Дворянской империей при преемниках Петра I.

Тема 6. Государственное управление

Создание и деятельность советов, кабинетов и других учреждений на уровне высшего управления в ходе борьбы дворянских группировок за власть. Усиление полицейской регламентации государственного управления. Нестабильность центральных государственных учреждений в период дворцовых переворотов. Сенат. Центральные государственные учреждения. Перестройка местного управления, его централизация и бюрократизация. Роль церкви в государственном управлении.

Создание и деятельность советов, кабинетов и других учреждений на уровне высшего управления в ходе борьбы дворянских группировок за власть.В истории Российской империи период с 1725 по 1762 год назван «эпохой дворцовых пе­реворотов». За 37 лет было три переворота с участием аристократии и гвардии. Борьба придворных дворянских группи­ровок за власть началась сразу после смерти Петра I в январе 1725 года. Элитных групп было две: старая родовитая ари­стократия[94] и выдвинувшееся по службе новое дворянство[95]. С начала 30-х гг. усилилась и третья, немецкая, группа[96].Каждая группировка имела своего претендента на престол и в случае победы получала высшие государственные должности, привилегии и поместья.

Петр I умер, не оставив завещания. В его записке сказано: «Оставить все...» без указания кому. Поскольку царь не назначил себе преемника, то борьба за власть приобрела особую остроту. К этому времени из 11 детей Петра I и Екатерины в живых оста­лись две дочери - Анна и Елизавета. Но Анна, вступая в брак с герцогом голштинским, отказалась от русского престола за себя и свое потомство. Елизавета не признавалась наследницей пре­стола как незаконнорожденная[97].

Оставалось два претендента на престол - Петр Алексеевич, сын царевича Алексея и Шарлотты, за которым стояли предста­вители родовитой знати Голицыны, Долгорукие, и Екатерина - вдова Петра I. Екатерину поддерживала новая группа дворян во главе с Меншиковым, Тол­стым, боявшаяся воцарения внука Петра I, ибо была повинна в смерти царевича Алексея.Спор между соперничавшими вельможами решила гвардия, ставшая на сторону Екатерины. Главную роль в государстве стал играть князь А.Д.Меншиков. Началась эпоха дворцовых интриг, перерастав­ших в заговоры.

Положение Екатерины I на троне было шатким. Меншиков, Толстой, Ап­раксин посоветовали Екатерине учредить специальный орган, который бы возвышался над всеми государственными учрежде­ниями империи. 8 февраля 1726 г. был создан Верховный тай­ный совет, ставший главным правительственным органом при императрице. В его состав вошли А.Д.Меншиков[98], П.А.Толстой, Г.И.Головкин, Ф. М.Апраксин, А.И.Остерман[99], Карл Голштинский[100] и наиболее вид­ный представитель старой знати Д.М.Голицын. Включением всостав последнего Екатерина I надеялась примирить обе группи­ровки дворян. Но этого не произошло.

Став высшим учреждением в государстве, Верховный тай­ный совет ведал всеми важными внутренними и внешними дела­ми. В его функции входило назначение высших чиновников, финансовое управление, отчетность ревизионной коллегии. Со­вету подчинялись три важнейшие коллегии - военная, адмирал­тейская и иностранная. Центральный орган - Тайная канцеля­рия, созданная при Петре I, в 1726 г. была ликвидирована, конт­рольно-розыскные и надзорные функции перешли к Верховно­му тайному совету.

Сенат, провозгласивший Екатерину I самодержавной импе­ратрицей, был подчинен Верховному тайному совету и, потеряв титул Правительствующего, стал называться Высоким. Из ведения Сената были изъяты все дела, которые интересовали Верховный тайный совет. Последний посылал Сенату указы и требовал отчетов. Совету подчинялись Главная полицеймейстерская канцелярия и Преображенский приказ.Верховный тайный совет, обладая широкими полно­мочиями и имея высокое положение в государстве, подменил императрицу. 6 мая 1727 г. Екатерина I умерла в возрасте 43 лет.

