерации (обычно это министерства, управления, комитеты по образованию, по науке и образованию и т.д.);
• территориальные (внутри субъекта Федерации) управления образованием;
• банки, уполномоченные банки (проводящая сеть);
• образовательные учреждения ведения субъектов Федерации (расходование).
На муниципальном уровне:
• законодатель муниципального уровня;
• финансовые отделы;
• отделы народного образования;
• банки, отделения банков (проводящая сеть);
• муниципальные образовательные учреждения (расходование).
Как видно из перечисленного, «наборы» участников финансирования на всех уровнях бюджетов очень похожи, если не сказать аналогичны. Это позволяет представить обобщенную схему финансирования образования, которую можно считать схемой управления по функции «бюджетное финансирование».
Процедура разработки прогнозов потребности в бюджетных средствах, проектов расходной части бюджетов для финансирования образования сложилась за ряд лет. Она была весьма трудоемка, примерно одинакова для всех уровней бюджетного финансирования и состояла из следующих основных этапов:
• разработка каждым образовательным учреждением проекта сметы на прогнозируемый период исходя из нормативной базы расчета потребности в средствах на текущий год с корректировкой на индекс-дефлятор для прогнозируемого (или планируемого) периода;
• сборка проектов смет в сводную смету министерства (ведомства), региона, муниципального образования;
• представление сводной сметы министерству/ведомству, формирующему проект бюджета;
• представление Правительством проекта бюджета законодателю (Федеральному Собранию Российской Федерации, законодательному органу субъекта Российской Федерации, муниципалитету);
• рассмотрение проекта и принятие законодателем бюджета, включающего в качестве раздела расходы на образование.
Важной особенностью разработки проекта сводной сметы бюджетного финансирования, появившейся впервые в 1997 г. и ставшей основной, является разработка проекта сводной сметы по министерству (ведомству) с последующим распределением бюджетных ассигнований между бюджетополучателями (подведомственными учреждениями) на основе сводных лимитов, получаемых от органа управления, определяющего финансовую политику (на федеральном уровне — Министерства финансов
Российской Федерации). В частности, разработка проекта федерального бюджета на 1998 и последующие годы осуществлялась в таком порядке:
1. Минфином России были выданы министерствам и ведомствам контрольные объемы бюджетных ассигнований с указанием распределить эти лимиты по подразделам и статьям бюджетной классификации;
2. Министерства и ведомства распределили эти лимиты с внесением необходимых корректировок по распределению и представили распределение в Минфин России;
3. Минфин России составил сводный проект федерального бюджета, включив туда в качестве раздела расходы на образование, и представил его в Правительство Российской Федерации для внесения в качестве законопроекта в Государственную Думу.
При таком порядке не было необходимости в расчете потребности образования в бюджетном финансировании, поскольку расчет был, по существу, заменен распределением объема ресурсов, которые государство (в лице Минфина России) предполагало направить на финансирование системы образования, исходя из сложившихся возможностей и политических установок. В результате к настоящему времени фактически сложился и получил закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации следующий порядок планирования бюджета на образование (очевидно – и на другие разделы бюджета). Для наглядности «шаги» планирования, соответствующие следующим пунктам:
1. В Бюджетном послании Президент Российской Федерации формулирует основные цели бюджетной политики на очередной финансовый год, в том числе — в сфере образования (дает политические установки). Так, например, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу» сказано, что «расходы на образование…в перспективе возрастут», а деньги будут тратиться таким образом, чтобы размер бюджетных расходов прямо зависел от конечного результата деятельности каждого бюджетного учреждения. Добавим в качестве примечания, что сформулированная в Послании задача увязки финансирования с конечными результатами деятельности системы образования мало того, что весьма непроста, но и может рассматриваться в качестве определенного вектора, направления развития системы образования. Она практически разворачивает ее в сторону, грубо говоря, торговли результатами своей деятельности, т.е. в некотором смысле коммерциализации.
2. Правительство Российской Федерации поручило Минфину России подготовить проект Федерального закона «О федеральном бюджете. 3. Минфин России выдал всем министерствам и ведомствам федерального уровня и иным непосредственным получателям средств федерального бюджета необходимые лимиты и методические материалы для разработки проекта бюджета по соответствующей отрасли (системе, отдельному бюджетополучателю), т.е. конкретные указания по расчету показателей проекта бюджета. В них, в частности, отражены:
• индексация заработной платы с 1 января 2001 г. в 1,2 раза;
• минимальный размер оплаты труда с 1 января 2001 г. — 200 рублей и с 1 июля 2001 г. — 300 рублей;
3. Впрочем, автор не ставит задачи анализа и толкования Послания.
• неиндексирование расходов на питание, приобретение медикаментов и прочих расходов;
• необходимость полной текущей оплаты потребляемых коммунальных услуг и др.
