В первой половине XIX века.

Тема 8. Российское государственное управление

Возрастание роли высшего императорского управления. Переход к министерской системе центрального управления. Изменение местного государственного и общественного сословного управления. Государственное управление городом. Развитие чиновной системы. Значение первого свода законов для государственного управления.

Возрастание роли высшего императорского управления.26 марта 1801 г. был упразднен Совет при Высочайшем Дворе, ут­ративший высокое ког­да-то положение.Став императором, Александр I создал Негласный комитет[123],который не имел статуса государственного учреждения, но оказал большое влияние на изменения в управлении империей. По ноябрь 1803 г. в нем обсуждались почти все проекты реформ, многие из которых предложили сами же участники этого кружка.

Параллельно неофициальному органу действовал созданный 30 марта 1801 г. «для рассуждения о делах государственных» Не­пременный совет,куда Александр I назначил 12 титулованных высших сановников, екатерининских вельмож. «Наказом» Сове­ту 3 апреля 1801 г. предписано пересмотреть существовавшие законы, составить в случае необходимости проекты новых, под­готовить для императора свои соображения по различным вопро­сам государственного устройства. Ряд проектов Совета получилсилу закона, в том числе Указ «О вольных хлебопашцах» 1803 г.

Манифестом от 8 сентября 1802 г. был учрежден новый орган управления - Комитет министров. Он начал оформляться в связи с созданием министерств. Манифест предусмотрел возможность для министров собираться вместе по инициативе и под председательством императора на совещания для обсуждения сложных межведомственных вопро­сов. Состав Комитета расширялся постоянно за счет выс­ших чиновников, назначавшихся императором и перед ним от­ветственных.В 1810 г. в состав его введены председатель, госсекретарь, главы департаментов Госсовета, другие влиятельные должност­ные лица.

Под непосредственным руководством императора Комитет рассматривал материалы се­натских ревизий, назначения, увольнения, награждения, выгово­ры местным администраторам и отдельные законопроек­ты, осуществлял верхов­ный надзор за государственным аппаратом.В 30-е гг. Николай I усилил роль Комитета, ввел в его состав наследника пре­стола, военного губернатора столицы. Ежегодно Комитет рассматривал 2-3 тыс. различных дел.

Указом от 5 июня 1801 г. Александр I повелел восстановить Сенат «на прежнюю степень, ему приличную». Сенату надлежа­ло быть высшим административным, судебным, контролирую­щим органом, проводить сенаторские ревизии, наблюдать повсе­местно правосудие. Власть его была ограничена только императором, который назначал генерал-прокурора, действовавшего от имени императора, всех сенаторов. В состав Сената были введены министры.Но вскоре стало ясно, что восстановление петров­ского статуса Сената не соответствует настоящим потребностям империи. Сенат был подчинен Госсовету, его роль ограничена Комитетом министров, чрезвычайными комитетами, совещаниями, оформившейся окончательно Собственной Его Императорского ве­личества канцелярией. Постепенно Сенат снова превратился в высшее судебное учреждение.

Произошла также трансформация Собственной Е.И.В.канцелярии. Орган, созданный в начале века для решения личных дел членов царского двора, при А.А.Аракчееве[124] приобрел характер высшего государственного учреждения.ПриНиколае I дворцовая канцелярия возглавила всю систему управления. Здесь и в специаль­ных императорских комитетах разрабатывались законопроекты, принимались различные установления для всех ведомств, решались важнейшие вопросы управления страной.

Эта структура стояла фактически над всем аппаратом управ­ления. Канцелярия была превращена в орган непо­средственного императорского управления всеми сферами государствен­ной жизни. Через нее осуществлялась связь монарха со всеми высшими, центральными органами и губернаторами.Постоянно разрастался ее аппарат. В 1812 г. действовало одно отделение, исполнявшее личные поручения царя, представ­лявшее поступавшие на его имя дела, ведавшее личным составом чиновников. В годы Отечествен­ной войны через канцелярию шла переписка царя с главнокоман­дующими, решались вопросы комплектования, расквартирования воинских частей, размещения военнопленных. После войны через А.А.Аракчеева поступали царю доклады мини­стров, губернаторов и других чиновников.

В связи с расширением функций изменилась структура Канце­лярии, в 1826-1842 гг. появились шесть постоянных отраслевых отделений, каждое из которых представля­ло собой самостоятельный орган высшего управления, имело стро­го очерченные предметы ведения, начальствующее, ответственное только перед императором должностное лицо и специально подо­бранные штаты высокопоставленных чиновников.

Первое отделение заведовало отчетностью министров императору, кон­тролировало исполнение ими высочайших повелений, изготов­ляло проекты указов, следило за исправным взысканием недо­имок, осуществляло надзор за служ­бой гражданских чиновников, через Инспекторский депар­тамент в 1846-1858 гг. управляло кадрами, вплоть до принятия, увольнения, производства в чины.