7 мая того же года на престол по завещанию Екатерины I был возведен двенадцатилетний Петр II - внук Петра I. Высоко­поставленные вельможи продолжали борьбу за власть и влияние при дворе. Меншиков по-прежнему распоряжался Верховным тайным советом и руководил действиями императора, опекая его. Же­лая стать его тестем, Меншиков стремился женить Петра II на своей дочери. Но мастер инт­риги Остерман поддерживал у императора недоверие к Меншикову. Петр II отка­зался от брака с дочерью Меншикова и сблизился с семьей Дол­горуких, где тоже была невеста. В сентябре 1727 г. Меншиков был арестован и низложен по решению Верховного тайного сове­та. Его выслали в Сибирь после четырехмесячного фактически самовластного правления государством.

Петр II большую часть времени проводил на охоте, которая стала егострастью. Английский посланник Клавдий Рондо в то время от­мечал, что «вблизи государя нет ни одного человека, способного внушить ему надлежащие, необходимые сведения по государ­ственному управлению». Малолетний царь не управлял страной. В ноябре 1729 г. он был обручен с Екатериной Долгорукой, но свадьба не состоялась, т.к. 19 января 1730 г. Петр II умер.

При Петре II вся власть была сосредоточена в руках Верхов­ного тайного совета, в состав которого вошли А.Г. и В.Д.Долго­рукие. Они и Голицын были руководителями совета, состав ко­торого изменился. Из вельмож петровского времени в нем ос­тался только Остерман. В совете усилилась партия аристокра­тии. Император мог не считаться с советом, предписывая ему свою волю, но он часто отсутствовал.

Петр II не оставил завещания. По завещанию Екатерины I престол переходил к Анне с ее потомками[101], а затем Ели­завете с ее потомками, потом Наталье Алексеевне (сестре Петра II). Ко времени смерти Петра II Наталья умерла. У Анны родил­ся сын в 1728 г. (будущий Петр III), которому и мог перейти престол, так как его мать тоже умерла. Но Долгорукие попытались возвести на престол невесту Пет­ра II Екатерину Долгорукую, для чего подделали завещание Пет­ра II в пользу невесты. План Долгоруких провалился, борьба за власть продолжилась.

Верховный тайный со­вет остановил выбор на вдовствующей герцогине курляндской Анне Ивановне - дочери брата Петра I, долго жившей в Митаве и не имевшей поддержки в России. Тайно Д.М.Голицын с В.Л.Долгоруким послали в Митаву «кондиции» - условия вступления Анны Иоанновны на престол, которые она подписала. «Кондиции» ограни­чивали самодержавную власть царицы и ставили ее под контроль Верховного тайного совета.

Без согласия Верховного тайного совета императрица не дол­жна была решать вопросы войны и мира, проводить назначения выше полковника, расходовать денежные средства, давать вот­чины, назначать себе преемника, выходить замуж. Во время во­царения Анны в Совете было четверо Долгоруких, двое Голи­цыных, канцлер Головкин и Остерман. Таким образом, из вось­ми лиц шесть принадлежало к старой русской знати. Анне Иоанновне запрещалось привозить в Россию своего фаворита Э.И.Бирона.

15 февраля 1730 г. Анна прибыла в Москву, где собрались сановники, духовенство, значительная часть шляхетства[102], выступившие против ограничения власти императрицы, так как опасались усиления «верховников». Ограничительные обя­зательства были прочитаны собравшимся. Шляхетству позволи­ли подать свои мнения в Верховный тайный совет о новом госу­дарственном устройстве, и оно составило 12 политических про­ектов. Шляхетство потребовало увеличения числа членов совета и назначения их по выбору всего дворянства.

«Верховники» хотели заменить самодержавие аристократическим правлением, но не имели возможности си­лой поддержать свои планы. Среди шляхетства было много во­енных, но они, восстав против олигархии, не имели определен­ного плана государственного переустройства. Делегация от шля­хетства (гвардейских офицеров) обратилась к Анне с настойчивой просьбой принять самодержавие. Государыня отстранила «вер­ховников» от командования гвардией и передала ее под началь­ство своего родственника по матери генерала Салтыкова. Пре­вратив проекты шляхетства во всенародную просьбу, Анна ра­зорвала «кондиции» и вступила на престол как самодержавная императрица.

