В Российской империи

Функционирование системы государствен­ного призрения

Необходимость формирования целостной системы госу­дарственного призрения диктовалась значительным ростом на рубеже XVII—XVIII вв. численности нищих, живших ми­лостыней. Перенимая опыт стран Запада,

Петр I стремился использовать в России их практику административного ограничения нищенства. Политика запретительных дей­ствий, широко использовавшаяся в Западной Европе, в ус­ловиях России трансформировалась в систему репрессивных мер в отношении профессиональных нищих. Специальным указом 1712 г. «О воспрещении нищенства» вводилась жест­кая система наказания за нищенский промысел. Нищих, пойманных первый раз, предписывалось бить «нещадно батажьем», т. е. особыми палками, и отсылать в места прежне­го проживания. Если они попадались за праздношатание вто­рой или третий раз, то подвергались публичному избиению кнутом и принудительному направлению на каторжные ра­боты или в работные дома закрытого типа. В этом случае за «неприсмотр» за своими людьми наказывались помещики, сельские старосты или приказчики. Они штрафовались по 5 руб. за каждого праздношатающегося беглеца.

Наиболее болезненно в российском обществе восприни­малось требование властей не давать «безразборно» милосты­ню нищим. По распоряжению Петра I предписывалось нака­зывать людей, поступавших так. Их было велено доставлять в монастырский приказ и штрафовать первый раз на 5 руб., а в следующий — на 10 руб. Лицам, желавшим оказать милосты­ню, властями предписывалось передавать ее в богадельни, гос­питаля и другие заведения подобного типа. Запрет подавать милостыню непосредственно просящим вызвал протест в об­щественных кругах. Одним из выразителей его был писатель И.Т. Посошков. Вскоре и сам император осознал, что в дан­ном вопросе «перегнул палку». Свидетельством этого стало официальное разрешение прошения милостыни при нали­чии «прокормежного» письма, а также подготовка проекта нового царского указа о раздаче нищих по монастырям.

Однако административно-насильственными мерами борь­ба с профессиональными нищими не ограничивалась. Петр I понимал, что немало есть бедных людей, которые нищенству­ют не по своему желанию, а из-за безысходности и невозмож­ности по состоянию здоровья зарабатывать на хлеб насущный. Следуя примеру французского короля Людовика XIV, царь-реформатор намеревался во всех губерниях создать приюты-госпитали «для всякого рода призреваемых».

Система государственного призрения, существовавшая в России с петровской эпохи до начала XX в., была ориентиро­вана на оказание социальной помощи и поддержки нуждаю­щимся слоям населения. Среди ее основных компонентов мож­но выделить: деятельность государства по увеличению числа богаделен-госпиталей, работных домов, сиротских приютов; государственное обеспечение функционирования приказов общественного призрения; организацию общественных работ; социальное обеспечение отставных чиновников, военнослу­жащих и их семей; формирование правовых и организационных основ социального страхования и др.

Заботясь о судьбе больных и увечных воинов, Петр I сво­им указом от 31 января 1712 г. повелел учреждать повсемест­но для призрения за ними особые госпитали. Одним из них, предназначенных для больных и увечных матросов, стала «Матросская тишина». Позднее она была переоборудована в известную тюрьму для государственных преступников. За неполных первых два десятилетия XVIII в. число госпита­лей-богаделен возросло в Москве почти в десять раз: с 9 до 90. Во столько же раз увеличилась и численность призревае­мых в них, составив к началу 1719 г. около 4 тыс. человек.

Во второй половине XVIII в. и позже была продолжена практика государственной поддержки функционирования различных социальных учреждений. Для примера можно со­слаться на императорский указ от 20 апреля 1762 года. о построй­ке особых лечебных домов для умалишенных. Ранее их направляли в монастырские приюты и богадельни.

Для привлечения к труду физически здоровых нищих, без­домных и беспризорных в императорской России стали органи­зовываться работные дома. Их разновидностью были смиритель­ные дома. Специальным указом императрицы Екатерины II (1775 г.) предполагалось расширить сеть работных домов и передать их в ведение полиции. В то время сюда направляли не только профессиональных нищих, но и лиц аморального поведения (хулиганов, проституток и др;). Праздношатающи­еся люди находились здесь временно, а по решению губер­нского правления или суда могли содержаться и на постоян­ной основе.

