Государственное управление как объект административно-правового регулирования и сфера действия норм административного права. Исполнительная власть.
ТЕМА 1. ОБЪЕКТ, ПРЕДМЕТ, МЕТОД, СИСТЕМА И ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Административное право регулирует отношения в области организации и функционирования публичного управления, т.е. осуществляемого от имени общества, государства.
Управление – совокупность действий совершаемых для достижения определённых целей путём использования имеющихся ресурсов (финансовых, материальных, кадровых, информационных); руководства чем-либо, когда осуществляется воздействие со стороны субъекта управления на управляемый объект с использованием разнообразных механизмов и средств, в результате которых достигается упорядоченность, развитие в соответствии с поставленными целями.
Виды управления: механическое, технологическое, биологическое, социальное.
Социальное управление – вид управления, процесс воздействия на общество, социальные группы, отдельных индивидов с целью упорядочения их деятельности, отношений, повышения уровня организованности социальной системы.
В современных условиях ныне действующей Конституции РФ в системе управления всеми делами общества и государства можно выделить три основных, так или иначе связанных с административно-правовым регулированием вида социального управления: государственное управление, местное (муниципальное) самоуправление, общественное самоуправление.
Государственное управление – подзаконная, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и практического руководства экономической, административно-политической и социально-культурной сферами жизни общества.
Под государственным управлением понимают практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную
жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения и преобразования, опирающееся на его властную силу.
Государственная власть – исходящая от государства возможность и способность оказывать определенное воздействие на поведение людей с помощью определенных средств.
Государственная власть в Российской Федерации в соответствии со ст. 10 Конституции РФ осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, а органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
По своему внутреннему содержанию деятельность органов каждой из этих трех ветвей власти является сложной и консолидированной, так как включает в себя несколько форм, но лишь одна из которых есть главная и определяющая.
Исполнительная власть – ветвь государственной власти, деятельность по управлению делами государства и общества, осуществляемая системой государственных органов, которые наделены исполнительно-распорядительными полномочиями и подконтрольны органам законодательной и судебной власти.
Существуют два уровня исполнительной власти: федеральная исполнительная власть и исполнительная власть субъектов РФ.
Цели исполнительной власти:
7) обеспечение безопасности личности, общества, государства;
2) создание условий, способствующих благополучию личности, общества, государства;
3) создание условий для реализации субъектами социальных отношений их прав, свобод, законных интересов;
4) защита человека от противоправных посягательств.
Функции исполнительной власти:
7) исполнительная (правоприменительная) – исполнение Конституции, федеральных законов и законов субъектов РФ;
2) правозащитная – функция соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;
3) социально-экономическая (обеспечительная) – создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления;
4) обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране;
5) регулирующая – осуществление руководства, контроля, координации, планирования, учета, прогнозирования и т. Д.;
6) нормотворческая – осуществление в установленном порядке деятельности по принятию нормативных правовых актов;
7) охранительная (юрисдикционная) – применение к юридическим и физическим лицам мер государственного (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства.
Таким образом, государственное управление в Российской Федерации (в широком смысле) осуществляют Президент Российской Федерации, Правительство и иные органы исполнительной власти, законодательные, судебные и органы местного самоуправления. Субъектами управления является вся совокупность государственных и муниципальных органов, последних –опосредованно через получение полномочий от государства при помощи права.
Поэтому в широком смысле под государственным управлением понимается деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти по реализации возложенных полномочий, поскольку общей целью и содержанием деятельности как всего государства в целом, так и любых его органов, является какая-либо организация, определенное упорядочение общественных отношений.
В узком, организационно-правовом смысле под государственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, осуществляемой системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления.
Государственное управление в узком организационно-правовом смысле как подзаконная, юридически властная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению возложенных полномочий и является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия и применения норм административного права.
Признаки, основные черты государственного управления исполнительной власти:
• является самостоятельной ветвью единой государственной власти;
• выступает в качестве подзаконной по отношению к представительной (законодательной) власти; деятельность осуществляется на основании и во исполнение законов – подзаконный характер. Поэтому по последовательности в механизме реализации государственной воли она вторична по отношению к деятельности представительной (законодательной) ветви власти, основным предназначением которых является формирование законодательной базы для деятельности исполнительной и судебной ветвей власти. При этом деятельность исполнительной власти, как и других ветвей власти, носит самостоятельный и только присущий исполнительной власти характер.
