ЗНАЧЕНИЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ

России

Земельные реформы и землеустройство в

Одной из важнейших частей землеустройства является межева­ние — установление границ землевладений и землепользовании и оформление документов на них.

В удельный период (XII—XV вв.) на Руси существовали лишь зачаточные формы межевания: раз­граничение земельных владений самими владельцами, описание границ и наказание за порчу граничных знаков. Позднее, по мере централизации русских земель под властью московских царей, постепенно сложился единообразный порядок установления гра­ниц и выработались методы их юридической защиты.

Соборное уложение 1649г. является первым законо-дательным актом в Рос­сии, который официально устанавливал межевание как юридичес­кое действие.

Наиболее известными и крупномасштабными землеустрои­тельными работами в России, связанными с укреплением прав земельной собственности, были:

писцовые описания;

Генераль­ное и специальное межевание;

поземельное устройство на основе земельных реформ 1861 и 1906 гг.;

землеустройство в период национализации земли;

землеустройство в период коллективизации сельского хо­зяйства.

Писцовые описания или межевания, проводившиеся в эпоху Московского государства (XV—XVII вв.), были необходимы для создания и укрепления поместной системы.

В это время вся земля считалась государственной, она передавалась во владение за службу. Так возникло поместное землепользование, прекра­щавшееся с окончанием службы; оно дополняло прежнее насле­дуемое владение, называемое вотчинным.

Для управления всеми земельными делами в Москве был организован Поместный приказ (Поместная изба). Так как по­местья жаловались всем служилым людям, объем работ Помест­ного приказа был очень большим. Осуществлялись учет помес­тий и землепользователей, отводы земель, ведение книг, хране­ние документов, проводились судебные разбирательства.

Поместный приказ неоднократно проводил сплошные (вало­вые) описания земель всей России. Так, с 1680 по 1686 г. специ­альными писцовыми партиями была проведена опись всех зе­мель государства, начиная от уездных городов и постепенно распространяясь по волостям. Границы владений устанавлива­лись в натуре, укреплялись столбами и ямами, измерялись верев­ками и записывались в полевую книгу. Писцы старались уничто­жить запутанность в общих пользованиях, по возможности лик­видировать чересполосицу, указать ценность участков.

В результате валового описания землевладения и землепользо­вания приобрели достаточную ясность и прочность. Описание не включало графического изображения участков в виде планов или карт, так как в то время в России еще не было лиц, знакомых с геометрическими измерениями и инструментами; они появились лишь в начале XVIII в.

Генеральное (сплошное) межевание проводилось в период с 1765 по 1861 г. Оно преследовало три цели:

проверку земельных прав владельцев и выявление захвачен­ных казенных земель;

разграничение земель и ликвидацию запутанности земельных отношений;

уничтожение общности и чересполосности владений.

Юридической основой Генерального межевания был прави­тельственный манифест, опубликованный 19 сентября 1765 г., который предусматривал закрепление всех земель, находившихся в фактическом владении землевладельца, при условии отсутствия спора с соседями. В противном случае при межевании запраши­вались документы, удостоверяющие права владения на спорные участки.

Генеральное межевание проводилось по инициативе государ­ства и носило обязательный для всех землевладельцев характер. Работы проводились землемерными партиями, которые подчиня­лись губернским межевым конторам. Руководство и надзор за ними, а также разрешение земельных споров, которые не реша­лись в губерниях, осуществляла московская Межевая канцеля­рия. При сенате была образована межевая экспедиция — высший специальный орган по проведению Генерального межевания и последняя инстанция по спорным судебно-межевым делам.

Таким образом, для осуществления земельной политики госу­дарством был создан специальный аппарат (межевая служба), который и проводил ее в жизнь.

При Генеральном межевании использовались самые точные для того времени измерительные приборы: астролябия и мерная цепь. Межевание велось по дачам — участкам земли, ограничи­ваемым в натуре.

В дачу могли войти различные земли (помещичьи, церковные и др.) или же земли одного крупного по размерам имения. Дачи составляли также земли, тяготеющие к одному или нескольким селениям. На каждую дачу Генерального межевания составлялся план, а на уезд — генеральный план в масштабе 500 сажен в одном дюйме.