В первой половине XIX в. для упорядочения работы по оказанию помощи нищим стали создаваться специальные организационные структуры, одной из которых был Москов­ский комитет по разбору и призрению нищих. Сюда они до­ставлялись со столичных улиц. После прохождения медицин­ского осмотра их мыли в бане, одевали в новую одежду из солдатского сукна, кормили. Немощные затем направлялись в приюты, богадельни, а здоровые нищие— на работы. В 1839 г. Комитету был передан для заведования Московский работ­ный дом, где трудоспособные нищие шили сапоги и рукави­цы, щипали пеньку, кололи дрова и выполняли другие виды работ. Деньги, получаемые ими за труд (от 50 до 90 копеек), частично удерживались за питание и проживание, а осталь­ные выдавались при выходе из работного дома.

К числу работных домов с более мягким режимом, содер­жания относились дома трудолюбия. Это были в основном женские заведения, в которых на полном содержании жили и обучались бедные беспризорные девочки. В первой поло­вине XIX в. дома трудолюбия функционировали в Петербур­ге, Москве, Калуге, Рязани, Тамбове и в других городах. В 1847 г. некоторые из них были переименованы в елизаветин­ские училища.

Государственных средств, выделяемых на содержание ра­ботных домов, было недостаточно. Поэтому различные бла­готворительные общества, активно действовавшие в России во второй половине XIX — начале XX в., привлекали на эти цели частные пожертвования. Так, в Москве в 1890 г. Обще­ство помощи бедным открыло дом трудолюбия. Здесь при­зреваемые получали ночлег, питание и возможность работать. Некоторый процент их заработка передавался в пользу Об­щества.

Социальной обязанностью государства во все времена яв­лялась забота о детях-сиротах. Численность сиротских при­ютов, существовавших в нашей стране к началу XVIII в., была недостаточной. Особенно бедственной была судьба внебрач­ных детей, многие из которых погибали от рук своих же ро­дителей. В 1706 г. новгородский митрополит Иова открыл вбли­зи Новгорода сиротский дом для таких «зазорных младенцев». Петр I поддержал эту инициативу, определив на содержание сиротского учреждения доходы с нескольких монастырских вотчин. Позже в специальных царских указах (1714, 1715 гг.) ставилась задача более широкого распространения практики создания сиротских домов. В период правления Екатерины II было усилено внимание к проблеме детей-сирот. Для их содер­жания и обучения стали создаваться воспитательные дома. В 1763 г. в Москве учредили первое такое заведение. Вначале сюда принимали детей-сирот в возрасте до трех лет. В 1771 году петербургское отделение Московского воспитательного дома преобразовалось в самостоятельное сиротское учреждение. Позже воспитательные дома были открыты в Новгороде, Ар­хангельске, Воронеже, Смоленске, Туле, Калуге, Нижнем Нов­городе, Екатеринбурге, Тобольске и в других городах России. В них находили приют младенцы, подброшенные к церквям, дверям богатых домов или переданные сюда непосредствен­но. На рубеже XVIII—XIX вв. за сирот, привезенных в столич­ные воспитательные дома из провинции, назначалось денеж­ное вознаграждение: за двухлетнего ребенка — 10 руб., трехлетнего —18 руб., четырехлетнего — 24 руб., пятилетнего — 30 руб. При некоторых воспитательных домах создавались госпитали-богадельни для неимущих женщин с малолетни­ми детьми. Кроме государственных средств на содержание вос­питательных домов направлялись и средства городов, где они функционировали. Причем со временем роль последних все более возрастала. Государство же со своей стороны предоставлялись этим сиротским учреждениям определенные льготы (ос­вобождение от пошлин при заключении контрактов, возмож­ность приобретения деревень, домов, земли, открытия не­больших фабрик, заводов, мастерских и др.).

Важным этапом на пути становления системы государствен­ной помощи в России было учреждение в 1775 г. приказов об­щественного призрения. Они создавались на губернском уров­не под председательством губернаторов, что повышало их статус и расширяло возможности в деле оказания социальной поддер­жки различным категориям нуждающихся. Кроме губернатора в присутствие приказа входило еще три члена (заседателя), ко­торые избирались по одному от дворянства, городского обще­ства губернского города и поселян, В некоторых губерниях в составе присутствия был и местный предводитель дворян­ства. По усмотрению министерства внутренних дел сюда могло входить еще и должностное лицо, находящееся на жа­лованье.

