Нэповская перестройка чрезвычайного управления в условиях послевоенного кризиса.

В межвоенные 20-30-е годы.

Нэповская перестройка чрезвычайного управления в условиях послевоенного кризиса. Становление государственного управления на основе Конституции СССР и новой Конституции РСФСР. Изменение государственного управления на основе новой Конституции СССР в преддверии второй

мировой войны.

Борьба сторонников военно-коммунистической и нэ­повской моделей управления, отразилась в появлении фракций и длительной общепартийной дискуссии. Совет труда и обороны дей­ствовал на правах комиссии СНК и имел в составе наркомов ВСНХ, труда, земледелия, продовольствия, рабоче-крестьянской инспекции, представителей ВЦСПС, ЦСУ. Совет возглавлялся Председателем СНК В.И.Ульяновым (преобразован в 1923 г. в ЭКОСО).

Сначала сужен был объем функций Всероссийской комиссии по борьбе с контрреволюцией и саботажем, с детской беспри­зорностью, в 1922 г. она была реорганизована в Государственное политическое управление, упразднены местные, транспортные, фронтовые, армейские ЧК. Судебные функции были изъяты из ведения административных органов и сосредоточены в народных судах. Продолжала функционировать до 1936 г. созданная в 1920 г. при СНК Всероссийская чрезвычайная комиссия по лик­видации безграмотности (ВЧК ЛБ), которая руководила обуче­нием неграмотных и малограмотных взрослых с помощью доб­ровольного общества «Долой неграмотность», возглавляемого Председателем ВЦИК М.И. Калининым.

Были упразднены ВРК, ревтри­буналы и другие чрезвычайные органы.Восстановлены и максимально возможно реализованы кон­ституционные нормы власти и управления, избирательная систе­ма с ее специфическими чертами: прямые выборы с открытым голосованием в сельские и городские Советы, многоступенча­тые - в высшие органы власти и управления; избирательные участки - по предприятиям, территориальные - для не охва­ченного производством населения, преимущество в нормах пред­ставительства для рабочих по отношению к крестьянству, лише­ние избирательных прав 7 категорий лиц, многопартийность Со­ветов. Ежегодно избирались и работали всероссийские, местные съезды Советов, проводились сессии ВЦИК, местных исполко­мов, заседания президиумов; был увеличен количественный со­став представительных, исполнительных органов. Никакие дру­гие органы не могли принимать законы. Возросла роль съездов Советов всех уровней, ВЦИК, где усилена роль президиума и созданы постоянные федеральные бюджетная и другие комис­сии. На заседания Советов привлекались рабочие, крестьяне; за­седания местных Советов проводились нередко в рабочих кварта­лах, на промышленных предприятиях. Работники органов влас­ти и управления регулярно отчитывались перед населением, ин­формировали трудящихся обо всех мероприятиях советской вла­сти. С целью усиления надзора за государственным аппаратом, устранения бюрократизма, волокиты, возвышалась роль рабоче-крестьянской инспекции, в работе которой участвовали широкие массы рабочих и крестьян. Изменились в сторону демократиза­ции, были упорядочены на конституционной основе взаи­моотношения центральных и местных органов управления, рас­ширены права, самостоятельность последних. Они стали функ­ционировать на основе законно изданных в развитие Конститу­ции специальных Положений (1922 г.) о губернских, уездных, городских, волостных Советах, их исполкомах. Активизации их служил лозунг оживления Советов после войны. Вопросы пере­стройки органов власти, управления решались коллективно на уровне Всероссийских съездов, сессий ВЦИК.

Повысился статус, возросла роль высшего государственного управления, высшего исполнительного и распорядительного орга­на - СНК, который под председательством В.И. Ленина пере­строил в короткие сроки, упорядочил всю систему управления,обеспечил нэповское восхождение России. Было восстановлено действие ст. 37 Конституции РСФСР, согласно которой «общее управление делами РСФСР принадлежит СНК, который прини­мает все меры, необходимые для правильного и быстрого тече­ния государственной жизни». Упразднялись совнаркомы губер­нских, городских Советов, существовавшие в годы интервенции и гражданской войны.

Повышению эффективности управленческого механизма спо­собствовало развертывание его функционирования на плановых началах в соответствии с перспективным планом ГОЭЛРО, раз­работанным коллективом ученых, одобренным сначала VIII и затем утвержденным IX Всероссийскими съездами советов в де­кабре 1920 и 1921 гг. Первый в мировой цивилизации опыт госу­дарственного планирования рождался в Советской России на ос­нове преобладания государственной и общественной собственно­сти, утверждения власти народных Советов, он позволял опти­мально концентрировать скудные материальные, финансовые, людские ресурсы на решении приоритетных проблем электрифи­кации, народнохозяйственного возрождения, достижения совре­менной энерговооруженности труда и проявился по мере эконо­мической, политической стабилизации в текущем, контрольно-го­довом планировании. Постепенно возникла система планового управления во главе с государственной плановой комиссией, «пла­новое развитие стало характерной чертой государственного руко­водства экономикой».