4. Министерства и ведомства во взаимодействии с подведомственными учреждениями разработали проекты «своих» бюджетов и представили их Минфину России (пройдя процедуру согласования и рассмотрения разногласий). Практически каждое министерство (ведомство) имеет достаточную информацию по каждому подведомственному учреждению, позволяющую рассчитать расходы этого учреждения в центре, даже не обращаясь на места.
5. Минфин России представил проект федерального бюджета Правительству Российской Федерации.
6. Правительство внесло проект федерального бюджета законодателю.
7. Законодатель принял закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
8. Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон «О федеральном бюджете…».
Следует иметь в виду, что бюджет по расходам, как правило, утверждается в разрезе статей функциональной классификации, т.е. с указанием раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов.
Для напоминания:
• Раздел — это отнесение тех или иных расходов к основным функциям государства: оборона, здравоохранение, образование, культура и т.д. Формального определения раздела законодательство не содержит. Раздел 14 — Образование.
• Подраздел — можно считать, что это более детальная расшифровка функций государства по их содержанию путем выделения внутри функций отдельных направлений расходов, имеющих выраженный обособленный характер. Например, внутри функции «Национальная оборона» выделяются «подфункции»: «Строительство и содержание Вооруженных сил РФ», «Военная программа Министерства РФ по атомной энергии» и т.д. Внутри функции «Образование» выделяются «подфункции»:
1401 — дошкольное образование;
1402 — общее образование;
1403 — начальное профессиональное образование;
1404 — среднее профессиональное образование;
1405 — переподготовка и повышение квалификации;
1406 — высшее профессиональное образование;
1407 — прочие расходы в области образования.
• Целевая статья — третий уровень классификации. Характеризует внутри «подфункций» направления расходов, по которым осуществляют свою деятельность главные распорядители бюджетных средств. Например, Минобразование России как главный распорядитель бюджетных средств расходует их на дошкольное образование, общее образование и т.д. Аналогичные расходы осуществляют другие министерства и ведомства. Ключевым словом здесь является определение «ведомственные». Поэтому целевая статья отражает в первую очередь характер ведомственных расходов и имеет вид:
400 — ведомственные расходы на дошкольное образование;
401 — ведомственные расходы на общее образование;
402 — ведомственные расходы на начальное профессиональное образование;
403 — ведомственные расходы на среднее профессиональное образование;
404 — ведомственные расходы на переподготовку и повышение квалификации;
405 — ведомственные расходы на высшее профессиональное образование;
407 — прочие ведомственные расходы в области образования.
• Виды расходов — это уровень классификации, характеризующий конкретный тип учреждения или вид деятельности, на который расходуются средства бюджета. Это может быть конкретная программа, расходы на содержание учреждений определенного вида и т.п. В частности, к образованию относятся следующие виды расходов:
259 — детские дошкольные учреждения;
260 — школы-детские сады, школы начальные, неполные средние и средние;
271 — высшие учебные заведения;
272 — прочие учреждения и мероприятия в области образования.
Таким образом, функциональная классификация расходов бюджета имеет четыре уровня, а классификационный код имеет вид:
Раздел Подраздел Целевая статья Вид расходов 14 06 405 271
Что означают в данном примере (в целом) ведомственные расходы на содержание высших учебных заведений. Добавим, что у нас нет задачи обсуждать достоинства и недостатки функциональной классификации. Важно помнить, что расходы бюджета (как и доходы, впрочем) классифицированы, и нужно этой классификацией не только пользоваться, но и строго придерживаться. Не так давно в закон «О бюджетной классификации…» были внесены изменения и дополнения. Закон был издан в новой редакции. После принятия законодателем закона (или иного акта, муниципального например) о бюджете на соответствующий год происходит доведение бюджетных показателей до непосредственных бюджетополучателей. Схема эта подробно описана в Бюджетном кодексе Российской Федерации и состоит из следующих основных этапов, причем Кодексом установлены и сроки их осуществления.
• Министерство финансов (орган, исполняющий бюджет, финансовое управление, отдел) доводит до главных распорядителей кредитов (федеральные министерства и ведомства, региональные управления образованием, районные отделы образования) роспись бюджетных средств на соответствующий год в разрезе статей экономической классификации.
• Главные распорядители бюджетных средств во взаимодействии с подведомственными учреждениями составляют и утверждают сметы расходов бюджетных средств для образовательных учреждений и доводят утвержденные сметы до получателей бюджетных средств.
• Копия утвержденной сметы (в отдельных регионах требуется подлинник) представляется получателем бюджетных средств в региональное отделение федерального казначейства (соответственно региональное казначейство или банк). Для напоминания: Экономическая классификация расходов бюджетов — это группировка расходов по их экономическому содержанию, т.е. по видам финансовых операций, посредством которых расходуются бюджетные средства. Например — выплата заработной платы, отчисления в социальные
фонды, покупка товаров и услуг, трансфертные платежи и т.д.