На губернские приказы общественного призрения были возложены обязанности по организации и содержанию на­родных школ, аптек, богаделен, лечебниц для неизлечимых больных, домов для умалишенных, работных и смиритель­ных домов, сиротских домов, детских приютов и других со­циальных заведений. Каждому приказу отпускалось из госу­дарственной казны 15 тыс. рублей и разрешалось увеличивать эту сумму путем передачи ее взаймы под проценты. Они так­же могли принимать денежные подаяния от граждан.

Следует заметить, что приказы, выполняя главным обра­зом функции государственного призрения, именовались все же приказами общественного призрения. Дело в том, что согласно указу 1775 г. об их создании основные обязанности по призрению бедных и нуждающихся были возложены на общественные структуры (сельские и городские общины, приходы). Приказы же должны были содействовать этому. Пре­провождая нищих и бродяг в их общины или поместья, они тем самым выполняли функции общественного призрения.

По мере развития системы приказов менялся состав за­ведений, подотчетных им. Уже в 1782 г. заведование народны­ми школами перешло к комиссиям об учреждении народных училищ. В первой половине XIX в. приказам общественного призрения были переданы инвалидные дома. Их тогда на­считывалось двенадцать, а с учетом инвалидных хуторов Чер­номорского флота — около 40. Увеличивалась и численность самих приказов. За годы правления Александра I было от­крыто 9 новых таких социальных учреждений и восстанов­лено два, упраздненных ранее Павлом I.

Однако приказам не хватало государственных финансовых средств и собственных кредитных капиталов для проведения широкомасштабных мер по призрению. Поэтому в конце XVIII века городовым положением было узаконено требование к городс­ким властям — отчислять им от своих доходов часть средств. Кроме того, приказы стали активнее привлекать на свои нуж­ды и частные пожертвования. В результате уже в 40-е гг. ХГХ в. в ведении приказов находилось около 800 заведений социаль­ной направленности, где призревалось почти 157 тыс. человек.

Во второй половине XIX — начале XX в. значение прика­зов общественного призрения стало ослабевать. В ходе зем­ской (1864 года) и городской (1870 года) реформ важнейшие их фун­кции отошли земским органам, городским думам и управам. С 1 января 1869 г. в тех российских территориях, где действо­вали новые органы местного самоуправления, капиталы при­казов общественного призрения перешли в ведение губерн­ских правлений. Еще раньше, в 1866 г., от приказов были переданы губернским правлениям работные и смирительные дома. Однако в ряде регионов России система бессословно­го общественного управления тогда еще не сформировалась. Здесь продолжали функционировать приказы общественного призрения. На рубеже XIX—XX вв. они действовали в Ар­хангельской, Ставропольской, Тобольской, Томской, Ени­сейской, Иркутской, в западных Прибалтийских губерниях, а также в Области Войска Донского. На Дону в ведении мест­ного приказа общественного призрения находились сиропитательный дом, Донское попечительство о бедных (создано в 1871 г.), при котором действовали детский приют, дом призрения престарелых женщин, дешевая столовая для бедных и др. Новочеркасскому сиропитательному дому, где призрева­лись сироты и подкидыши, войсковым приказом обществен­ного призрения в период 1860—1880-х гг. ежегодно выделя­лось 20—35 тыс. рублей, а в начале XX в, эта сумма возросла до 45—50 тыс. рублей.

Отмечая роль губернских приказов в деле призрения нуж­дающихся. Необходимо отметить, что их финансовые воз­можности были далеки от реальных потребностей общества. Они помогали лишь малой доле бедствующего населения.

Частью системы государственного призрения в импера­торской России стала организация общественных работ с целью предоставления безработным определенного занятия, позволяющего облегчить их положение. Этот вид помощи обычно использовался в период стихийных бедствий и не­урожаев. В период правления Екатерины II в 1774 г. на госу­дарственные средства были организованы общественные работы в виде засыпки рвов вблизи городов Воронежской гу­бернии, население которой бедствовало тогда от голода.