Из ведения главных комитетов ВСНХ изымались и передавались не­посредственно предприятиям вопросы приобретения сырья, реа­лизации продукции, распределения средств, что определило тен­денции упразднения разбухшей в военное время системы главкизма и развития хозяйственной самостоятельности предприятий. Реформирование воплотилось в трестировании, акционировании, синдицировании промышленности, поддержке концессионной, смешанной, кооперативной форм государственного капитализма, разветвлен­ной банковской системы, развитии товарно-денежных, рыноч­ных отношений, проведении финансовой и денежной реформ, частичной денационализации и приватизации мелких и средних предприятий, использовании частного и иностранного капитала и др. Характерным было использование рыночных механизмов, дифференцированных налогов, комплекса экономических ме­тодов управления при расширении его демократических прин­ципов.

В системе государственного управления возникли структу­ры, ведавшие сферами внутренней торговли (Комиссия СТО, Наркомат), концессий (Главный концессионный комитет), коо­перации, кредита и др., что изменяло априорные догматические и военно-коммунистические представления о характере советско­го управления.

Все большую роль в управлении играли профсоюзные, ко­оперативные, молодежные и другие общественные организации, их выборные органы. Одновременно суживалась плюралистиче­ская основа управления. Усилилась тенденция ликвидации мно­гопартийности Советов, уменьшались количественно фракции меньшевиков и эсеров в составе всероссийских и местных съез­дов Советов. В трудах лидеров, документах РКП(б) обосновыва­лись тезисы «диктатуры партии», целесообразности монопартий­ной политической системы, преследования и репрессий неболь­шевистских партий. Коммунистической партии отводилась рольединственного идеологического, политического руководящего ядра в системе власти и управления.

Нэповское государственное управление опиралось на кон­ституционные основы, развитые и конкретизированные в Гражданском, Уголовном, Земельном, Гражданско-процессуаль­ном, Уголовно-процессуальном кодексах, Кодексе законов о труде и других, вступивших в действие в 1922-1926 гг., став­ших результатом интенсивной кодификационной работы, в ко­торой участвовали крупные ученые, государственные и обще­ственные деятели. Кодексы заменили чрезвычайное законода­тельство военного происхождения, укрепили законодательную базу, создали единое правовое пространство российского управ­ления, которое опиралось на расширявшиеся рамки правового регулирования общественных отношений. Они оформили юри­дически нэповское государственное управление, отразили его социально-экономическую сущность и пределы, господствую­щее положение государственной собственности, развитие част­нохозяйственной деятельности при регулирующей в определен­ных рамках роли государства.

Судебная реформа, создание прокуратуры РСФСР как выс­шего органа правового надзора, реорганизация всех звеньев сис­темы юстиции и правоохранительных органов, законодательства о правах граждан существенно повлияли на становление после­военного управления в соответствии с советским характером де­мократии.

Российское государственное управление приобретало новые аспекты в связи с углублением интеграции советских государств. В 1918-1920 гг. Россия, Украина, Латвия, Литва, Белоруссия объединяли армии, военное командование, управление транс­портом, связью, финансами, снабжением, создали денежную систему на основе российского рубля. РСФСР взяла на себя все расходы этих государств по содержанию армий, государствен­ного аппарата, налаживанию экономической жизни. Опираясь на итоги и уроки военно-политического союза, самостоятель­ные государства Азербайджан, Белоруссия, Грузия, Украина за­ключили с РСФСР договоры о сотрудничестве не только по военным, но и по экономическим, а затем и дипломатическим вопросам, осуществляли единую таможенную политику без та­моженных границ. Возникли объединенные наркоматы путей сообщения, почт, телеграфа и др. ВСНХ приобретал черты об­щефедеративного органа, отраслевое управление переходило корганам РСФСР.

Нэп диктовал интеграцию управления. Были активизированы поиски путей координации государств в сфере власти и yправления. Представители государств стали участвовать в работе Всероссийских съездов Советов, ВЦИК, а в декабре 1921 г. вошли в его состав. ВЦИК выступал теперь в роли не только россий­ского, но и общефедеративного органа. Азербайджан, Армения, Белоруссия, Грузия, Украина распространяли действие отдель­ных законов РСФСР, утверждали их («регистрация законов РСФСР»). Уполномоченные наркоматов РСФСР управляли объединенными наркоматами этих государств, координировалась работа необъединенных наркоматов. В органах власти и управления РСФСР представители этих государств имели широкие полномочия. Органы их управления строились по образцу РСФСР. Азербайджан, Армения, Белоруссия, Бухара, Грузия, Дальневосточная республика, Украина, Хорезм уполномочили РСФСР представлять и защищать их интересы на международной конференции в Генуе, подписывать все акты и от их имени. Тогда же, в 1922 г., развернулись активные поиски нового уровня федеративных отношений.

С учетом первого года нэповского реформирования были внесены значительные коррективы в первоначальную концепцию нэпа, в организацию управления. На основе опыта двух послевоенных лет и в целом первого советского пятилетия сде­ланы выводы принципиального характера и сформулированы перспективные предложения.

Это пятилетие стало переломным в российской истории, решающим в становлении советской формы государственнос­ти, народной власти и управления. Россия стала советской, вышла из первой мировой войны, защитила свою государствен­ность от попыток реставрировать старый строй. Преобразова­ния выводили Россию на новый уровень развития, явились со­ставной частью мирового и российского модернизационного процесса.

В.И.Ленин признал иллюзорной ставку на скорую всемир­ную революцию, короткий переходный период к новому обще­ству, бестоварность будущего общества, отметил отсталость Рос­сии от цивилизованных государств мира, обосновал реальную возможность существования России до следующего мирового во­енного конфликта в условиях постоянной угрозы западноевро­пейских государств.