В процессе межевания выполнялся большой объем землемер­ных работ, требующих специальных знаний. Подготовленных кадров не хватало, поэтому привлекались все лица, знающие основы землемерия и геодезии, в том числе офицеры артилле­рии, армейских полков, ученики академии и других учебных заведений, где преподавалась геодезия, а также служащие ранее существовавших межевых учреждений. С 1779 г. соответствую­щих специалистов начала готовить Землемерная школа, преобра-

зованная в 1819 г. в Землемерное училище, на базе которого в 1835 г. был организован Межевой институт — ныне Государст­венный университет по землеустройству.

За период Генерального межевания, длившийся почти 100 лет, было обмежевано 188264 дачи в 32 губерниях на площади 300,75 млн га. Генеральное межевание использовалось для ук­репления помещичьего землевладения и системы крепостного права.

Специальное межевание проводилось в первой половине XIX в. Ставилась задача повысить интенсивность помещичьего хозяйст­ва, обеспечить развитие рыночного оборота земли.

Для установления ясности в землепользовании общие дачи Генерального межевания развёрстывались на дачи отдельных землевладельцев. Все владельцы в пределах дачи с помощью общего посредника составляли «полюбовную сказку» — предва­рительный договор, в котором подробно описывался предпола­гаемый порядок размежевания. После утверждения «полюбовной сказки» землемером производилось межевание в натуре с уста­новлением межевых знаков и с составлением новых планов и межевых книг.

Так как съемка при межевании проводилась астролябией и цепью, планы составлялись по магнитному меридиану, по рум­бам, с указанием склонения магнитной стрелки. На планах над­писывались румбы, углы и меры линий. В связи с тем что цифровой материал на плане мог от времени стираться, пропа­дать, весь план и все его цифровые данные описывались словами в межевой книге. Таким образом, при утере плана его можно было восстановить по межевой книге.

Установленное еще с 1767 г. специальное межевание прово­дилось с 1806 г. через уездных землемеров. Однако слабые; темпы межевых работ заставили правительство принять экономические меры для их ускорения. Поэтому по закону 1842 г. всем кредит­ным учреждениям России запрещалось выдавать ссуды под не-размежеванные имения. Был также ограничен залог чересполос­ных владений.

Всего за время специального межевания было землеустроено около 143 тыс. дач Генерального межевания на площади около 165 млн га.

Поземельное устройство, проведенное на основе реформы 1861 г., было связано с развитием капитализма в России. Кре­постной строй сдерживал развитие сельского хозяйства, препят-савовал росту его товарности и интенсивности. Обострение со­циальных конфликтов, крупные буржуазно-демократические и буржуазно-национальные преобразования в Европе вынудили Царское правительство пойти на отмену крепостного права и проведение реформ.

Крестьянская реформа исходила из положения, что право собственности на всю землю принадлежит помещикам. Несмот­ря на то что крестьянам выделялось определенное количество земли для обработки, они находились в зависимости от помещи­ков, отбывая барщинные или оброчные повинности, оставаясь на положении «временнообязанных». Только после подписания с помещиком сделки о выкупе земли крестьяне становились ее собственниками. Выкуп осуществлялся только с согласия поме­щиков, которые старались затянуть этот процесс. В результате даже через 20 лет после реформ 1861 г. до 1/7 части бывших помещичьих крестьян оставались «временнообязанными».

Реформа привела к заметному сокращению площадей крес­тьянского землепользования, так как помещики имели право отрезать от наделов, которыми крестьяне пользовались до рефор­мы, всю площадь, превышающую норму отвода. В целом по стране доля таких «отрезков» достигала 20 %. Отрезанными ока­зались особенно плодородные, удобные по местоположению зе­мельные угодья, что ставило крестьян в полную экономическую зависимость от помещиков, поскольку малоземельный крестья­нин, формально освободившийся от личной зависимости, чтобы прокормить семью, должен был работать на своего бывшего хозяина.