С начала XIX в. общественные работы в России стали при­меняться систематически. Их отличительной от многих стран Запада особенностью была сельскохозяйственная направлен­ность. К числу общественных работ тогда относилось: уст­ройство плотин; укрепление оврагов, берегов; углубление рек, озер; лесорубные и распилочные работы; строительство дорог, школ, хлебозапасных складов и магазинов; устройство показательных огородов и др.

Широко использовались общественные работы в середи­не XIX в. во время частых неурожаев. В 1839—1840-е гг. мно­гие безработные и бедствующие от голода люди использова­лись в ряде российских губерний (Калужская, Тульская, Рязанская и др.) на сооружении шоссейных дорог. Только в 1840 г. к таким работам привлекалось около 30 тыс. человек и затрачено было из государственной казны 3 млн. рублей. В 1845—1846 гг. организовывались общественные шоссейные работы для пострадавших от неурожаев крестьян Витебской, Могилевской, Псковской губерний. Подобные работы здесь проводились и в 1851 г. Ими заведовали губернские попечи­тельские комитеты, состоявшие из местных дворян й чинов­ников министерства государственных имуществ.

Дальнейшее развитие система общественных работ в Рос­сии получила во второй половине XIX — начале XX в. Их орга­низация позволила обеспечить заработком и пропитанием массы нуждающегося населения. В период голода 1891—1896 гг. проводились печально известные анненковские обществен­ные работы, названные по имени их руководителя — гене­рала Анненкова. На проведение этих работ из госбюджета было затрачено 12,5 млн рублей. Однако в виде заработка люди получили менее половины названной суммы. Значи­тельные государственные средства оказались тогда разворо­ванными. В ходе работ, несмотря на казнокрадство, удалось все же возвести многие километры дорог, включая шоссе Новороссийск—Сухум.

Хорошо организованы были общественные работы в 1899 г. Лесным департаментом Министерства земледелия. На их проведение, осуществлявшееся на территории Уфимской, Самарской, Казанской, Пермской, Вятской; Симбирской, Пензенскойи др, губерний, было затрачено 910 тыс. рублей.

Более 1 млн. рублей выделило Министерство внутренних дел на организацию общественных работ в ряде губерний России в 1910—1911 гг. Судя по статистическим данным, к началу 1912 г. на этих работах было занято свыше 1 млн. 200 тыс. человек.

Особенностью общественных работ, осуществлявшихся во второй половине XIX — начале XX в., являлось расширение их масштабов путем увеличения числа субъектов, организо­вывавших эту деятельность. Кроме государства ими занима­лись земства (Смоленское, Самарское, Саратовское и др.), ряд общественных заведений, крупных попечительств (Ведомство попечительства о домах трудолюбия и работных домах).

Определенным компонентом системы государственного призрения в Российской империи было социальное обеспе­чение отставных чиновников, военнослужащих и их семей. В петровскую эпоху солдатам, отслужившим 25 лет, предо­ставлялось право жить за казенный счет в специальных пан­сионах, располагавшихся при монастырях, а отставные млад­шие офицеры (унтер-офицеры) получали определенное денежное содержание — «кормовые деньги» из казны.

Для обеспечения больных и изувеченных казаков, оказа­ния помощи семьям погибших станичников, государство ежегодно начиная с 1812 г. направляло на Дон 20 тыс. руб­лей. С ходатайством об этом выступил тогда герой Отече­ственной войны 1812 г., донской атаман М.И. Платов.

Пенсии от государства в Российской империи получали офицеры и чиновники. Социальное пособие из государствен­ного казначейства полагалось раненым военнослужащим нижних чинов, а также семьям погибших воинов и пропав­ших без вести во время военных действий. Выплатами посо­бий занимались Распорядительные по земским делам коми­теты, а с 1905 г. и специально созданный в ознаменование дня рождения наследника престола Алексеевский главный комитет. На рубеже XIX-XX вв. каждая семья погибшего во­еннослужащего получала солдатский паек, который вклю­чал в себя один пуд муки и 10 фунтов крупы на человека.

Алексеевский комитет собирал сведения о детях воен­нослужащих, пропавших без вести, убитых во время боев и умерших от ран. В1910 г. пособием от комитета пользовались около 2,5 тыс. офицерских детей и почти 62 тыс. солдатских.