России надлежало весь аппарат управления построить раци­онально, на принципах его научной организации, орабочить, окрестьянить, освободить от бюрократических и других излишеств, максимально сократить, удешевить, сделать гибким, оператив­ным, эффективным. Решение этих задач следовало возложить на реорганизованный Рабкрин (Рабоче-крестьянскую инспекцию), привлечь туда лучшие силы специалистов, рабочих, крестьян, сделать приоритетной его нормативную функцию, особым об­разом организовать его совместную работу с органами автори­тетного партийного контроля, сохранив статус НК РКИ в соста­ве правительства.

Исходя из фактической роли правящей партии в системе государственной власти и управления, В.И.Ленин обосновал необходимость увеличения количественного состава ЦК и ЦКК (Центральной контрольной комиссии) за счет наиболее актив­ных политически-рабочих и крестьян; совершенствования орга­низации их взаимоотношений; делегирования членов ЦКК внаркомат РКИ; использования его обследовательских матери­алов для разработки партийных решений, государственных законов и других актов.

В.И. Ленин предложил следовать неукоснительно решениям VIII — XI съездов РКП (б) и «пресечь наметившуюся тенденцию подмены Советской власти правящей партией. Партия, считал он, не должна подменять Советскую власть, но лишь направлять ее деятельность».

Концептуальные предложения были направлены на радикаль­ную корректировку государственного устройства и управления на основе усиления роли партии, развития исторического творче­ства трудящихся, которое играло роль решающего фактора об­щественного развития и становления государственного управле­ния советского типа. Реализация этих предложений, вызвавших общепартийную дискуссию по вопросам реорганизации Рабкрина, происходила в условиях образования СССР.

Становление государственного управления на основе Конституции СССР и новой Конституции РСФСР.30 декабря 1922 г. открылась новая страница в истории рос­сийского государственного управления. РСФСР вошла доброволь­но на равных основаниях с БССР, ЗСФСР, УССР в единый Союз Советских Социалистических Республик. Первый съезд Советов СССР утвердил в основном Декларацию и Договор об образова­нии СССР, передал ввиду их чрезвычайной важности в союзные республики на дополнительное рассмотрение, поручил ЦИК Со­юза ССР учесть мнения республик, ввести документы в действие и представить их очередному съезду Советов. Образование СССР на основе советского интеграционизма - яркий акт развития рос­сийской государственности.

Советские государства объединились добровольно в союзное государство, способное обеспечить и внешнюю безопасность во враждующем мире, расколотом на два лагеря, и внутреннее хо­зяйственное преуспеяние, и свободу национального развития народов. На то была воля народов, выраженная съездами Советов четырех государств.

Особенности государственного управления теперь были обус­ловлены тем, что новый (союзный) тип советского федерализма воплотил многолетний интеграционный процесс, стал пораже­нием национального сепаратизма.

Через 13 месяцев II съезд Советов утвердил одобренную рес­публиканскими съездами новую Конституцию СССР. Характер­ной чертой советского государственного управления явилось то, что процесс его становления с самого начала (1918 г.) развивался на конституционной основе.

Значительной была территориальная сфера союзной власти и управления. Четко определены предметы ведения Всесоюзного съезда, ЦИК, его Президиума, СНК, Верховного суда, объеди­ненного государственного политического управления, функции, структура общесоюзных и объединенных (впоследствии союзно-республиканских) наркоматов, их количество, порядок функцио­нирования, статус наркомов, коллегий.

В главу вторую вошли статьи о суверенитете союзных рес­публик, которые сохранили за собой все атрибуты независимо­сти в делах внутреннего самоуправления, имели свои Консти­туции, территории, органы власти и управления, правовую сис­тему, гражданство в составе единого союзного гражданства, право приостанавливать на своей территории распоряжения СНК СССР; опротестовывать, не приостанавливая действия, декреты и постановления союзного правительства, печатать не толь­ко республиканские, но и союзные документы на общеупотре­бительных в республиках языках. Пропорционально населению каждой республики съезд Советов избрал соответствующее ко­личество членов в палату ЦИК (Союзной Совет). Совет Нацио­нальностей (вторая палата ЦИК) образовался из равного коли­чества представителей союзных и автономных республик, авто­номных областей. За каждой союзной республикой было сохра­нено право свободного выхода из Союза, а соответствующая статья 4, где зафиксировано это право, могла быть изменена, ограничена или отменена при согласии всех республик, входив­ших в СССР.

Конституция СССР стала принципиальной основой органи­зации государственного управления в Союзе и его субъектах, их равноправия, принципа демократического централизма.

Новая Конституция РСФСР, принятая Всероссийским съез­дом Советов 11 мая 1925 г., исходила из концепции единого союзного конституционного пространства, была построена на принципах федерализма, учла первый российский конституци­онный опыт 1918-1925гг., опиралась на равенство России с другими республиками, на государственную собственность; имела подробные разделы об экономическом строе, автоном­ных республиках, областях, системе органов власти, управле­ния, их задачах, функциях, организации, взаимоотношениях с органами Союза и других союзных республик. Подробно зафиксированы положения о компетенции органов власти и управле­ния субъектов РСФСР.

В соответствии с новыми конституционными основами была проведена кодификационная работа, создано и уточнено респуб­ликанское законодательство, опираясь на которое управленчес­кие структуры развернули работу в рамках огромного союзного государства.