Свои уменьшенные и ухудшенные наделы крестьяне должны были выкупать по цене, существенно превышающей рыночную стоимость земли. В связи с отсутствием у большей их части денежных средств правительство произвело компенсацию 80 % выкупной суммы, выдав ее помещикам. Этот долг (с процента­ми) крестьяне должны были погашать казне в течение 49 лет. Выкупные платежи тяжелым бременем лежали на крестьянстве вплоть до революции 1905—1907 гг., во время которой они были отменены.

В ходе поземельного устройства крестьян, выходивших из крепостной зависимости, производились следующие работы:

определение размеров земельного надела и повинностей с него;

составление уставных грамот;

определение величины выкупных платежей;

отвод земельных наделов в натуре;

разверстание и отграничение крестьянских земель от помещи­чьих владений.

Для проведения землеустроительных действий по разграниче­нию крестьянских наделов помещики могли приглашать частных землемеров за свой счет или же проводили перечисленные меро­приятия сами. Государство ограничивалось назначением из числа местных дворян по их взаимному соглашению мировых посред­ников, которые санкционировали действия помещиков и приво­дили крестьян к соглашению с ними. Все это делалось главным образом в интересах дворян-землевладельцев. Поэтому в ряде случаев крестьяне, не доверяя помещичьим землемерам, пригла­шали землемеров за свой счет для проверки выполненных изме­рений.

Все землеустроительные работы проводились на основе поло­жения «О порядке межевых действий при разграничении или разверстании угодий и отмежевании выкупленных крестьянами земель». Инструментальная съемка земель не предусматривалась; отвод осуществлялся по планам Генерального или специального межеваний. Земли отграничивались на местности.

Несмотря на тяжелое положение крестьянства, реформа спо-собствовала быстрому развитию России, превращая ее из фео­дально-крепостнического в капиталистическое государство.

В то же время обилие крепостнических пережитков тормозило даль­нейший прогресс, особенно в сельском хозяйстве, что привело к необходимости новых преобразований.

Столыпинское землеустройство проводилось после революции 1905 г.

Его целью было постепенное уничтожение крестьянского общин-ного землевладения и превращение его в частную земельную собст-венность.

Общинное землевладение, связанное с многополосным мел-

ким натуральном хозяйством и постоянными переделами земли, уже не могло обеспечить страну продовольствием. Расслоение деревни, развитие крестьянских «крепких хозяйств» требовало постоянного, независимого от переделов владения землей, а применение машин и прогрессивных систем земледелия — укрупнения земельных участков, ликвидации чересполосицы и других недостатков.

В этих условиях правительство перешло от традиционной политики охраны общины к политике ее полного разрушения путем насаждения индивидуальной собственности на надельных крестьянских землях, снятия почти всех ограничений на размер крестьянского землевладения, продажи крупным хозяйствам за­житочных крестьян удельных и казенных земель в единоличное владение.

Для развития товарного крестьянского хозяйства правительст­во П. А. Столыпина организовало землеустроительные меро­приятия по устранению внутриселенной чересполосицы, образо­ванию хуторов и отрубов.

Это потребовало больших затрат. За 7 лет, с 1906 по 1913 г. включительно, на содержание земле­устроительных организаций было отпущено около 63 млн руб., на выдачу крестьянам ссуд и пособий при землеустройстве — свьше 22 млн. Если добавить расходы на мелиоративные работы и на агрономическую помощь, а также ассигнования из средств Казенного Крестьянского банка, то общая сумма затрат прави­тельства значительно превысила 100 млн руб.

В Государственной Думе, говоря о роли землеустройства в осуществлении аграрных преобразований, председатель Совета Министров П. А. Столыпин заявил: «Землеустроительные начи­нания правительства имеют не только экономическое, но и глу­боко общественное и политическое значение».

Устройство хуторов и отрубов при столыпинском земле­устройстве происходило путем добровольного или принуди­тельного разверстывания надельной крестьянской земли на старопахотных основных землях, а также в процессе пере­селения крестьян в восточные районы страны (Сибирь, Казахстан).

