Государственно-политическое развитие
С формальной точки зрения, формирование самостоятель-
ной российской государственности по времени связано с рас-
падом Советского Союза (декабрь 1991 г.). Фактически же это
произошло раньше – в ходе и в результате августовских собы-
тий 1991 г. (ГКЧП). К декабрю 1991 г. РСФСР пришла уже почти
со всеми (по другой версии, со всеми) политическими атрибу-
тами независимого государства. Напомним, что 12 июня 1990 г.
была принята Декларация о государственном суверенитете
РСФСР, которая предусматривала, в частности, верховенство
российской конституции и республиканских законов на терри-
тории России. А ровно через год, 12 июня 1991 г., Б.Н.Ельцин
стал «всенародно избранным» президентом России. В начале
сентября 1991 г. V съезд народных депутатов СССР фактически
самораспустился и ликвидировал союзное правительство. Пос-
ле августа властные полномочия президента СССР М.С.Горба-
чева были сведены к минимуму и формализованы. Происходи-
ла реальная суверенизация республик как независимых
государств, в чем Россия (Б.Н.Ельцин) и Украина играли ре-
шающую роль. На момент подписания Беловежского соглаше-
ния (8 декабря 1991 г.) и принятия в Алма-Ате декларации
глав 11 государств о создании СНГ (21 декабря 1991 г.) союз-
ная государственность уже де-факто не существовала.
РСФСР к этому времени представляла собой в целом уже
сформированное государство – республику скорее парламент-
скую, чем президентскую. Законодательную и распорядитель-
ную власть осуществляли Съезд народных депутатов и посто-
янно действующий Верховный Совет (председатель –
Р.И.Хасбулатов), распорядительную – президент Б.Н.Ельцин
и вице-президент А.В.Руцкой. Высшим органом исполнитель-
ной власти являлось правительство. Первый состав нового ка-
бинета министров, сформированного V съездом народных де-
путатов РСФСР в конце октября 1991 г., возглавил Б.Н.Ельцин.
Формально это объяснялось «необходимостью его высокого
авторитета для радикальных реформ», фактически же не было
иной весомой фигуры, которой бы доверял президент. Соци-
ально-экономическим блоком правительства руководил вице-
премьер Е.Т.Гайдар, который практически был главой кабине-
та (за исключением политико-силового блока – МИД, МВД,
оборона, госбезопасность). Важным новым элементом третьей,
судебной власти являлся Конституционный суд.
В апреле 1992 г. VI съезд народных депутатов изменил на-
звание государства, оно стало именоваться «Российская Феде-
рация». В ее состав входили 21 автономная республика, 1 авто-
номная область, 10 автономных округов, 6 краев и 49 областей,
2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).
Осенью 1991 г. идеологи нового режима, забыв об обеща-
нии строить строго правовое государство со взвешенным со-
отношением властей, заговорили о необходимости «твердой
руки» и укрепления исполнительной власти. Во всех областях,
краях были назначены главы администраций – представители
президента. В городах райсоветы и райисполкомы были заме-
нены на префектуры. Иными словами, началось формирова-
ние президентской «вертикали» реальной власти. На уровне
городов и субъектов федерации складываются и усиливаются
противоречия между законодательной и исполнительной вет-
вями власти. Особенно отчетливо они проявились на общего-
сударственном уровне.
С исчезновением КПСС как общего для вчерашней оппо-
зиции врага внутри российского демократического лагеря про-
изошел раскол, в основе которого лежали различные взгляды
на проблемы государственного строительства и социально-эко-
номического развития страны. Либеральные демократы (Б.Ель-
цин, Е.Гайдар, А.Чубайс и др.) выступали за радикальную
реформу экономики методом шокотерапии, требовали прин-
ципиального роста полномочий президента и правительства,
пропагандировали возможность самой широкой автономии
субъектов РФ (формула «Россия – единая и делимая»). Так на-
зываемые государственники (председатель Верховного Совета
Р.Хасбулатов, вице-президент А.Руцкой, политические деяте-
ли левых движений и др.) выступали против шоковой тера-
пии, резкого усиления исполнительной власти и ослабления
федерации.
Жесткий вариант экономических реформ («гайдарономи-
ка») имел драматические последствия уже в начале 1992 г. В
январе цены выросли в 10 – 12, а за 1992 г. – в 36 раз. Сбереже-
ния людей обесценились. Большинство населения оказалось за
чертой бедности. Народ нарек реформу «грабительской» и ис-
пытывал глубокое недоверие к правительству. Уже к весне 1992 г.