Относительно быстро был построен новый союзный «этаж» системы государственной власти и управления, постоянно совер­шенствовались его взаимоотношения с республиканскими струк­турами, которые подстраивались под союзные, учреждаемые в основном по образцу республиканских и за счет их кадрового со­става. Проведена «коренизация» местного управления, аппарат ко­торого формировался из лиц коренных национальностей. На их языках осуществлялось и местное делопроизводство.

Создаваемая система государственного управления воплоти­ла конституционность, народный характер, единство советской власти и управления, подотчетность трудящимся через подконт­рольность органов исполнительной власти и при верховенстве органов законодательной власти.

Принципиальные вопросы становления системы государ­ственной власти и управления, статуса ее отдельных структур рассматривались предварительно съездами партии, пленумами ЦК, его политическим и организационным бюро, секретариа­том, Центральной контрольной комиссией, местными партий­ными инстанциями, обсуждались на съездах советов, сессиях его президиума и правительства, которые и принимали реше­ния. Стало традиционным принимать на основе докладов спе­циальные развернутые постановления «по вопросам советского строительства».

III съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов (13-20 мая 1925 г.) признал важнейшей задачей приведение методов руководства и административного управления в соответствие с новыми условиями с тем, чтобы Советы стали «на деле во главе всего хозяйственного и культур­ного строительства», обеспечили хозяйственный рост страны, дальнейший подъем культурной и политической активности масс. Решающим условием названо вовлечение самих трудящих­ся в советское строительство, развитие самодеятельности рабо­чих и крестьян, работниц и крестьянок. Только их участие в решении всех вопросов культурного и экономического развития являлось гарантией преодоления отрицательных сторон управ­ления, громоздкой и технически нерациональной постановки его работы.

Становление нового управления тормозилось, по мнению съезда, такими остатками старой дореволюционной системы уп­равления, как бюрократизм, волокита, административный про­извол, бесхозяйственность, излишняя дороговизна, взяточниче­ство, хищения, раздутая бумажная переписка.

Съезд определил программу налаживания качественного, эффективного управления, которая включала широкий спектр действий: неукоснительное проведение законов, оперативную ин­формацию об управленческой деятельности, связь государствен­ных органов с общественными структурами, отчеты должност­ных лиц перед избирателями, критику снизу любого органа уп­равления, более точное разграничение имущественных и финан­совых прав между местами и центром в сторону расширения прав местного управления, подготовку квалифицированных управлен­цев из рабочих и крестьян, женщин и молодежи, развитие пред­варительной и деловой проработки вопросов, коллективности в органах управления без подмены их ответственными должност­ными лицами; и др.

Высшие, центральные, местные органы государственного управления строились и работали на основе отдельных норма­тивных актов - Положений, утвержденных ЦИК СССР и ВЦИК РСФСР (для России).

Союзное центральное управление было представлено пятью общесоюзными наркоматами: иностранных, военных и морс­ких дел, внешней торговли, путей сообщений, почты и телегра­фа; пятью объединенными или союзно-республиканскими нар­коматами: продовольствия, труда, финансов, РКИ, ВСНХ; цент­ральное республиканское управление — а) пятью этими объеди­ненными и б) республиканскими наркоматами: внутренних дел, здравоохранения, просвещения, социального обеспечения, юстиции, ведавшими этими важными сферами совершенно само­стоятельно.

Совершенствовался порядок взаимоотношений союзных и республиканских органов управления. Последние осуществля­ли как директивы соответствующих союзных структур, так и подчинялись своим ЦИК и СНК. Определилась в 20-е гг. тен­денция «линейной» связи, ведомственной вертикальной подчи­ненности от союзных через республиканские к краевым, губерн­ским, областным, окружным и другим местным органам уп­равления, в составе которых создавались соответствующие ве­домственные структуры. Такой принцип функционирования уси­ливал единство, централизм управления по вертикали и был сопряжен с постепенным ограничением, сужением самостоятель­ности местного звена.

Специфическую роль играли союзный и республиканский наркоматы Рабкрина, их местные органы, опиравшиеся на свои первичные низовые звенья в виде ячеек содействия, имевшиеся во всех производственных коллективах, учреждениях и вопло­щавшие сочетание государственных и общественных начал, вы­борность и тесную связь с профсоюзными, кооперативными, мо­лодежными и другими массовыми объединениями. Главная фун­кция системы Рабкрина - совершенствование государственного аппарата, повышение эффективности управления. Рабкрин опи­рался на итоги исследовательской работы институтов, лаборато­рий, изучал и обобщал организацию труда и управления, форми­ровал нормативы, технологию управленческого труда, функциональные параметры, структуру учреждений, методы и формы учета, отчетности, делопроизводства и др.

Рабкрин объединял научные и профессиональные кадры, спе­циалистов по вопросам теории и практики государственного уп­равления, политически активных рабочих и крестьян; проверял, контролировал все органы государственного и общественного уп­равления на предмет правильного исполнения законов, выявле­ния недостатков и главным образом предупреждения их путем совершенствования технологии управления.