Второе отделение обобщало императорские указы, систематизи­ровало законодательные акты, рассылало их во все учреждения. Первый начальник отделения профессор Санкт-Петербургского университета М.А.Балугьянский организовал сбор в архивах, го­сударственных учреждениях всех законодательных актов XVII, XVIII, XIXвв., поручил возвратившемуся в столицу М.М.Спе­ранскому обработать, систематизировать их, результатом чего стали Полное собрание и Свод законов Российской империи, из­данные в 30-х гг. XIX в., а также Своды военных постановлений, местные своды.

Третье отделение[125] обеспечивало защиту государственной бе­зопасности[126]; заведовало политической полици­ей. Создателем и первым начальником его был генерал-адъю­тант А.Х.Бенкендорф. Отделение, его пять функциональных экспедиций вели политический сыск, следствие, жандармерию, осуществляли негласный контроль над государственным аппаратом, имели штат особо доверенных чиновников, жандармские воинские соеди­нения, преобразованные 1 июля 1836 г. в Отдельный Корпус жан­дармов[127] с дивизионами в столице, Мос­кве, Варшаве, жандармскими полками и 126 жандармскими командами во всех губерниях и армии.

Четвертое отделение являлось канцелярией императрицы с попечительскими функциями над благотворительными и учебны­ми заведениями.

Пятое отделение было создано (1836 г.) специ­ально для реформирования управления государственными кресть­янами.

Шестое отделение занималось вопросами, связанными с управлением Кавказом, в том числе в условиях Кавказской войны.

Собственной Е.И.В. канцелярии также подчинялись Особые выс­шие комитеты и совещания, которые имели секретный характер, создавались для оперативного руководства, разработки проектов указов по вопросам центрального и местного управления, надзора над местной администрацией, цензурными органами, церков­ными раскольниками и отступниками от православия, а также для решения проблем управления в отдельных регионах импе­рии, по крестьянским, еврейским и другим делам. Они действо­вали вне постоянных органов и даже могли контролировать их[128].

Манифестом от 1ян­варя 1810 был образован по проекту М.М.Сперанского Государственный совет, просуществовавший более 100 лет.Совет получил статус совещательного органа, мог рассматривать проекты законов по предложению императора. Решения совета не имели силы закона «без утверж­дения верховной власти».Членами Госсовета являлись министры, назначаемые импе­ратором лица, «знанием отечественных законов, трудами и долговременною службою отличившиеся». Их количество постепен­но увеличилось с 35 до 80 человек. За первые пятьдесят лет член­ство в совете имели 175 человек. Председательствовал импера­тор или назначаемый им один из членов совета[129].

Общие собрания Госсовета проводились еженедельно. Решения принимались большинством голосов, фиксировались в журнале вместе с мнением меньшинства, докладывались императору, ко­торый утверждал с припиской «вняв мнению Государственного совета» или отвергал. В 242 спорных случаях Александр I возвел 83 раза в закон мнение меньшинства и в 4 случаях - мнение единственного члена совета.

Госсовет имел департаменты: 1) законов, 2) военных, 3) граж­данских и духовных дел, 4) государственной экономии, возглав­лявшиеся директорами (председателями); Комиссии составления законов, прошений соструктурными отделениями; государствен­ную канцелярию с госсекретарем во главе и четыре ее департа­ментские канцелярии, возглавляемые статс-секретарями[130].

Госсовет не стал единственным, монопольным органом за­конотворчества. Без его обсуждения многие проекты издавались Александром I по итогам рассмотрения Комитетом министров, Собственной Е.И.В. канцелярией, Святейшим Синодом, различ­ными высшими комитетами.

Переход к министерской системе центрального управления.Наиболее значительным изменениям подверглась система центрального управления, действовавшая в XVIII в. на основе кол­лежского принципа, который перестал отвечать требованиям но­вого столетия. Александр I поддержал про­ект Н.Н. Новосильцева о создании министерской системы управ­ления.

Государственными делами должны были управлять восемь министерств: военных сухопутных сил; военных морских сил; иностранных дел; юстиции; внутренних дел; финансов; коммерции; народного просвещения. Министры на­значались императором, перед ним были ответственны, непосредствен­но управляли всеми вверенными им частями, представляли императору через Сенат ежегодные письменные отчеты, где было обосновано расходование средств структурами министер­ства, указано состояние дел и возможные перспективы. Сенату надлежало рассматривать и ана­лизировать деятельность министров, представлять доклады им­ператору с соответствующими заключениями, мнением о состоя­нии управления каждым министром.