налицо была выраженная социальная напряженность в обще-
стве (митинги, демонстрации протеста).
Представительные органы власти (Советы всех уровней)
стремились отмежеваться от правительственного курса, требо-
вали отставки кабинета и настаивали на большей социальной
защищенности населения. Исполнительная власть (Б.Ельцин и
др.) главную причину своих неудач видела в «антиреформатор-
ской» позиции Съезда народных депутатов и Верховного Сове-
та. Развивался конфликт, который поставил дилемму в госу-
дарственном строительстве: республика парламентская или
президентская.
Уже в апреле 1992 г. Р.Хасбулатов заявил, что Верховный
Совет «в некотором смысле» возглавил оппозицию президенту
и правительству. К нему присоединился вице-президент А.Руц-
кой. На политической арене появилась и непримиримая вне-
парламентская оппозиция в лице левых движений и партий
коммунистической ориентации (движение «Трудовая Россия»,
Российская коммунистическая рабочая партия В.Анпилова,
Компартия РФ во главе с Г.Зюгановым и др.). В то же время в
выступлениях президента все настойчивее звучали идеи непри-
емлемости парламентской республики в условиях радикальных
реформ. В мае 1992 г. Ельцин в Череповце позволил себе фразу:
«Этот съезд надо разогнать к чертовой матери».
Весь 1992 г. прошел в конфронтации законодательной и
исполнительной ветвей власти и завершился переходом всех
политических сил страны в оппозицию социально-экономи-
ческому курсу правительства. В декабре 1992 г. VII съезд народ-
ных депутатов отправил в отставку кабинет и.о. премьера Е.Гай-
дара и утвердил главой правительства В.С.Черномырдина
(занимал этот пост до марта 1998 г.; проводимый им курс на-
зван «консервативно-прагматическим»).
В начале 1993 г. Ельцин выдвинул требование принятия но-
вой конституции через референдум, а руководители Верховного
Совета выступили за досрочное переизбрание всех ветвей влас-
ти. Компромиссный референдум в апреле 1993 г. не только не
разрешил конфликт властей, но даже активизировал его, т.к.
каждая из сторон расценила его итоги как собственную победу.
21 сентября 1993 г. Ельцин подписал указ № 1400 «О по-
этапной конституционной реформе в Российской Федерации»,
который явился неконституционной (антиконституционной)
«революцией сверху», исходившей не из норм права, а из логи-
ки практической целесообразности в понимании группы руко-
водителей страны. Этим указом прекращалась деятельность Съезда
народных депутатов и Верховного Совета РФ, назначались на
декабрь 1993 г. выборы в новый двухпалатный парламент – Фе-
деральное Собрание (ФС), до проведения которых в стране вво-
дилось непредусмотренное конституцией прямое президентское
правление.
Верховный Совет, опираясь на постановление Конститу-
ционного суда, квалифицировал президентский акт как госу-
дарственный переворот и принял решение о досрочном пре-
кращении полномочий Ельцина как президента РФ.
Вице-президент Руцкой принял присягу президента. В стране
создалась критическая ситуация двоевластия.
К вечеру 21 сентября началась фактическая осада Дома
Советов (Белого дома). 3 октября произошли столкновения сто-
ронников Советов и силовых структур (захват столичной мэ-
рии, кровавые события у телерадиокомплекса «Останкино»).
Завершил драму штурм Дома Советов, предпринятый прези-
дентско-правительственной стороной 4 октября (расстрел из
танковых орудий, арест Хасбулатова, Руцкого и других руково-
дителей антипрезидентской оппозиции). По официальным дан-
ным, число жертв составило 145 человек (по неофициальным –
намного больше).
В целом сентябрьско-октябрьский кризис 1993 г. продемон-
стрировал неспособность ведущих социально-политических сил
общества осуществлять коренные преобразования демократиче-
ским путем, через нахождение консенсуса. Победила традици-
онная для России конфронтационная политическая культура.
12 декабря 1993 г. состоялись внеочередные выборы в пар-
ламент – Федеральное Собрание и референдум по новой Кон-
ституции, призванный придать легитимность новой политиче-
ской системе России, получившей название октябрьской.
Верхняя палата ФС – Совет Федерации – формировалась
по принципу: от каждого из 89 субъектов федерации по 2 пред-
ставителя (итого 178). Они представляли законодательную и
исполнительную ветви региональной власти.