Своеобразие соединения в Рабкрине партийного и государ­ственного начал обеспечивалось тесной организационной свя­зью двух различных органов: а) Председатель Центральной кон­трольной комиссии (ЦКК) ВКП (б), избираемый съездом партии, назначался наркомом РКИ, совмещал две должности; б) члены Президиума ЦКК входили в состав коллегии НК РКИ; в) члены ЦКК возглавляли отделы, управления и другие струк­туры наркомата; г) проводились совместные заседания Прези­диума ЦКК и коллегии НК РКИ, где рассматривались лишь вопросы советского управления и ни в коем случае партийного руководства, которые оставались компетенцией лишь ЦКК, а не РКИ.

Такое соединение государственного начала с партийным обес­печило высокий авторитет Рабкрину, обязательность его реше­ний, чего так не хватало другим государственным структурам. Соединение обеспечивало совместную работу, но не поглощение одного органа другим, не было «единослитного» органа «ЦКК- РКИ». ЦКК сохранилась, функционировала как партийный орган, была ядром Рабкрина, отчитывалась на съезде партии о своей партийной, главным образом контрольной работе и о совмест­ной работе с Рабкрином по советской линии. Рабкрин сохранил статус государственного наркомата в составе правительства, его состав формировался в советском порядке, работал под руковод­ством СНК, отчитывался перед ним. Соединение не смешивало функции двух органов, обеспечивало непосредственное партий­ное руководство, участие членов и структур ЦКК в работе госу­дарственного органа.

Рабкрин с помощью ЦКК способствовал рационализации го­сударственного управления, повлиял на формирование объема и пределов функций, структуры государственного аппарата сверху донизу на основе функционального и производственного принципов построения. Было проведено несколько кампаний по со­кращению постоянно растущих штатов служащих, администра­тивных расходов, реализации режима экономии, налаживанию учета и отчетности в структурах управления. Формировался под­линно народный контроль за деятельностью аппарата управле­ния. Рабкрин в 1923-1933 гг. стал яркой самобытной страницей в истории становления нового типа управления и социального контроля[187].

Характерной чертой нэповского реформирования управления в первой половине 20-х гг. являлась опора его на рост политичес­кого сознания, хозяйственной активности крестьянства. Бесправ­ный в прошлом класс заинтересованно участвовал в советских орга­нах власти, различных кооперативных объединениях, кредитных и иных товариществах, комитетах взаимной помощи. В стремле­нии реализовать свои демократические права крестьянство созда­вало местные крестьянские союзы, пыталось организоваться са­мостоятельно, полнее выражать свои политические и обществен­ные интересы, создать Всероссийский крестьянский союз по опы­ту подобного союза 1905-1906 гг. Инициатива крестьян расши­рить рамки участия в управлении была отвергнута. ЦК РКП (б) признал «недопустимым и нецелесообразным легализацию крес­тьянских союзов», предложил меры по развитию активности крес­тьян в Советах и кооперации. Повторившиеся вскоре в 1923-1924 гг. попытки создания Крестьянского союза или Союза хлебо­робов ЦК партии рассматривал как антисоветские, кулацкие. В то же время экономическую инициативу крестьян стимулировала си­стема мер, среди которых выделялись право аренды земли до 12 лет и найма рабочей силы в индивидуальных хозяйствах на опреде­ленных условиях, выхода из общины на хутора и отруба, замена натурального налога денежным, уменьшение его с дифференци­рованным учетом социального статуса и хозяйственной деятель­ности крестьянских дворов, учреждение единого сельскохозяйствен­ного налога вместо множества различных повинностей, крестьян­ских кредитных товариществ и др.

Становление и деятельность системы государственной власти и управления на нэповской, союзной основе сопровождалось кри­зисными проявлениями, обострением социальной напряженности в отдельные годы первого послевоенного десятилетия и стреми­тельным восстановлением за 5 лет довоенного уровня народного хозяйства. Нэповский период укрепил предпосылки дальнейшей реконструкции экономики, власти, управления, разрешения и ста­рых, и новых противоречий в жизни общества. В условиях форси­рованной индустриализации, острой нехватки средств, нарастав­шего сопротивления крестьянства тяжелеющему налоговому бре­мени, ускоренной коллективизации в элитных кругах власти, в системе государственного управления утверждается курс на свер­тывание нэпа, который вводился всерьез, надолго, но не навсегда, и замену его социалистическим наступлением.

Новый курс, выработанный в острой идейно-политической внутрипартийной борьбе второй половины 20-х гг., обусловил тен­денцию этатизма, возрастания преобразующей роли партии и го­сударства, масштабным всеохватом сфер жизни общества государ­ственным управлением, которому придавались черты централиза­ции, бюрократизации, командно-административной директивности, карательной репрессивности. Это находилось в рамках единой мировой тенденции этатизации (огосударствления), проявившей­ся ярко после экономического кризиса 1929-1933 гг., когда в раз­витых странах усилилось вмешательство государства в хозяйствен­ные процессы, в экономику, общественную жизнь, его целенап­равленное воздействие на социально-экономические процессы. Государство встраивалось «в сам процесс общественного воспро­изводства в качестве его важнейшего структурного звена».

Государственное управление с конца 20-х гг. функциониро­вало на основе пятилетних планов, имевших силу закона, было подчинено выполнению максимально возможных плановых за­даний, которые нередко пересматривались произвольно в сторо­ну увеличения под лозунгом за 10-15 лет достичь в промыш­ленности того, на что развитым индустриальным странам потре­бовалось в свое время 100-150 лет.