Учреждалась должность товарища министра - помощни­ка министра. Совмещены должности министра юстиции и гене­рал-прокурора Сената. Определены функциональные направле­ния, предметы и параметры деятельности каждого министра, под­ведомственные коллегии и другие учреждения.

Своеобразный статус получил министр внутренних дел, ко­торый обязан был заботиться («пещись») о повсеместном благо­состоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи. Широкими полномочиями было наделено воз­главляемое им министерство, которое, кроме полицейских фун­кций, должно было управлять государственной промышлен­ностью, строительством и содержанием всех публичных зданий, предотвращать нехватку жизненных припасов, всех надобностей в общественной жизни. В ведение МВД переданы мануфактур­ные и медицинские коллегии, Главная соляная контора, Главное почтовое правление, экспедиция государственных имуществ, опе­кунство иностранного и сельского домоводства и др. Согласно императорскому указу губер­наторам было велено представлять рапорты императору через МВД, под уп­равлением этого министерства решать все военные, гражданские, полицейские вопросы. Губернаторы, губернские правления, вклю­чая приказы общественного призрения, переданы в систему МВД.

По плану и при непосредственном участии М.М.Сперанско­го была совершена реорганизация министерского управления. Законом «О разделении государственных дел по министерствам» от 17 авгус­та 1810 г. упорядочены сферы отраслевого управления, объеди­нены министерства коммерции и финансов, выделено из МВД министерство полиции, создано вслед за Главным управлением водяных и сухо­путных путей сообщения (1809 г.) Главное управление духовных дел, иных, кроме православия, исповеданий, что породило тен­денцию управления отдельными отраслями через Главные уп­равления, а не министерства. По закону от 28 января 1811 г. воз­никли Главные управления ревизии государственных счетов, а также путей сообщения.

Главные управления - новые органы центрального управ­ления - возникли наряду с министерствами. Учреждение их углубило отраслевое разделение функций управления. Они име­ли тоже высокий государственный статус, возглавлялись директорами в ранге министра, назначенными императором из придворной знати.

В 30-40-х гг. Николай I сократил хозяйственные функции МВД, создал на базе Почтового департамента самостоятельное Главное управление почт, наделенное правом перлюстрации кор­респонденции.

Главным среди хозяйственных органов являлось Министер­ство финансов, главами которого находились А.И.Васильев (1802-1860 гг.), Д.А.Гурьев (1810-1823 гг.), Е.Ф.Канкрин (1823-1844 гг.). Минфин вобрал функции упраздненного ми­нистерства коммерции, создал Департамент по заведованию внешней торговлей, включил из МВД в 1819 г. Департамент мануфактур и внутренней торговли, учредил при нем Мануфактурный (1828 г.) и Коммерческий (1829 г.) советы по просьбам промышленников и купцов. В состав Минфина вошло Госу­дарственное казначейство, на его базе создан соответствующий департамент, учреждено Главное казначейство для приема, хра­нения, выдачи денежных средств. В ведении министерства на­ходились: Ассигнационный, Заемный и учрежденный в 1847 г. Государственный коммерческий банки, чтобы «дать купечеству вящие способы к увеличению и расширению коммерческого обо­рота». Министерство финансов имело тесную связь с Межве­домственными финансовым комитетом[131] (1806 г.) и Советом государственных кредитных установлений[132] (1818 г.).

Возросла роль Минфина в разработке бюджета, составлении единой росписи доходов и расходов на основании представляв­шихся министрами смет не позднее 15 ноября.Это же министерство содействовало открытию высших тех­нических учебных заведений с разночинским составом студенче­ства - Горного и Технологического институтов, где готовились инженерно-технические кадры. Ими занимался непосредственно Ученый комитет министерства.

Вновь созданное Министерство государственных имуществ (1837 г.) имело целью умножение государственного сектора эко­номики и увеличение поступлений от него в казну. Два департа­мента управляли государственными имуществами центральных губерний и государственными крестьянами. Третий попечитель­ствовал совершенствование сельскохозяйственного производства и с 1845 г. назывался Департаментом сельского хозяйства. Чет­вертый - Лесной департамент - ведал лесным делом с помо­щью военизированного корпуса лесничих, Лесным институтом - высшим учебным и научно-исследовательским заведением. В состав Министерства входило Главное управление государственного коннозаводства, созданное для управления государственны­ми и надзора за частными конными заводами.

Министерство помогало государственным крестьянам повысить произво­дительность их хозяйств, внедряло новые методы обработки зем­ли, ухода за скотом, новые сельскохозяйственные культуры.

Министерству народного просвещения было предписано уп­равлять всеми общими учебными заведениями, университетами, академиями, учеными обществами и иметь связь в общих делах с духовными, военными и другими училищами. В ведение министерства переданы: Публичная библиотека в столи­це, Румянцевский музей в Москве (1814 г.), Пулковская обсерва­тория (1839 г.), Академия художеств, типографии, цензура.