Нижняя палата – Государственная дума – избиралась по
смешанному принципу: половина депутатов (225) определялась
по мажоритарной системе (персональные выборы в одноман-
датных округах), а вторая часть – по партийным спискам (по
пропорциональной системе). Сенсациями явились успех Либе-
рально-демократической партии России (руководитель – В.Жи-
риновский) и поражение блока сторонников радикальных ре-
форм «Выбор России» (В.Гайдар, А.Чубайс и др.) на выборах
по партийным спискам. В целом же, с учетом выборов в одно-
мандатных округах, у «Выбора России» было 96 мандатов, но
положение оппозиции было выигрышным: блок КПРФ и Аграр-
ной партии – 112, ЛДПР – 70. Госдума не стала менее оппози-
ционной к президенту, чем распущенный Верховный Совет.
В ходе референдума за новую («ельцинскую») Конститу-
цию отдали свои голоса 58,4% участников (32,9 млн. человек),
что составляло менее одной трети числа избирателей (32,3%).
Новая Конституция фактически устанавливала в стране
президентскую республику. Глава государства – президент –
обладал весьма широкими полномочиями, в т.ч. по роспуску
Госдумы. Федеральное Собрание (СФ и Госдума) получало
меньший объем полномочий, чем прежний Съезд народных
депутатов и Верховный Совет. Дума рассматривает и прини-
мает законы в трех чтениях. Важнейшие из них обязательно
утверждаются Советом Федерации («сенатом»). Закон вступа-
ет в силу лишь после подписания президентом. Его вето мо-
жет быть преодолено 2/3 голосов в Госдуме. Правительство
формируется президентом, он же предлагает кандидатуры
премьер-министра. Если Госдума трижды ее отклоняет, пре-
зидент имеет право ее распустить.
1994 г. был годом тактического маневрирования и власти,
и оппозиции. 1995 г. явился временем подготовки к парламент-
ским выборам, на которые сильнейшее влияние оказала война
в Чечне. Для усиления позиций президентско-правительствен-
ных сил было создано политическое движение «Наш дом –
Россия» во главе с премьером В.Черномырдиным. НДР объе-
динило верхушку федеральных и местных руководителей, ди-
ректоров предприятий и др., представляя собой реальную
партию власти.
На выборах в Госдуму 17 декабря 1995 г. победили, как и
ожидалось, оппозиционные силы. КПРФ получила 22% голо-
сов, ЛДПР – около 11%, НДР – лишь 9,95% и центристское
«Яблоко» (Г.Явлинский) – 7,12%. Спикером палаты был из-
бран представитель КПРФ Г.Селезнев.
Президентские выборы были назначены на лето 1996 г. На
кандидатуру Б.Ельцина работал весь государственный аппарат,
многие СМИ и большие деньги. Его предвыборная кампания
проходила под лозунгом: «Или продолжение реформ, или воз-
врат к коммунистическому прошлому». Первый тур (16 июля)
не выявил победителя, но определил лидеров: Б.Ельцина
(35,3%) и Г.Зюганова (32%). Третье место занял генерал А.Ле-
бедь (14,5%), которого Ельцин сразу привлек на свою сторону,
дав пост секретаря Совета безопасности. Во втором туре (3 июля)
победил Б.Ельцин, набрав 53,82% голосов (у Г.Зюганова – 40,7%).
Второй президентский срок Ельцина продолжался до кон-
ца 1999 г. В это время происходит общее ослабление централь-
ной власти и российской государственности. Ельцин в значи-
тельной мере отстранился от государственных дел, серьезно
болел (более 20 раз лежал в ЦКБ) и почти постоянно находил-
ся в своей загородной резиденции «Горки – 9». На уровне обы-
денного сознания сформировалось мнение о том, что он «цар-
ствует, лежа на боку», т.е. о его недееспособности.
Об отсутствии системной кадровой и социально-экономи-
ческой политики свидетельствовали и многие правительствен-
ные кризисы 1998-1999 г. За полтора года президент сменил
пять премьер-министров. Весной 1998 г. был отправлен в от-
ставку В.Черномырдин, который превращался в крупную по-
литическую фигуру. Его преемником стал С.Кириенко, смещен-
ный в августе 1998 г. после объявления дефолта (неспособности
властей РФ платить по долгам). Е.Примаков, занимавший жест-
кую державно-патриотическую позицию во внешних и внутрен-
них делах, имел растущий рейтинг и многие хотели бы видеть
его в кресле президента. Он «продержался» с сентября 1998 г. по
май 1999 г., а его «сменщик» С.Степашин – гораздо меньше
(середина мая – начало августа).