4 марта 1730 г. был упразднен Верховный тайный совет. Про­изошли изменения в высших органах власти. Сенат продолжал действовать, но права его полностью не были восстановлены. Анна не проявляла желания управлять страной. Всю ра­боту по управлению взяли на себя опытные администраторы - члены вновь созданного осенью 1731 г. Кабинета министров - канцлер Г.И.Головкин, вице-канцлер А.И.Остерман, князь A.M.Черкасский. Из этих трех лиц и состоял Кабинет, созданный «для лучшего и порядочнейшего отправления всех государствен­ных дел». Вначале Кабинет министров имел только управленчес­кую функцию, но с ноября 1735 г. этот властный орган получил широкие полномочия и законодательные права. Три подписи ка­бинет-министров заменяли подпись императрицы. Кабинет мини­стров сковывал действия Сената. Видную роль в управлении игра­ли П.И.Ягужинский и затем сменивший его А.П.Волынский. Фаворит Анны Бирон стал герцогом курляндским и всесильнымчеловеком в Российском государстве.На высокие должности государственного управления были вы­двинуты иностранцы, преимущественно немцы. Остерман че­рез решения Кабинета министров проводил волю Бирона. Это вызвало недовольство дворянства.

Анна Ивановна назначила себе преемника Ива­на Антоновича - сына своей пле­мянницы Анны Леопольдовны[103] и регента при нем - Бирона. В октябре 1740 г. Анна Ивановна скончалась. Через 22 дня Бирон был низложен фельдмаршалом Минихом в пользу правительницы Анны Лео­польдовны.

Опираясь на гвардию, при поддержке П.Шувалова, М.Во­ронцова, А.Г.Разумовского, на престол 25 ноября 1741 г. всту­пила Елизавета Петровна. Иван Антонович вместе с Анной Леополь­довной были низложены и отправлены в крепость. Был аресто­ван и отец царя-младенца Антон Ульрих Брауншвейгский.

Указом от 12 декабря 1741 г. Елизавета восстановила Сенат как высший государственный орган и ликвидировала стоявший над ним Кабинет министров, имевшийособые полномочия. Вместо него велено было «иметь при дворе нашем Кабинет в такой силе, как был при Петре Великом».

Таким образом, восстановилась петровская личная импе­раторская канцелярия - Кабинет, который должен был прини­мать документы на имя монарха, оформлять указы за его личной подписью, объявлять высочайшие повеления и руководить фи­нансовой стороной дворцового хозяйства. Его возглавил И.А.Черкасов, когда-то служивший в петровском Кабинете.

Часть дел бывшего Кабинета министров стал решать Сенат, а другая часть поступала в личное ведение императрицы. Дела шли в ее личную канцелярию - Кабинет Ее Величества. На рас­смотрение Елизаветы поступали доклады различных ведомств, Сената, рапорты генерал-прокурора. Указы издавались только за личной подписью императрицы.

Для принятия государственных решений Елизавета нуждалась в консультациях высших чиновников, составлявших элиту в управлении России. Поэтому она восстановила петров­ское «установление» - чрезвычайные совещания высших санов­ников для обсуждения наиболее сложных проблем, особенно в области внешней политики. Такие совещания при Елизавете офи­циально назывались «конференциями», а их участники - «конференц-министрами».Конференции учитывали письменные мнения министров и протоколировались. Во время Семилетней войны в 1756 г. была учреждена Кон­ференция при Высочайшем Дворе (как чрезвычайный высший орган), первоначально занимавшаяся обсуждением международ­ной политики и ведением войны. Позже Конференция сосредо­точила в своих руках и руководство внутренним управлением го­сударства.

Черкасов принимал поступавшие на имя Елизаветы доклады и донесения Сената, Военной и Адмиралтейской коллегий, Кол­легии иностранных дел и других учреждений, многочисленные челобитные о милосердии. Делами в государственных учрежде­ниях занимался и В.И.Демидов. Для управления делами государственных учреждений Елизавета готовила кадры из русских дворян.