Потребности планового и конкретного управления новыми отраслями промышленности обусловили создание соответствую­щих союзных и республиканских наркоматов, структур в местных органах, что привело к упразднению вертикальной системы ВСНХ, его органов в губерниях, краях, областях, округах. Ликвидирова­ны были и областные промышленные бюро, объединявшие до 1929 г. СНХ нескольких губерний. В 1932 г. на базе союзно-республиканского ВСНХ образованы наркоматы тяжелой, легкой, лесной промышленности, которые обеспечили быстрое развитие отраслей. Наркомтяжпром превратил свою отрасль в базовую для развития всего народного хозяйства. Наркомлегпром подтянул во второй пятилетке темпы этой отрасли к темпам тяжелой. Возник­ли и другие новые наркоматы путем реорганизации и разделения существовавших. Из Наркомата путей сообщения выделен НК вод­ного транспорта, из Наркомзема - НК зерновых и животновод­ческих совхозов. НК труда упразднен, слит с ВЦСПС, которому переданы все средства соцстраха, санатории, дома отдыха, науч­ные институты, имущество, помещения и кадры. ВЦСПС приоб­рел необычный статус органа общественного управления, который руководил сферой организации труда.

Перестраивались структура, методы наркоматов в соответ­ствии с изменившимися условиями и задачами. Каждый НК имел Совет, не менее половины состава которого составляли предста­вители местных органов управления и предприятий. Обеспечива­лась ведомственность управления. На рубеже 20-30 гг. во всех советских и хозяйственных органах внедрена функциональная си­стема построения аппарата. Позднее ее заменили производствен­ной и производственно-территориальной системой.

Характерно, что съезды Советов слушали и обсуждали отче­ты не только СНК, но и отдельных НК, утверждали конкретные программы развития отраслей и деятельности всех органов от­раслевого управления. Всесоюзный VII съезд Советов (1935 г.) наметил по отчетам наркоматов тяжелой промышленности, зер­новых и животноводческих совхозов широкую систему задач, требовавших от органов управления разносторонней и напряжен­ной работы по развитию новых отраслей народного хозяйства. Президиум ЦИК, СНК контролировали работу наркоматов по выполнению решений съезда.

В системе управления утверждалась идеология развернутого наступления социализма, ограничения, вытеснения и ликвида­ции носителей старых укладов. Кулачество ликвидировано как класс, пострадало все зажиточное, в том числе середняцкое, кре­стьянство. Государственный пресс был обрушен на единолични­ков, не желавших отказываться от своих хозяйств в пользу кол­хозов.

Местное управление развивалось и по мере изменения адми­нистративно-территориального деления, районирования, упразд­нения губерний на рубеже 20-30-х гг., округов, образования об­ластей на территориях краев, которые с 1924 г. по 1936-1937 гг. являлись крупными административно-территориальными единицами. Заметным звеном местного управления стали и районные органы, возникшие вместо уездных тоже на рубеже 20-30-х и в последующие годы[188].

Личный состав органов управления в союзном и республи­канских центрах, на местах формировался из грамотных специа­листов, за счет рабочих и крестьян («выдвиженчество», «выдви­женцы»), ускоренного обучения их на различных курсах, рабфа­ках, в средних и высших учебных заведениях, что качественно изменило социальное происхождение и положение управленцев. Ускоренно и в ходе радикальной реконструкции общества созда­валась управленческая элита, советская бюрократия. Однако орга­ны власти и управления испытывали острый дефицит образован­ных, компетентных специалистов-управленцев. Недостаток об­щей и политической культуры основной массы трудящихся, со­ветских служащих сказывался на качестве и эффективности уп­равления, которые партийно-властная элита во главе с И.В. Ста­линым пыталась компенсировать приданием государственному управлению жесткого командно-административного характера, что бюрократизировало управленческий аппарат, все явственнее ог­раничивало непосредственное участие широких масс трудящихся в управлении, отрывало управление от народа.

Сохранилась острота проблемы разделения функций государ­ственных, хозяйственных, партийных структур и органов других общественных организаций. Правящая ВКП(б) брала на себя не­свойственные политической партии управленческие администра­тивные и хозяйственные функции, вмонтировалась в систему государственной власти и управления.

Система Советов депутатов трудящихся училась государствен­ной власти и управления методом проб, на собственном опыте и путях антикапиталистической модернизации, что сопровождалось не только достижениями, но и неизбежными издержками.

Изменение государственного управления на основе новой Конституции СССР в преддверии второй мировой войны. Государственное управление строилось и функционировало со второй половины 30-х гг. на основе Конституции СССР, при­нятой Чрезвычайным VIII съездом Советов (5 декабря 1936 г.).

Конституционные основы управления развивали прежние, опирались на зафиксированные в Конституции СССР 1936 г. фундаментальные качественно новые устои: общественная соб­ственность на орудия и средства производства, система хозяй­ства, государство рабочих и крестьян, народная власть в лице Советов депутатов трудящихся снизу доверху, распределение продукции по принципу «от каждого по его способности, каж­дому по его труду», гарантированная обеспеченность права на труд, который является обязанностью и делом чести. Базовыми основами управления в сфере государственного устройства яв­лялись добровольность объединения в союз равноправных рес­публик, четкость распределения предметов ведения и полномо­чий союзных и республиканских органов власти и управления, суверенность союзных республик.