В августе 1999 г. главой кабинета министров стал В.В.Пу-
тин – 1952 года рождения, закончил юрфак Ленинградского
университета, служил во внешней разведке. Первую половину
90-х годов работал в «команде» петербургского мэра А.Собчака,
а в 1996 – первой половине 1998 г. – в Управделами и Админи-
страции президента. С июля 1998 г. Путин возглавлял ФСБ.
Новый премьер-министр с самого начала продемонстри-
ровал способности фактического руководителя государства, взяв
на себя ответственность за проведение антитеррористической
операции в Дагестане и Чечне, за наведение порядка с выпла-
той пенсий и зарплат. Думается, что он сразу уловил настрое-
ния основной массы населения и ее ностальгию по порядку.
Рейтинг В.Путина рос невиданными темпами (от 2% в августе
до 50% в декабре).
Проведенный его помощниками анализ партийно-поли-
тической ситуации свидетельствовал, что лидером кампании
по выборам в Госдуму (декабрь 1999 г.) являлся общественно-
политический блок «Отечество – вся Россия» (Ю.Лужков,
М.Шаймиев), имевший и сильного кандидата на недалеких
президентских выборах в лице Е.Примакова. Для нейтрализа-
ции ОВР и создания сильной опоры новому премьеру в сен-
тябре 1999 г. был создан предвыборный блок «Единство» (ли-
дер – глава МЧС С.Шойгу), заявивший о необходимости
сильной власти, порядка в стране и честных выборов.
На декабрьских выборах 1999 г. т.н. «независимые» получи-
ли 132 мандата (большинство позже ушли во фракцию «Един-
ство»), КПРФ – 111, «Единство» – 76, ОВР – 62, Союз пра-
вых сил (Б.Немцов, С.Кириенко, И.Хакамада) – 30, «Яблоко» –
22, ЛДПР – 17. Спикером согласно т.н. «пакетному» соглаше-
нию ведущих фракций вторично стал Г.Селезнев.
31 декабря 1999 г. Б.Н.Ельцин передал высшую государ-
ственную власть В.В.Путину, сделав его и.о. президента до до-
срочных выборов в марте 2000 г. Новый руководитель вскоре
публично изложил основные положения своей идеологии го-
сударственной деятельности и одновременно предвыборной
кампании: сильная власть, порядок и безопасность; социаль-
но-ориентированная и динамичная экономика; последователь-
ное отстаивание российских национальных интересов в мире;
сохранение РФ как единого целого.
В.В.Путин победил уже в первом туре президентских вы-
боров (26 марта 2000 г.), набрав 56,52% голосов. Правительство
возглавил М.Касьянов, первым вице-премьером и министром
финансов стал А.Кудрин, социальный блок курирует вице-пре-
мьер Валентина Матвиенко, министр иностранных дел –
И.Иванов. Серьезные перестановки в кабинете министров про-
изошли лишь через год: близкий соратник Путина Сергей Ива-
нов стал министром обороны (гражданским) и возглавил прове-
дение военной реформы; министром внутренних дел
(гражданским) был назначен лидер фракции «Единство» в Гос-
думе Борис Грызлов.