• осуществляется органами исполнительной власти, которые являются органами государственного управления;
• обладает предметно-функциональной самостоятельностью;
• обладает единством, т. Е. осуществляется на всей территории Российской Федерации;
• имеет в своем распоряжении определенные средства (ресурсы) для осуществления принудительных функций.
• это вид государственной управленческой деятельности; Сущностное предназначение государственного управления — в желании, умении и способности органов исполнительной власти организовать практическое исполнение общих предписаний и норм федеральных и субъектов Федерации, указов Президента РФ, а также актов руководителей субъектов Федерации до требуемого конкретного результата;
• деятельность носит юридически властный, исполнительно-распорядительный характер. Использование в своей деятельности властных полномочий выражается в осуществлении единой государственной власти. Субъект государственного управления в рамках выполнения конкретных функций вправе применять различные формы и методы руководящего воздействия на управляемые объекты: осуществлять нормативное, методическое руководство и контроль; применять административное принуждение. Исполнительно-распорядительный характер этого вида государственной деятельности. Этот признак отражает особенности исполнительской деятельности органов государственного управления и их должностных лиц по практической реализации общих требований и предписаний законов и актов президентской власти. Органы государственного управления исполняют требования законов и других общих предписаний президентской и правительственной власти через систему исполнительно-распорядительных управленческих действий, выражаемых в принимаемых ими административно-правовых актах и организационно-исполнительских действиях. Они исполняют законы распоряжаясь.
• деятельность осуществляется постоянно, непрерывно и планово; Непрерывный и оперативный характер государственной деятельности выражается в том, что государственное управление осуществляется в процессе повседневного, непосредственного руководства всеми сферами: экономикой, хозяйственным, административно-политическим и социально-культурным строительством.
Все другие виды государственной деятельности, связанные с реализацией законодательной, судебной, прокурорской и других разновидностей государственной власти, носят прерывистый (дискретный) характер, тогда как государственное управление осуществляется постоянно, непрерывно;
• характеризуется наличием вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей. Государственное управление представляет собой деятельность иерархически построенного, обладающего логической завершенностью и системным характером аппарата управления. Единство действий органов государственного управления выражается их соподчиненностью на основе единства государственно-управленческой деятельности.
• осуществляется в различных формах (правовых и неправовых);
• обеспечивается посредством системы гарантий;
• нарушение управленческой деятельности влечет за собой наступление негативных последствий (правоограничений).
Цель и задача государственного управления – предполагаемые результаты, к которым стремится субъект при осуществлении управленческой деятельности.
Цели и задача государственного управления:
7) социально-экономические – упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичного интереса; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;
2) политические – участие в управлении всех политических сил в стране, выработка позитивных предложений и процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;
3) обеспечительные – обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и общественной безопасности, необходимого уровня благосостояния;
4) организационно-правовые – формирование правовой системы, способствующей реализации всех основных функций государства и решения всех его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.
Субъектами государственного управления являются физические и юридические лица (организации), которые управляют или участвуют в управлении в качестве субъектов управленческих отношений. Граждане (россияне, иностранцы, лица без гражданства — апатриды) и общественные объединения могут выступать в качестве участников и, следовательно, субъектов управленческих административно-правовых отношений с государственными органами исполнительной власти, а государственные органы, их структурные подразделения и служащие — как управляющие субъекты в административно-правовых отношениях друг с другом в любых соотношениях, а также в отношениях с общественными объединениями и гражданами.
Процесс государственного управления как важнейшая составная часть характеристики его структуры включает в себя следующие элементы: функции управления, формы и методы их осуществления, принципы управления.
Функции государственного управления — специализированные по своей объектной направленности части единого управленческого процесса как деятельности, обеспечивающей решение стоящих перед управляющими субъектами целей и задач.
Формы государственного управления представляют собой определенным образом документально закрепленные решения и действия государственных органов и их служащих.
Методы государственного управления характеризуют средства и возможности организующего воздействия управляющих субъектов на руководимые объекты и подчиненных лиц (методы убеждения, принуждения, стимулирования и т.д.).
Принципы государственного управления – основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе управленческой деятельности и раскрывающие ее сущность.
В системе управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности государства выделяет следующие принципы: общие (социально-правовые) и организационные.