Экономическая классификация как составная часть бюджетной классификации утверждена Федеральным законом Российской Федерации, но удобнее пользоваться приказом Минфина России «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации». В нем достаточно подробно рассматриваются состав классификационных кодов, а также (что главное для практической работы) состав расходов, которые в них включаются. В состав экономической классификации до последних изменений 2001 г. входили 167 классификационных статей расходов, разделенных на три основные группы:
• текущие расходы (код 100000);
• капитальные расходы (код 200000);
• предоставление кредитов (бюджетных ссуд) за вычетом погашения (код 300000).
Внутри эти статьи разбиваются на более мелкие классификационные группы и отдельные статьи расходов. На этом завершается подготовительная работа к этапу финансирования, т.е. расходования бюджетных средств на нужды образования. Процесс расходования бюджетных средств также подробно описан в Бюджетном кодексе и может быть представлен в виде:
1. Министерство (ведомство) рассылает подведомственным учреждениям утвержденные сметы, т.е. годовой план финансирования с разбивкой на кварталы. Эти сметы учреждения представляют в отделения казначейства по месту своего нахождения для осуществления по ним расходования бюджетных средств.
2. На основе получаемых от Министерства финансов лимитов (контрольных цифр финансирования на предстоящий месяц или иной период, означающих, что указанная сумма будет обязательно выделена из бюджета и под эту сумму можно готовить документы по расходам, брать определенные обязательства) министерства и ведомства производят их распределение по подведомственным учебным заведениям и в виде реестров представляют это распределение казначейству.
3. Имея утвержденную смету и получив лимиты, казначейство в случае их сопряжения (лимиты не превышают сметных назначений и соответствуют постатейному распределению) подтверждает возможность расходования бюджетных средств.
4. Образовательные учреждения представляют в казначейство документы на расходование бюджетных средств (ведомости на выплату заработной платы, поручения на перечисление средств в фонды социального страхования, пенсионный фонд, налоговые платежи и т.п.).
5. Если документы оформлены правильно и находятся в пределах подтвержденных обязательств, казначейство производит списание бюджетных средств с бюджетного счета (следует помнить, что бюджетный счет — это единственный для бюджета счет, на который зачисляются доходы бюджета и с которого списываются расходы бюджета; для каждого отдельного образовательного учреждения в рамках бюджетного счета открыт отдельный лицевой счет для учета расходов по данному учреждению) в пользу физических и/или юридических лиц. Это и есть собственно расходование бюджетных средств. Несколько слов о лимитах бюджетных обязательств. Категория «лимиты бюджетных обязательств» связана, на наш взгляд, с возможностью отклонения исполнения бюджета от запланированных показателей. Само по себе такое положение является нормальным, поскольку в таком сложном деле, как сбор бюджетных доходов, зависящем от множества факторов, возможны отклонения, сбои и т.п. Классическим примером является уровень цен на нефть, от которого во многом зависит исполнение федерального бюджета Российской Федерации. Чем дороже нефть на внешнем рынке, тем больше доходов от экспорта получают российские нефтяные компании и тем больше налогов поступает в казну и наоборот. Тем не менее, фактор неопределенности не должен останавливать бюджетный процесс.
Расходы бюджетных средств связаны с необходимостью принятия бюджетополучателями на себя определенных обязательств:
• по оплате труда работников;
• по выплате стипендий и социальных пособий;
• по оплате поставляемых им энергоресурсов и др. товаров, работ, услуг и пр.
Для этих целей, безусловно, необходимо точно знать, сколько средств будет получено из бюджета в том или ином квартале. Для этого орган, исполняющий бюджет, в свою очередь принимает на себя определенные обязательства по выделению бюджетных средств конкретному бюджетополучателю в конкретном квартале. Эти обязательства и оформляются в виде лимитов бюджетных обязательств. Лимиты разрабатываются органом, исполняющим бюджет, и доводятся до главных распорядителей бюджетных средств. Главные распорядители бюджетных средств распределяют лимиты между бюджетополучателями в виде реестров и направляют эти реестры органу, исполняющему бюджет (Федеральному казначейству например) и бюджетополучателям. В соответствии с лимитами осуществляется расходование бюджетных средств, что называется, «под гарантии» финансирующего органа. Только получив утвержденные лимиты, бюджетополучатель (образовательное учреждение) может заключать договора, принимать на себя определенные обязательства в пределах этих лимитов, зная, что эти ( и пока только эти) расходы будут обеспечены бюджетными средствами. При таком построении бюджетного процесса, по мнению его создателей, очевидно, не должны возникать задолженности по принятым обязательствам за счет бюджета и, соответственно, государство не будет ставиться перед необходимостью нести субсидиарную ответственность по обязательствам своих учреждений.
Процедура установления лимитов бюджетных обязательств описана в Бюджетном кодексе. Хочется обратить внимание на то, что по некоторым предметным статьям лимит IV квартала в начале года не устанавливался, что связано, как уже упоминалось, с некоторой неопределенностью исполнения бюджета. Этот лимит устанавливается в III квартале, когда неопределенность будет существенно ниже.