Открыты университеты в Вильно, Харькове, Казани, Дерпте, Санкт-Пе­тербурге (1819 г.) и Киеве (1834 г.). Согласно уставам уни­верситетский совет из профессоров имел широкие административ­ные, учебные, научные, судебные права (университетский суд), избирал ректора, деканов отделений, правление для хозяйствен­ных дел, инспектора, в чем воплотилась автономия университетс­кого управления. На университеты были возложены функции уп­равления учебными заведениями округа, что ограничило админи­стративную деятельность попечителя. Университетский совет из­бирал окружного директора училищ, он заведовал наряду с попечителем 4-классными гимназиями, 2-классными уездными учи­лищами, одногодичными приходскими училищами, между кото­рыми была установлена преемственность вплоть до университета.

Устав императорских университетов от 26 июля 1835 г. огра­ничил их права функциями только учебных и научных заведе­ний, увеличил в округе и университете роль попечителя. Уста­вом учрежденного Киевского университета ограничивалась вы­борность деканов факультетов, вводилось назначение профессо­ров министром просвещения. В 1848-1849 гг. был ограничен при­ток разночинцев в университеты, закреплена дворянская сослов­ность состава студентов.

Новый устав гимназий и училищ, учрежденный в 1828 г., дал департаментам гимназий и училищ широкие права для контроля и управления учебными за­ведениями губерний. Учреждена должность инспектора для над­зора за преподаванием и «нравственной» частью в гимназиях.

При директорах гимназий созданы официальные советы. Дво­рянство избирало почетного попечителя гимназии на три года для наблюдения за направлением образования. В 1833 г. учреждена в округах должность инспектора частных учебных заведений для усиления административного надзора за ними. Создан в центре специальный комитет по устройству учебных заведений.

Министерства военное, морское, иностранных дел управля­ли соответствующими отраслями под непосредственным личным наблюдением императора.Военные министерства функционировали на основе нового Устава об управлении армией в военное и мирное время, занима­лись военно-теоретической подготовкой командного состава, боевой подготовкой войск, техническим переоснащением армии.

Для управления растущим хозяйством императорской фами­лии 22 августа 1826 г. создано Министерство императорского двора и уделов, многочисленные егермейстерские, конюшенные и другие дворцовые конторы которого и Департамент уделов за­ведовали землями, предприятиями, крестьянами, обслуживали императора и членов его фамилии.

Были проведены меры по укреплению центрального управ­ления, глава­ми большинства министерств назначены генералы. Введено воен­ное устройство в управлении путями сообщения, лесным делом. Милитаризированы производство чугуна, железа, вся горнозавод­ская промышленность. Департамент горных и соляных дел мини­стерства финансов преобразован в 1834 г. в военизированное Глав­ное управление горных и соляных дел со штабом Корпуса гор­ных инженеров, горного аудиториата и расположенными на за­водах воинскими командами, призванными предотвращать волнения крепостных горнозаводских рабочих, способствовать уве­личению производства продукции. Через этот орган Министер­ство финансов управляло горными заводами, соляными промыс­лами, приписанными к ним рабочими, Монетным двором, осу­ществляло надзор за частной промышленностью.

Центральное управление приобретало на министерской осно­ве характер централизованной ведомственной системы, представленной в середине XIX века девятью министер­ствами и тремя главными управлениями, подчиненными непос­редственно императору, который координировал их совместные межведомственные усилия через Комитет министров.

Изменение местного государственного и общественного сословного управления.Александр I сохранил статус губернатора как представителя власти, управляющего губернией именем императора, хозя­ина губернии, уточнил параметры его властных полномочий, механизм управления губернией посредством губернского прав­ления, а не только одним лицом. Указом «О непреступлении губернатором пределов власти, назначенным им законами» от 16 августа 1802 г. предписано губернаторам управлять в точ­ном соответствии с законами, в установленных ими рамках, «не простирать власть свою за пределы законов», т.е. не допускать беззакония, обеспечить исполнение законов всеми учреждения­ми, которые должны поступать «по точной силе и словам зако­на». Губернским прокурорам надлежало «непрестанно наблю­дать за исполнением законов, не упуская ни единого случая без взыскания с виновных». Губернаторам указано, чтобы они «ника­ких личных переписок в виде повелений не принимали б и не употребляли бы», по всем делам губернии обращались не к лицам, а «прямо в те места, до которого какое дело принадле­жит». Подтвержден был прежний Указ от 1780 г. об ответственнос­ти за взяточничество[133]. Губернаторам указано: «Дабы никакие поборы, кро­ме узаконенных, деланы не были, и те, чтобы взыскиваемы были без излишеств, но сколько действительно надлежит»[134].