Переселение крестьян было частью аграрной реформы. В пер­вые годы переселенцам выдавались пособия, были установлены льготы для проезда по железной дороге и свобода выхода из общины. Поэтому переселенческое движение охватило все цент­ральные губернии России. Если до 1905 г. ежегодно в среднем переселялись 70 тыс., то в 1906—1911 гг. — 500 тыс. человек. Од­нако с 1909 г. все большее число переселенцев стало возвращать­ся назад, не найдя необходимых условий для жизни. Не получая от государства должной помощи или не справляясь с ведением хозяйства на малопригодных землях, которые часто находились среди лесов, болот, глухой тайги, без воды, в условиях полней­шего бездорожья, огромные массы переселенцев вконец разоря­лись и пополняли армию батраков в деревнях и безработных в городах. В целом по России поток обратных переселенцев в 1910 г. составлял 30—40 %, а в 1911 г. - 60 %.

За 10 лет, предшествовавших революции 1917 г., хутора и отруба были устроены на площади 16 млн дес. для 1 612 690 крестьянских хозяйств (10,5 % их общего числа). Часть хуторов и отрубов (18,5 %) были устроены на банковских и казенных землях, все остальные — на надельных.

В период столыпинской аграрной реформы осуществлялось также внутриселенное групповое, межселенное и межвладельчес­кое землеустройство. В основном решались задачи упорядочения использования земель, рациональной организации сельского хо­зяйства.

Реформа привела к определенным успехам в российском сель­ском хозяйстве. Шире стали применяться новые машины и ору­дия труда, прогрессивные системы ведения хозяйства, увеличи­лись посевные площади культур. Если в первые годы реформы рост производства сельскохозяйственной продукции был незна­чительным ввиду коренной ломки хозяйства, то в последующем он существенно увеличился.

Так, общий среднегодовой сбор хлеба за 1904—1910 гг. по сравнению с 1895—1900 гг. возрос на 19 %, а в 1911 — 1912 гг. — на 34 %. Вместе с тем реформа не решила всех проблем в сельском хозяйстве и к тому же обостри­ла социальные противоречия в деревне.

Первая мировая война усугубила положение крестьянства, что в немалой мере способ­ствовало успеху социалистической революции.

В первые годы советской власти главной задачей землеустрой­ства стало проведение в жизнь Декрета о земле, согласно кото­рому конфискованные помещичьи, церковные, монастырские и другие земли (более 150 млн га) передавались в пользование тру­дового крестьянства.

Все работы осуществлялись на основе декрета ВЦИК «О со­циализации земли», опубликованного 19 февраля 1918 г., а также положения «О социалистическом землеустройстве и мерах пере­хода к социалистическому земледелию», утвержденного ВЦИК 14 февраля 1919 г., и Земельного кодекса РСФСР (принят 30 октября 1922 г.).

Основное содержание землеустроительных работ в 1918— 1927 гг. сводилось к созданию трудового крестьянского земле­пользования, образованию землепользовании коллективных хо­зяйств (коммун, сельскохозяйственных артелей, совхозов), устра­нению недостатков землепользования, разделению земель крупных селений, ликвидации узко-, много- и мелкополосицы с разверстанием земель на поля севооборотов.

Большое значение приобрело землеустройство в 1928— 1932 гг., в период сплошной коллективизации.

В это время при участии землеустроительных органов происходили массовое объ­единение единоличных крестьянских хозяйств в колхозы, орга­низация новых совхозов. В связи с нехваткой специалистов, необходимостью оперативного проведения работ по формирова­нию землепользовании коллективных хозяйств землеустройство проводилось упрощенными методами (так называемые землеуказания).

Землеуказания определяли площади и границы новых хо­зяйств. При этом новых съемок и обследований территории не проводилось, использовался планово-картографический материал прежних лет. Тем самым было ускорено создание нового земель­ного строя, основанного на крупном коллективном хозяйстве и жестком централизованном управлении.

Если в период с 1919 по 1927 г. было землеустроено 5129 колхозов на площади 1410,6 тыс. га, то только в полевую кампанию 1928 г. — 12 083 хозяйства на площади 3039,4 тыс. га. В 1930—1932 гг. землеука­зания были проведены на площади в несколько сотен миллионов гектаров, а землеустройство новых совхозов — на площади 80 млн га.

В последующем, вплоть до конца 80-х годов, центр тяжести землеустройства постепенно перемещался от создания и укрепле­ния коллективного землепользования к организации и планиро­ванию использования земель и внутрихозяйственному устройству территории. Земельные отношения в этот период развивались эволюционно.