Развитие системы государственного призрения в императорской России привело к формированию правовых и органи­зационных основ социального страхования. Его ростки появи­лись в эпоху Великих реформ 60—70-х гг. XIX в. В 1861 г. был принят закон о вспомогательных товариществах при казен­ных горных заводах, по которому стали создаваться страхо­вые кассы. За счет отчислений от доходов горнозаводчиков и выплат самих рабочих аккумулировались средства, выпла­чиваемые рабочим при увечьях, а семьям — в случае их смер­ти. Законом 1903 г. принцип ограниченного страхования был перенесен и на другие промышленные предприятия страны. Однако закон не удовлетворял многих требований трудящих­ся по социальному обеспечению.

В 1912 г. были приняты новые страховые законы: «О стра­ховании рабочих от несчастных случаев на производстве», «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «Об утвержде­нии Совета по делам страхования рабочих», «Об утверждении присутствий по делам страхования рабочих». Теперь рабоче­му, застрахованному от несчастных случаев, при получении увечья на производстве полагалось пособие, выплачиваемое тринадцать недель. А затем ему могла быть назначена пен­сия из средств страхового товарищества. Размер ее был ми­зерным (от 2,5 до 5 рублей в месяц), но даже такую пенсию получали немногие пострадавшие рабочие. Чаще выдавалось единовременное пособие в связи с несчастным случаем или пенсия, ограниченная одним годом.

Позитивной стороной страхового законодательства 1912 г. стало введение страховой нормы на случай болезни рабочих. Практика выдачи пособия по болезни имела место в России и до 1912 г., но она всецело зависела от желания предприни­мателя, а само пособие выплачивалось преимущественно за счет небольшого размера штрафного капитала. Теперь стра­хование осуществлялось через больничные кассы, создавае­мые на каждом предприятии с числом рабочих не менее 200. Капитал для выдачи пособий по болезни составлялся из взно­сов рабочих в размере от 1 до 2 % заработной платы, а также приплат промышленников, равных 2/3 общего взноса рабо­чих. Выплату пособий по болезни больничные кассы начи­нали с четвертого дня заболевания. Для женщин-работниц было установлено шестинедельное пособие в связи с родами (две недели — до родов и четыре — после родов) в размере от половины до полного заработка. В целом же размер посо­бий по страхованию составлял тогда 25—50% заработной пла­ты, а при наличии неработающей жены и малолетних детей он колебался от 50 до 75 % зарплаты.

Во исполнение страхового законодательства 1912 г. в Пе­тербурге при Министерстве торговли и промышленности был создан специальный Совет по делам страхования рабочих, а в губерниях и крупных городах образованы страховые при­сутствия. Эти государственные органы осуществляли конт­роль за реализацией страховых законов.

Страховое законодательство 1912 г., будучи в целом про­грессивным, имело и недостатки, ограничения. Страховани­ем тогда были охвачены только фабрично-заводские и гор­нозаводские рабочие, численность которых составляла лишь 1/6 часть всех рабочих. Страховые законы не распространя­лись на сельскохозяйственных, строительных рабочих, на ремесленников. Да и в территориальном отношении они рас­пространялись на европейскую Россию и Кавказ. Различные ограничения касались выплат женских пособий.

Проведенный анализ функционирования государственно­го призрения в нашей стране в XVIII — начале XX в. свиде­тельствует о его системном характере. Признавая недостаточ­ность участия государства в деле призрения, неправомерно вообще игнорировать его. Нельзя согласиться с мнением аме­риканского профессора университета Вилланова в Филадель­фии А. Линденмайер, утверждавшей, что в России вплоть до первой мировой войны практически отсутствовала органи­зованная и финансируемая государством система помощи бедным. Как уже отмечалось, в нашей стране с конца XVIII в. действовали приказы общественного призрения, являвшие­ся по сути дела государственными органами, во главе кото­рых стояли губернаторы. На государственные средства орга­низовывались многочисленные общественные работы, проводившиеся в неурожайные годы. Не следует забывать и о том, что именно государством были созданы правовые ос­новы для формирования механизмов социального страхова­ния, а также для активного развития общественного призре­ния и организованной благотворительности.