Губернаторы выполняли функции с помощью губернского правления, канцелярии, различных комитетов, комиссий, при­сутствий, составлявших администрацию губернии. Губернское правление имело общее присутствие, возрос­ла роль его канцелярии, аппарат которой имел четыре функци­ональных отделения: 1). по обнародованию законов, наблюде­нию за исполнением распоряжений губернатора и правления; 2). по управлению полицией; 3). по связи администрации с судами; 4). по связи с финансово-хозяйственными органами раз­личных ведомств.

Были созданы новые коллегиальные аппараты под председатель­ством губернатора в виде отраслевых присутствий, комиссий, комитетов, куда входили ответственные должностные лица, ру­ководители местных, ведомственных учреждений, губернские предводитель дворянства и прокурор. Действовали рекрутские присутствия (с 1831 г. - комитеты), комиссии народного продовольствия, стро­ительные, дорожные, комитеты статистические, земских и го­родских повинностей, общественного здравия, холерные, оспен­ные, попечительные о тюрьмах, раскольниках (с 1838 г.), врачебно-полицейские.

Во второй четверти XIX в. губернаторство приобрело харак­тер централизованного института управления. По «Общему наказу гражданским губернаторам» от 3 июня 1837 г. главы губерний объявлены блюстителями неприкосновенности верховных прав самодержавия, полномочными хозяевами губер­ний, обязанными обеспечить точное, полное исполнение импе­раторских законов, указов Сената, предписаний МВД, оберегать законы, не допускать отступления от них, орга­низовать четкую и оперативную работу губернских управлений, приказов общественного призрения, комиссий, комитетов, обес­печить единство местного управления.

По «Учреждению губернских правлений» от 2 января 1850 г.они являлись высшим в губернии местом, управляли в пределах вверенной им власти, по законам, именем Императорского Вели­чества, осуществляли широкий спектр подробно расписанных рас­порядительных и исполнительных функций, решали все дела жизни губернии через разветвленный аппарат местной администрации, особое внимание уделяли взиманию податей, налогов, рекрутским наборам, полиции, местным воинским час­тям, судебному управлению. Определены состав губернского прав­ления, его присутствия, канцелярии, круг полномочий вице-гу­бернатора.

Губернское правление состояло в ведомстве МВД, будучи подчинено непосредственно правительствующему Сенату, куда представляло дела «встретив сомнение и не­доразумение в смысле законов».

Губернаторство охватывало и ведомственные учреждения, со­зданные на местах министерствами. Сеть их обширна: полицей­ские и жандармские управления, казенные палаты Минфина, па­латы государственных имуществ, удельные конторы и отделения в губерниях с удельными крестьянами, палаты уголовного и граж­данского суда Министерства юстиции, учреждения Министерства народного просвещения в составе учебных округов, охватывавших по нескольку губерний, административно-хозяйственные органы Военного министерства, объединенные в 12 артиллерийских, 8 ин­женерных, 10 провиантских и 18 комиссарских округов.

Уездное управление было представлено по-прежнему нижними земскими судами во главе с капитан-исправниками, в составе заседателей от дворян, государственных крестьян.

Ведомственными органами Министерства финансов являлись созданные уездные казначейства, которые подчинялись губерн­ской казенной палате, ведали приемом, хранением денежных сбо­ров, доходов и выдачей денежных сумм. Кроме того, они выда­вали по распоряжению местных властей паспорта, подорожные, продавали все виды гербовой бумаги.

В 1837 г. уезды были разделены на полицейские станы. Назначае­мый губернатором становой пристав осуществлял полицейские функции, опираясь на вотчинную полицию и избранных кресть­янскими сходами сотских и десятских.

В вошед­ших в состав Российской империи новых территориях[135], дру­гих окраинах, создавались наместничества, генерал-губернатор­ства, губернии, края, области, округа, магалы.

В наместничествах, генерал-губернаторствах администрация имела относительно большую самостоятельность, почти всегда сливались военные и гражданские функции, объединялись в од­них учреждениях административно-полицейские, финансовые и другие функции. В отдельные структуры, звенья управления при­влекались представители верхушки местного населения, феода­лы новых земель получали права и привилегии российских дво­рян, принимались на императорскую службу вне зависимости от национальной принадлежности.

Присоединенная в 1809 г. по секретному договору Александ­ра I и Наполеона Финляндия получила статус Великого княже­ства и впервые обрела государственность. Российскую корону в ней представлял генерал-губернатор. Финляндия имела органы власти в лице представительного сейма, Сената (до 1816 г. Совета), свою судебную и правовую систему, осо­бый таможенный статус и местное самоуправление.