Стержневое направление государственно-политического
развития в 2000 – 2002 г. – укрепление государственной власти
и российской государственности, начало системных и проду-
манных реформ. К числу наиболее значимых перемен необхо-
димо отнести:
– жесткое выстраивание действенной вертикали власти (со-
здание 7 федеральных округов, приведение местного зако-
нодательства в соответствие с федеральным, а также под-
твержденное Конституционным судом РФ в начале апреля
2002 г. право президента снимать с должностей губернаторов
и президентов автономий и право Федерального Собрания
распускать региональные думы и парламенты автономий);
– прекращение противостояния исполнительной и законода-
тельной властей. Правительство стало активно «работать» с
Госдумой, признавать ее роль и место, идти на взаимные
компромиссы;
– политическая борьба стала приобретать в основном цивили-
зованные формы (консультации и т.д.);
– начата реформа высших органов власти (реорганизация Со-
вета Федерации в постоянно действующий, создание сове-
щательного Государственного совета…);
– «внятное» и нереволюционное реформирование экономики
и социальной сферы, позитивные экономические сдвиги;
– выстраивание независимой внешней политики в соответствии
с национальными интересами РФ;
– принятие государственной символики (бело-красно-голубой
флаг, герб с двуглавым византийским орлом, т.н. «старый»
гимн на музыку Александрова, но с новым текстом);
– реорганизация партийной системы и партийного строитель-
ства. Была поставлена задача укрупнения политических партий
и сокращения их числа. В 2001 г. был принят новый закон о
партиях, который допускает к участию в выборах только
партии (а не движения), имеющие минимум 3,5 тыс. членов
и организации в большинстве субъектов федерации. Стерж-
невая идея – только сильным партиям будет открыт доступ
к власти. Вторая половина 2001-начало 2002 г. – время ин-
тенсивного партийного строительства. В первую очередь сле-
дует обратить внимание на создание крупной и сильной цен-
тральной партии «Единая Россия», которая объединила
бывшие движения «Единство» (С.Шойгу), «Отечество»
(Ю.Лужков) и «Вся Россия» (Н.Шаймиев). Обозначенные при-
оритеты – консолидация всего политического центра и все-
мерная поддержка президента В.Путина. Кроме этой партии,
зарегистрированы в качестве партий СПС (Б.Немцов, Е.Гай-
дар и др.), «Яблоко», Социал-демократическая партия России
(М.Горбачев), а также влиятельные КПРФ и ЛДПР;
– прекращение дезинтеграционных процессов в федерации.
Здесь, думается, целесообразно дать краткую ретроспек-
тиву проблемы российского федерализма.
В ее динамике следует выделить три основные этапа:
а) центробежные тенденции автономии при невнятной поли-
тике центра (1991 – 1993 г.);
б) т.н. асимметричная федерация (1994 – 1999 г.);
в) фактическое восстановление и реальное укрепление феде-
рации (2000 – 2002 г.).
На первом этапе налицо были реальная суверенизация ав-
тономий (наиболее яркий пример – Чечня) и слабые попытки
центра воспрепятствовать сепаратизму. В марте 1992 г. был под-
писан новый Федеральный договор, который несколько снял
остроту противоречий в национально-государственном строи-
тельстве, но заложил новые «мины» под здание российской
федеративной государственности (неравный статус автономий
и краев, областей; возможность игнорировать обязательства
перед центром и др.). Татарстан и Чечня не подписали договор.
7 республик приняли решение о верховенстве национальных
конституций над российской и закрепили право выхода из РФ.
В 1994 г. были сформированы основы договорной или асим-
метричной (с разной степенью самостоятельности автономий)
федерации. Начало процессу положил договор о разграниче-
нии полномочий между федеральным центром и Татарстаном.
Реализация принципа договорного перераспределения полно-
мочий, закрепленного в Конституции РФ 1993 г., позволила
сохранить федерацию, но в чрезвычайно ослабленном вариан-
те. Выбор асимметричной системы не разрешил назревшие кон-
фликты, а лишь законсервировал их. Огромное воздействие на
состояние и динамику проблемы федерализма оказал чечен-
ский узел противоречий. Бездарная первая чеченская «кампа-
ния» (война) в конце 1994 – летом 1996 г. не была поддержана
большинством населения, партий и СМИ. Хасавюртовское со-
глашение о мире в регионе (сентябрь 1996 г.) создавало опас-
нейший прецедент, т.к. содержало пункт об отложенном суве-
ренитете Чечни (право через 5 лет получить независимость с
помощью референдума). В конце 1996 – 1999 г. Чечня функцио-
нировала как реально самостоятельное государство.
Третий этап совпадает по времени с нахождением у власти
В.В.Путина. Его основное содержание – сохранение и укрепле-
ние федерации. Начался этап на рубеже лета-осени 1999 г. с ан-
титеррористической операции в Дагестане и Чечне. После этого
центробежные тенденции в РФ утратили резкие формы, а авто-
номии и регионы стали уступчивее в отношениях с центром.
Кроме того, за 2000 – 2001 г. законодательство автономий при-
ведено в соответствие с федеральным. Реорганизация Совета
Федерации в постоянно действующий орган ослабила давление
национальных лидеров (элит) на центр. Москва стала активно
применять рычаги материального давления на регионы, используя
распределение и перераспределение финансовых потоков. На-
конец, весной 2002 г. президент получил право снимать с долж-
ностей президентов автономий и губернаторов регионов, а ФС –
право распускать парламенты и думы в субъектах федерации.