Конституция определила четко статус, полномочия, функ­ции, структуру союзных и республиканских, а также местных органов государственного управления, права и обязанности, порядок взаимоотношений союзного и республиканских прави­тельств, наркоматов, местных исполкомов, призванных управ­лять конкретной отраслью; порядок формирования органов уп­равления Советами депутатов трудящиеся, избираемыми впер­вые в отечественной истории путем всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании в одномандатных округах. Предусмотрены были права общественных организаций, обществ трудящихся выставлять кандидатов, обязанность депутатов от­читываться перед избирателями о своей работе в органах власти и управления, законный порядок отзыва депутатов.

Участие трудящихся в органах власти и управления обеспе­чивалось гарантированными и равными правами на труд, отдых, материальную обеспеченность в старости и в случае болезни, потери трудоспособности; бесплатное образование от дошколь­ного до вузовского и медицинскую помощь. Основной закон га­рантировал свободу слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, объединения в различные обществен­ные организации.

Законодательно закреплена была и такая конституционная ос­нова власти и управления, как роль ВКП (б), которая, согласно ст. 126, представляла собой руководящее ядро всех обществен­ных и государственных организаций трудящихся. Сложившаяся реально, фактически эта основа породила своеобразную систему партийно-государственной власти и управления с приоритетной, весомой ролью партии.

Зафиксированные в Конституции широкие права, свободы тру­дящихся, демократизация избирательной системы имели четкую социальную направленность, должны были обеспечить подлинно демократический характер формирования и деятельности органов государственного управления на благо народа, повышение его жиз­ненного, культурного уровня. Объявлялись врагами народа (ст. 131) лица, покушающиеся на конституционные социальные устои, на общественную собственность — священную и неприкосновенную основу строя, источник его богатства и могущества.

Объявленные суверенными в конституционных пределах, со­юзные республики разработали по образцу и в соответствии с союзной свои конституции, отразившие как общие, так и особен­ные черты республиканского управления. Автономные респуб­лики приняли свои конституции. На основе новых конституций перестраивалась система государственной власти и управления, что происходило в рамках официально объявленного курса де­мократизации.

Прежде всего, были избраны Верховные Советы СССР (12 де­кабря 1937 г.), союзных и автономных республик (июнь 1938 г.), краевые, областные, окружные, районные, городские, поселко­вые, сельские советы депутатов трудящихся - высшие и мест­ные законодательные органы власти. Впервые не было ограниче­ний избирательного права, разных норм представительства от го­родского и сельского населения, открытого голосования и спис­ками. Реализовано конституционное право всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании; по два месяца продол­жались избирательные кампании, выдвигались и обсуждались кан­дидаты в депутаты по территориальным избирательным окру­гам. Все они представляли блок коммунистов и беспартийных.

Выборы прошли празднично, отличались высокой активнос­тью избирателей. Среди 1143 депутатов Верховного Совета СССР было 870 членов и кандидатов в члены партии, 460 рабочих (42%), 337 крестьян (29,5%), 326 служащих и интеллигенции (28,5%), 180 женщин, представители более 50 народностей страны. Среди 1 281 008 депутатов местных Советов было 878 тыс. беспартий­ных, 402 тыс. членов и кандидатов в члены партии, 422 279 жен­щин. На первых сессиях были сформированы президиумы союз­ного, республиканских верховных советов, советы народных ко­миссаров, исполнительные комитеты, созданы структурные под­разделения, обновлены все органы государственного управления, что означало демократическую реформу всей политической сис­темы. Внимание органов власти и управления сосредоточено на выполнении заданий третьего пятилетнего плана развития народ­ного хозяйства (1938-1942 гг.).

В соответствии с новой Конституцией СССР изменилось пра­вовое обеспечение государственного управления. Усовершенство­вано гражданское, семейное, трудовое, уголовное право. Новое колхозное и земельное право учитывало Примерный устав сель­скохозяйственной артели, принятый II Всесоюзным съездом кол­хозников-ударников в феврале 1935 г., считавшийся многие годы своеобразной колхозной конституцией.

Непрерывно увеличивались масштабы, объемы государствен­ного управления, конкретизировались функции его органов, со­здавались новые звенья в связи с усложнившейся социально-экономической и культурной сферами жизни, совершенствовалось отраслевое управление, прежде всего в промышленности, строи­тельстве, культуре, народном образовании, военном комплексе.

Из Наркомтяжпрома выделились наркоматы оборонной про­мышленности (декабрь 1936 г.), машиностроения (август 1937 г.), из Наркомата электростанций и электропромышленности — Нар­комат электропромышленности (апрель 1939 г.), создан Наркомат по строительству (май 1939 г.), который возглавил управление огромным строительным производственным комплексом за счет внутригосударственных капитальных вложений без каких-либо иностранных инвестиций. Возникновению, развитию и специали­зации новых базовых отраслей способствовало образование наркоматов нефтяной и угольной промышленности на базе Наркомата топливной промышленности. Возникновение двух десятков промышленных наркоматов усилило государственное управление бур­но развивающейся индустриализацией страны; механизацию, ма­шинизацию процессов в различных секторах экономики. Обеспе­чено управление новыми машиностроительными отраслями (авто-, авиа-, тракторо-, комбайно-, станкостроение и др.), что способ­ствовало созданию новой структуры промышленности, отвечаю­щей потребностям индустриальной цивилизации.