Переданной России по решению Венского конгресса (1815 г.) большей части Варшавского герцогства был придан статус Цар­ства (королевства) Польского, где царем (королем) являлся россий­ский император, управлявший через своего наместника (верхов­ного комиссара). Имелись конституция, которой присягнул Алек­сандр I, двухпалатный сейм[136], ис­полнительные органы в лице Государственного совета и шести министерств, свои армия, герб, гражданское законодательство, польский государственный язык, поддерживаемое властью като­личество.Восемь воеводств управлялись воеводами и выборными со­ветами. Поветы, на которые делились воеводства, управлялись поветовыми старостами, а самая низшая территориальная едини­ца «гмин» - гминным сходом во главе с войтом-помещиком.

После восстания 1830-1831 гг. Николай I упразднил консти­туцию, сейм, Госсовет, армию, за­менил министерства комиссиями, воеводства и поветы - губер­ниями и уездами, установил общероссийские законы, органы управления под началом наместника.

Три прибалтийские губернии были объединены в Прибалтий­ское генерал-губернаторство, сохранены сословные органы баро­нов-помещиков, их привилегии, свобода крестьян, отменен Ли­товский статут, ограничены права Курляндии и Ливонии.

Управление присоединяемыми в течение первой половины XIX в. землями Кавказа складывалось в раз­личных формах в основном по общероссийскому образцу. Добро­вольно вошедшей в состав России (1801 г.) Восточной Грузией управлял главнокомандующий[137], ставший председателем возник­шего в 1803 г. Верховного Грузинского правительства, состояв­шего из экспедиций, действовавших подобно губернским прав­лениям. Окружные начальники возглавляли уездные управы зем­ской полиции и суд. Городами управляли коменданты из офице­ров русской армии с помощью полицмейстеров из грузинских дворян.

В Азербайджане были созданы провинции и магалы, кото­рыми управляли соответственно коменданты из русских офице­ров и магальные наибы из лояльных местных феодалов. Комен­дантское управление совмещало административные, полицейские, судебные функции.

Образованная в 1828 г. из Эриванского и Нахичеванского ханств Армянская область управлялась областными начальником и правлением с широкими административными, финансовыми, судебными функциями. Составные части области округа управ­лялись окружными начальниками, магалы - наибами из армян­ских дворян.

«Наказом главному управлению Закавказским краем» от 12 ноября 1842 г. определены задачи по охране границ, организации таможенной службы, пределы прав и обязанностей различных сословных групп, условия вероисповедания жителей Закавказья.

В ходе Кавказской войны было учреждено наместничество Кавказа (1844 г.). Наместнику М.С.Воронцову предписывалось реорганизовать управление воюющим краем, по­давить сопротивление горцев, подчинить их российской коро­не, привести в повиновение, в состояние подданных. К концу 1846 г. был оформлен аппарат сражающегося наместничества. Намест­нические учреждения установили контроль за всем региональ­ным аппаратом и судом Кавказа. Своеобразными функциями были наделены губернато­ры, объединившие военное и гражданское управления, имев­шие статус военных губернаторов. Участвовали в управлении выборные заседатели из дворян и купцов.Уездные начальники ведали хозяйственными, полицейски­ми, судебными делами, участковые начальники выполняли полицейско-судебные функции.

До 1822 г. Сибирское генерал-губернаторство объединяло Тобольскую, Томскую, Якутскую губернии. По предложению генерал-губернатора Сибири М.М.Сперанского были созданы Запад­но-Сибирское генерал-губернаторство (Тобольская, Томская гу­бернии, Омская область) и Восточно-Сибирское генерал-губернаторство (Иркутская, Енисейская губернии, Якутская область, Охотское, Камчатское, Троицко-Савское управления). Генерал-губернаторы имели очень широ­кие административные, полицейские, хозяйственные, финансо­вые, судебные и другие полномочия. Совет генерал-губернатора состоял из назначенных императором чиновников, должен был контролировать его деятельность.

Губернское управление строилось по общероссийским стан­дартам. Вместо уездов губернии делились на округа, начальники которых возглавляли окружное казенное управление, совещатель­ный окружной совет чиновников. Земский суд и его глава - зем­ский исправник ведали полицией округа. Полицией городов ведали городничие, хозяйственными делами - сословные думы (го­лова, 2-3 заседателя). Русское сельское население имело волост­ное и сельское управление.

На территории сибирских областей размещались регулярные войска (казаки). Областное управление имело те же структуры, что и округа губерний, но окружной начальник совмещал гражданские и военные функции управления.В управлении нерусскими народами местная администрация опиралась на феодальную и родоплеменную знать. На окраинах, присоединенных землях прово­дилась политика русификации, унитаризации государственного устройства и управления.