Анализ развития землеустройства в России позволяет сделать следующие выводы:

1. Во всех общественно-экономических формациях земле­
устройство является орудием в руках государства, предназначен­
ным для укрепления прав собственности на землю и организа­
ции ее использования в интересах господствующих классов, про­
ведения в жизнь государственной земельной политики.

2. Успех земельных реформ обеспечивался только в тех случа­ях, когда государство создавало новые или укрепляло существую­щие землеустроительные органы, создавало соответствующую за­конодательную базу, осуществляло финансирование землеустрой­ства и подготовку кадров.

3. Преследуя первоначально чисто технические и юридичес­кие цели по измерениям, отводам, отграничению земель и за­креплению прав земельной собственности, землеустройство в последующем перерастает в сложное и многогранное социально-экономическое явление. Экономические интересы землевладель­цев и землепользователей удовлетворяются не только путем за­крепления и охраны их права. Закономерно возникают вопросы, связанные с плодородием и местоположением земель, конфигу­рацией, составом угодий и т. д. Тем самым землеустройство приобретает организационно-хозяйственное содержание и начи­нает непосредственно влиять на экономику устраиваемых хо­зяйств.

4. Землеустройство как инструмент экономической и аграр­ной политики государства подкрепляется, как правило, другими экономическими, организационными и техническими мерами: инвестиционной политикой, экономическим и политическим стимулированием, организацией переселения, мелиорацией зе­мель и т. д.

В условиях рынка содержание и задачи землеустройства суще­ственным образом изменяются. Это объясняется главным обра­зом тем, что земля становится не только главным средством производства, пространственным базисом, природным ресурсом, но и превращается в товар.

Возникают новые функции земле­устройства, в том числе:

формирование рыночного земельного фонда с установлением местоположения, площадей и границ земельных участков, опре­делением их качественных и стоимостных характеристик;

оценка всех земель, установление спроса и предложения на землю и отслеживание динамики земельного рынка;

осуществление операций с землей (разделение, объединение,

предоставление, изъятие и др.), выдача документов, удостоверя­ющих права на землю;

регистрация земельных сделок;

обеспечение реализации прав собственности на землю эконо­мическими и правовыми мерами, определение особого режима и условий использования земли;

подготовка информации для передачи прав собственности, налогообложения, применения мер экономического стимулиро­вания и экономических санкций.

Включение земли в товарный оборот требует создания зако­нодательной (правовой) и экономической базы, сложной инфра­структуры земельного рынка (регистрационных и кадастровых бюро, земельных банков, земельных судов и т. д.), реорганиза­ции системы земельного кадастра, мониторинга земель и земле­устройства. Расширяется состав землеустроительных действий, усложняются землеустроительный процесс и документация, из­меняются цели землеустроительной службы, ее функции и зада­чи, возникает необходимость в подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров.

Для упорядочения рыночных земельных отношений, предот­вращения недостатков землевладений и землепользовании, пар­целляции земельных участков, проведения торговых и иных опе­раций с землей создается рыночный земельный фонд. При этом все операции, связанные с куплей-продажей земельных участков, переделом земельной собственности, образованием новых и упо­рядочением существующих землевладений и землепользовании, предоставлением и изъятием земель, устройством их территории, должны обязательно базироваться на проектах землеустройства.

Контрольные вопросы

1.Что такое земельная собственность и из каких элементов она слагается?

2. Каковы основные виды земельной собственности?

3. Что такое сервитуты и каковы основные их виды?

4. Чем отличается право земельной собственности от права землепользова­ния?

5. Перечислите землеустроительные действия, связанные с образованием и перераспределением земельной собственности.

6. Чемотличается конфискация земель от их экспроприации? Что такое национализация и приватизация земель?

7. Какие методы использовались при осуществлении земельных реформ за рубежом?

8.Какое значение имело землеустройство в ходе проведения земельных ре­форм?

9.Основные земельные реформы в России и причины, определявшие их успехили неудачу.

10. Как изменяется содержание землеустройства в условиях рыночной эконо­мики?