В организации управления усиливались общесоюзные нача­ла, централизация, бюрократизация, роль административно-штатного персонала, укрепилась дисциплина исполнения, повышалась ответственность за реализацию «директив партии и правитель­ства». Огосударствление управления охватило сферы науки и ис­кусства.

Резко возросли объем, параметры государственного управления, роль его союзных органов и исполнительного, раздробленного по ведомствам контрольного аппарата, численно рос управленческий аппарат, который становился все более громоздким, многоступен­чатым («многозвенным»), увлекавшимся отчетами, запретами, ука­заниями, циркулярами и другими формами чиновного бюрократи­ческого творчества. Исполнительный аппарат становился главным звеном управления, послушным инструментом правящей верхуш­ки, действовал директивно, жестко, преследовал зачастую свои ап­паратные интересы в ущерб управляемым объектам.

В сфере военного управления штаб РККА был преобразован в Генеральный штаб (1935 г.), создан Наркомат Военно-Морско­го Флота (1937 г.), учреждены главные Военные советы РККА и ВМФ (1938 г.), увеличено число военных округов и окружных военных советов, восстановлен институт военных комиссаров, вве­дены персональные воинские звания для командиров, принята личным составом 23 февраля 1939 г. присяга по новому тексту, начал действовать Закон о всеобщей воинской обязанности (1 сен­тября 1939 г.). Усилилось партийное руководство, созданы отде­лы по военной работе в республиканских, краевых, областных, окружных, городских и районных комитетах ВКП(б).

Комплексно укреплялась во всех отраслях управления трудо­вая дисциплина, установлены административные взыскания за опоздания на работу и прогулы (28 декабря 1938 г.), введены еди­ные трудовые книжки (январь 1939 г.), проведена всесоюзная пе­репись населения (январь 1939 г.), что способствовало учету тру­довых ресурсов.

Перестроены судебная система, прокуратура. Органом судеб­ного управления стал новый Наркомат юстиции, который прово­дил и кодификацию законодательства. Правоохранительная сис­тема призвана была обеспечить соблюдение новой Конституции, законов всеми организациями, учреждениями, должностными ли­цами, гражданами; карать преступников, исправлять и перевос­питывать их, предотвращать преступления во всех сферах обще­ства, в том числе и в управлении.

При правительстве были созданы всесоюзные комитеты по делам искусств (1936 г.), кинематографии (1938 г.), высшей школы (1936 г.), регламентирован порядок присуждения ученых степеней, присвоения ученых званий, введен в действие типовой устав вуза (1938 г).

На основе ст. 126 Конституции СССР утвердилась офици­ально практика совместных решений государственных и партий­ных органов на всех этажах управления. И ранее существовала такая практика, но теперь партия консолидировала властные и управленческие структуры. Все больше и больше государствен­ных решений принималось совместно с партийными органами, а «партийные решения приобретали фактически характер норма­тивных актов», воспринимались государственными органами как обязательные для них.

Своеобразно применялся общемировой принцип назначения на ответственные должности доверенных лиц. В истории россий­ского государственного управления он трансформировался в но­менклатурный принцип партийного руководства всеми структу­рами государственного управления. Обусловлено было это мно­гими факторами, в том числе преобладанием долгое время в го­сударственном аппарате специалистов, чиновников досоветского прошлого, нехваткой новых управленцев, стремлением правящей партии организовать четкую работу государственного аппарата управления, усилить его ответственность и эффективность. Партийные инстанции в соответствии с принципом «Кадры ре­шают все» активно и целенаправленно формировали персональ­ный состав органов власти и управления. С их согласия назнача­лись партийные и беспартийные кадры на государственные и об­щественные посты. Составлялись списки номенклатурных долж­ностей. Номенклатурный принцип обеспечил партийное управ­ление страной. К концу 30-х гг. он охватил выборные органы власти, всю систему государственного и общественного управле­ния, хозяйственные должности. При этом он порождал должност­ную чехарду, партийную деспотию, безответственность кадров перед государственными органами, трудящимися. Вследствие этого Советы были властью для трудящихся через партийно-го­сударственную администрацию, в руках которой все больше и больше концентрировались власть и управление, что противоре­чило демократической природе Советов и системы управления, отраженных в Конституции СССР. Участие широких масс тру­дящихся в управлении становилось формальностью, прикрывав­шей диктат партийно-государственной бюрократии. От аппарата управления в первую очередь стала зависеть во многом судьба рядового человека — труженика. Аппаратная бюрократия тоталь­но охватывала основные сферы жизни, повсеместно утверждал­ся аппаратно-бюрократический централизм. В стране, где Сове­ты возникли, утвердились как высшая форма демократии, сфор­мировалась диктатура властной корпорации, одного лица, став­ших над народом, государством, партией.

Демократические основы государственного управления, за­ложенные в Основном законе страны, были реализованы не пол­ностью и с извращениями, что произошло в конкретной между­народной и внутренней исторической ситуации, было обуслов­лено многими факторами объективного и субъективного харак­тера.

Источники и литература.

1. Коржихина Т.П., Сенин А. С. История российской государственнос­ти. М., 1995.

2. Курицын В.М. История государства и права России 1929—1940 М 1998.

6. Основной закон (Конституция) СССР 1924 г. // Съезды Советов в документах. 1917—1936. Т. 3. М., 1960.

3. Политическая борьба за выбор модели социализма. Сталинская «революция сверху». // Политическая история России. /Отв. ред. В.В Журав­лев. М., 1998.