Николай I упразднил наместничества как постоянно действу­ющий институт в системе управления, создавал их в исключи­тельных случаях по политическим соображениям и на основе осо­бых императорских актов (царство Польское, Кавказ). В законах о центральном и местном управлении не предусматривался этот институт. Предпочтение было отдано генерал-губернаторству. Их чис­ло возросло с трех в начале века до 10 к 1850 году[138] и они объединяли несколько губерний.

Государственное управление городом сохранило прежние уч­реждения, должностные места, выборные магистраты, ратуши, особенности управления губернскими и уездными городами. К середине XIX в. из 700 городов империи (без Польши и Финлян­дии) 62 имели статус губернских, 498 - уездных. Почти 80% российских городов являлись административными центрами, имели административные функции. Через административные струк­туры государство регулирова­ло непосредственно, прямо и косвенно через финансовую, нало­говую, торговую, промышленную, сословную политику все ос­новные сферы городской жизни.

Сформировалась система полицейских ор­ганов, должностей, решавших различные, в том числе административные, вопросы местного управления, суда: городские уп­равы благочиния с обер-полицмейстерами, приставами, ратмана­ми, полицмейстерами, частными приставами[139], полицейскими, будочниками, городскими, уездными городничими, капитан-исправниками, становыми приставами, земскими судами в уездных городах.

С 1802 г. стали создаваться градоначальства,которые как административно-территориальные единицы включали город сприлегающей территорией, выделенный из губернии.Как институт управления учреждалось градоначальство на основе частных законодательных актов, входило в систему МВД, подчинялось ему непосредственно. Возглавлял градоначальство градоначаль­ник, назначаемый императором, втом числе по представле­нию МВД. Градоначальник был приравнен к губернатору по статусу и правам, имел высокий военный чин. Он заведовал городским управлением, благоустройством, возглавлял поли­цию, контролировал торговлю и судоходство, осуществлял над­зор за состоянием крепостных, портовых, публичных зданий и сооружений, присутственных мест, за содержанием каран­тинов, почтой, наблюдал за деятельностью иностранных кон­сулов, выдавал заграничные паспорта, разрешения на откры­тие частных типографий и литографий, председательствовал в статистическом комитете и особом по городским делам при­сутствии.

Решаю­щее значение вместном управлении приобрели дворянские со­словные корпорации. Возросла роль губернских и уездных дво­рянских собраний и предводителей дворянства, которые возглав­ляли, как правило, все присутствия, комиссии, комитеты, а со­брания избирали уездных капитан-исправников, судей, заседате­лей в полицейские и судебные учреждения. Манифестом «О порядке дво­рянских собраний, выборов и службы по оным» от 6 декабря 1831 г. право выбирать на дворянские общественные должности могли дворяне, имевшие не менее 110 душ крепостных крестьян или 3 тыс. десятин незаселенной земли. Создавались условия для сохранения крупного дворянства: переход заповедных дворянс­ких имений (майоратов) по наследству к старшему сыну, запрет отчуждать их посторонним лицам и дробить.

В 1837-1841 гг. было оформлено сословное управление государ­ственных крестьян по реформе министра государственных имуществ П.Д.Киселева. Урегулировано не только государственное управление четырехмиллионной категорией крестьян, но и самоуправление в соответствии с российскими тради­циями земского управления.Казенные крестьяне делились на самоуправляющиеся сель­ские общества[140] и волости. По два представителя от 10 дворов (десятидворники) составляли сельский сход, который решал дела сельского общества - низшей единицы сословного управления. Он избирал сельского старшину, двух «сельских добросовестных» на три года в сельскую расправу[141], уполномоченных на волостной сход по одному от 20 дворов. Сельский старшина утверждался губернской палатой государственных имуществ.Волостной сход представителей, составлявших волость сель­ских обществ, избирал волостного голову, двух заседателей во­лостного правления[142], двух «добросовестных» волостной распра­вы, решал дела волости.

Сословное крестьянское управление (самоуправление) дей­ствовало на основе государственных законов под надзором администрации, обеспечивало порядок, выполнение пода­тей, повинностей, рекрутчины, было распространено на удель­ных крестьян, учтено в организации управления бывших помещичьих крестьян, вышедших в 1861 г. из крепост­ной зависимости[143].

В XIX в. высшим законодательным, административным и судебным учреждением по делам Русской Православной Церкви (РПЦ) ос­тавался Синод, главой которого назначался императором светский чи­новник. Появились новые канцелярии, хозяйственные и ду­ховно-учебные управления, в 1817-1824 гг. церковное ведомство входило в Министерство духовных дел и народного просвеще­ния. Члены Синодальной коллегии назначались императором из видных архиереев (черного духовенства) и решения её утвержда­лись императором. С 1835 г. обер-прокурор входил в состав Ко­митета министров.