Общие (социально-правовые) принципы:
• демократизм – народ выступает единственным источником власти; он осуществляет власть как непосредственно, так и через органы исполнительной власти; контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется органами законодательной и судебной власти, прокуратуры, а также населением (общественный контроль);
• законность – деятельность органов исполнительной власти должна строиться на основе точного и неукоснительного соблюдения и исполнения Конституции и законов, соответствия прилагаемых нормативных правовых актов актам высшей юридической силы; т.е. строгое и неуклонное соблюдение и исполнение всеми субъектами и объектами государственного управления действующих на территории России правовых предписаний.
• объективность – при осуществлении управленческой деятельности необходимо адекватно воспринимать происходящие процессы, устанавливать существующие закономерности общественного развития и на их основе определять пути и способы дальнейшего совершенствования процесса государственного управления, учитывать их при принятии управленческих решений и их реализации;
• научность – применение научных методов сбора, анализа и хранения информации, учета научных наработок в ходе принятия и реализации управленческих решений;
• конкретность – осуществление управления должно строиться с учетом конкретных жизненных обстоятельств, т. Е. в соответствии с реальным состоянием объекта управления и ресурсом субъекта управления;
• разделение властей – подразделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением за ними в установленном порядке конкретных функций;
• федерализм (или сочетание централизации и децентрализации) – деятельность органов исполнительной власти строится на основе нормативного закрепления разграничения компетенции и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ;имеет особое значение в государствах с федеративным устройством. Разграничение предметов ведения между федеральными органами государственного управления и органами власти субъектов Российской Федерации осуществляется на основе Конституции (статьи 71 и 72), Федеративного договора и иных актов о разграничении компетенции между указанными субъектами.
• эффективность – достижение целей управленческой деятельности должно осуществляется при минимальных затратах сил, средств и времени. Одними из основных критериев (показателей) эффективности государственного управления являются следующие: эффективность экономики государства (размер бюджета, объем ВВП, уровень инфляции) и уровень жизни населения.
Организационные принципы определяют систему государственного управления, компетенцию и порядок взаимодействия ее звеньев. Они включают в себя следующие два вида принципов:
- Общие организационные принципы:
• отраслевой – осуществление управленческой деятельности, организация системы управления строится с учетом общности объекта управления, который образует определенную отрасль (управление промышленностью, транспортом, связью, агропромышленным комплексом, образованием, здравоохранением и т. П.);
• территориальный – формирование системы управления основывается на территориальной основе (административно-территориальном делении);
• линейный – тип организации служб и подразделений, осуществляющих исполнительно-распределительную деятельность, при котором руководитель в пределах своей компетенции обладает по отношению к подчиненным всеми правами и функциями управления.
• функциональный – органы и аппараты исполнительной власти осуществляют общие подведомственные функции управления (финансы, статистика, занятость и т. Д.). В этом случае субъект управления в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, а также контроль и административное принуждение;
• двойного подчинения – сочетание начал централизованного руководства с учетом территориальных условий, состояния объекта управления и особенностей субъектов Российской Федерации, региональных органов исполнительной власти. Этот принцип положен в основу формирования большинства федеральных органов исполнительной власти.
• сочетание единоначалия и коллегиальности – наиболее важные вопросы, касающиеся основополагающих аспектов управленческой деятельности, принимаются коллегиально, а оперативные, текущие, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единолично.
- внутриорганизационные принципы:
* Рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительной деятельности предполагает юридическое закрепление задач, обязанностей и прав за каждым органом и работником; урегулирование их взаимоотношений в исполнительной деятельности.
* Ответственность субъектов исполнительной деятельности за результаты работы тесно связана с принципом рационального распределения полномочий.
* Сочетание единоначалия и коллегиальности выражается в решении важнейших вопросов государственного управления коллегиальными органами. Вопросы текущего (оперативного) характера решаются единолично компетентным должностным лицом. Это обеспечивает оперативность руководства, использование индивидуальных способностей и опыта руководителя, повышает его персональную ответственность.
Соотношение государственного управления и исполнительной власти:
- государственное управление осуществляется в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей;
- по своему назначению государственное управление представляет собой государственную деятельность, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть;
- свой реальный характер исполнительная власть приобретает в деятельности особых звеньев государственного аппарата, именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управления;
- исполнительная власть – деятельность субъектов этой власти;
- управление — это исполнительная власть в действии.