В XIX в. возросла роль наказного казачьего атамана, усилилось государственное управ­ление казачеством, укрепился институт жалованных, а не вы­борных казачьих старшин. 2 октяб­ря 1827 г. Николай I назначил своего старшего сына, цесаревича Александра, атаманом всех казачьих войск, и с тех пор эту долж­ность занимали наследники престола. «Временными правилами об управлении войском Донским» от 16 февраля 1828 г. опреде­лены права и обязанности войскового атамана. Че­рез семь лет закреплено окончательно за наследником престола звание войскового атамана всех войск, которому подчинены все наказные атаманы. В соответствии с Положением об управлении Донского войска от 6 мая 1835 г. была учреждена новая система управ­ления войском с приоритетным государственным началом. Онаотразила окончательное превращение донского казачества в осо­бое военное сословие.

Развитие чиновной системы. Значение первого свода законов для государственного управления.Со времен Екатерины II гражданские чины коллежского асес­сора (8-й класс) и статского советника (5-й класс) приобретались преимущественно выслугой, но не заслугой и гарантировали зна­чительные классные привилегии, предусмотренные для чинов­ников правительственных учреждений. В XIX веке получить эти чины стало возможно при наличии университетского образования, сдан­ных в университете экзаменов по предусмотренной указом спе­циализированной и обширной учебной программе, рассчитанной на несколько лет обучения, а также 10-летнего опыта службы, включая два года на ответственной должности.

Подготовке кадров для управления, специалистов по гумани­тарным и точным наукам способствовало открытие новых университетов и лицеев. М.М.Сперанский разра­ботал правила для лицея, сформулировал принципы обучения и воспитания чиновников для центральных ведомств. Лицеи являлись привилегированными, закрытыми учебными заведениями. Царскосельский (1811 г.), Демидовский (1815 г.) в Ярославле, имели сословно-дворянский характер, давали уровень знаний близкий к университетскому. По статусу лицеи стояли вслед за университетами. Царскосельский лицей окончили с 1817 по 1842 г. 286 выпускников (по 24 в год), в том числе 50 офицеров и 236 гражданских чиновников. В последующие годы все выпускники этого лицея, переехавшего в Санкт-Петербург под именем Александ­ровского, поступили на гражданскую службу.

При Николае I на основании специальных указов от 21 ап­реля 1826 г. и 7 ноября 1850 г. был изменен порядок прохожде­ния государственной службы, введены строгие правила по со­блюдению формулярного (послужного) списка, повышению де­ловой квалификации каждого чиновника независимо от ранга.

Повелением Александра I была создана специальная комиссия, приступившая к обработке законов с1649 г., затем - кодификационная комиссия при Госсовете. Николай I повелел привести в порядок существую­щие акты. 31 января 1826 г. создано специальное II Отде­ление собственной Е.И.В. канцелярии под руководством М.А.Балугьянского. В том же году приступили к работе М.М.Спе­ранский и выделенные ему в помощь чиновники. За короткое время выявлено в разных учреждениях, ведомствах более 30 тыс. указов, манифестов, грамот, уложений, других законодатель­ных актов за 176 лет после Уложения 1649 г. до манифеста о вступлении на престол Николая I 13 декабря 1825 г. М.М. Сперанскому удалось от­редактировать многие законы, освободить их от дву­смысленных формулировок, противоречащих друг другу узаконений. Подготовлено 40 томов с 30600 законами, 5 то­мов приложений, указатель в виде Полного собрания законов Российской империи (ПСЗ РИ).На основании ПСЗ подготовлено 15 томов в 8 книгах действу­ющих законов, составивших Свод законов Российской империи (СЗ РИ). Свод составлен М.М.Сперанского с учетом лучших европейских образцов. В отдельных томах и книгах объединены законы о власти, высшем, центральном, ме­стном управлении, о государственной службе, сословиях, поли­ции, цензуре, ссылке, представлены разделы гражданского, уго­ловного, процессуального права. Подготовленные ПСЗ и СЗ про­верены семью ревизионными комиссиями. 10 января 1832 г. Гос­совет одобрил ПСЗ и СЗ, решив ввести их в действие с 1 января 1835 г. По инициативе М.М.Сперанского было введено понятие «Основных государственных законов Российской империи», в качестве которых систематизированы в первом томе «Свода законов Российской империи» император­ские законы XVIII - начала XIX в. о государственном устрой­стве, самодержавном правлении. Первым среди них поставлен екатерининский закон «Император российский есть монарх са­модержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает».

Источники и литература.

1. Российская государственность: исторический аспект. М., 1996.

2. Россия первой половины XIX века глазами иностранцев. М., 1991.