Елизавета Петровна умерла 25 декабря 1761 г. Ее преемни­ком стал Карл-Петр-Ульрих (Петр III) - внук Петра I (сын его дочери Анны) и внучатый племянник Карла XII, прибывший в Россию еще в 1742 году.

Усиление полицейской регламентации государственного управления. Нестабильность центральных государственных учреждений в период дворцовых переворотов.Дворцовые перевороты, имевшие место в истории России второй четверти XVIII в., вели к смене царствующих особ. Глав­ные заговоры перемежались с «малыми переворотами», когда свер­гались с постов высокие чиновники, принадлежавшие к элите общества, кабинет-министры, министры, фавориты и видные гу­бернаторы. Так, в 1727 г. был свергнут и отправлен в ссылку А. Д.Меншиков, где он и умер в 1730 г. Подобная участь постиг­ла князей Долгоруких, из которых четверо казнены. Д.М.Голи­цын умер в Шлиссельбургской крепости. В 1739-1740 гг. арес­тован А.П.Волынский - кабинет-министр, выразивший недо­вольство иностранным засильем. По требованию Бирона Волынский, придворный архитектор П.М.Еропкин, горный инженер Хрущев, президент Коммерц-коллегии П.И.Мусин-Пушкин, обер-прокурор Сената Ф.И.Сойкин и другие - были приговорены к казни или ссыл­ке. Волынский был четвертован.

Для устрашения дворянской оппозиции и ее ликвидации при Анне Ивановне и правящей «немецкой партии» действовал политический сыск. Людей приводили в застенок ге­нерала Ушакова не только по политическим мотивам, но и из-за слухов и сплетен о жизни царицы и ее окружения. Наказанию подвергались государственные чиновники всех рангов и нередко их семьи. На допросах применялись пытки. Особенно свирепые приговоры выносило Генеральное собрание, являвшееся высшим судом, которое рассматривало политичес­кую оппозицию как притеснителей императрицы.

Серия «малых переворотов» продолжалась и во время Елиза­веты Петровны. В 1748 г. был арестован фаворит Лесток, в 1758 г. свергли канцлера А.П.Бестужева-Рюмина. При Елизавете суще­ствовала Тайная канцелярия, которая в 40-60-е гг. вела рассле­дование слухов, порочащих царицу. В ссылку была отправлена Анна Леопольдовна с семьей. Суд приговорил к ссылке главных политических противников Миниха, Левенвольде и Остермана. В Якутию был сослан вице-канцлер М.Головкин; сын Миниха 20 лет провел в ссылке. Но «политичес­кая смерть» (лишение всех прав) уже не по­вторялась. В годы царствования Анны Ивановны было заведено две тысячи поли­тических дел, а во время Елизаветы Петровны - пять тысяч. Существовавшая с 30-х по 60-е гг. Канцелярия тайных розыск­ных дел была перегружена следственной работой. Расправа над всеми недовольными производилась независимо от социального положения и значения высокого лица в государстве.

Сенат.На вершине пирамиды органов власти и управления Российской империи стоял император (императрица). За ним следовали выс­шие государственные учреждения - Верховный тайный совет, Кабинет министров, Конференция при Высочайшем Дворе, дей­ствовавшие в разное время. Что касается Сената во главе с гене­рал-прокурором, то его положение несколько раз менялось. Этот орган власти должен был подчиняться только императору, но в определенные периоды зависел от высших государственных учреждений.

Значение Сената снижалось, на какое-то время снова повыша­лось, но ненадолго. На деле Сенат занимал положение центрально­го органа с обычными исполнительными функциями. В 30-е гг. права Сената были восста­новлены. В его структуре появилось 5 департаментов с разными административными полномочиями. Но вскоре над Сенатом был поставлен Кабинет министров, и Сенат снова утратил свое былое значение. Он перестал быть органом надзора за государственным аппаратом. Из его ведения ушло и руководство деятельностью мно­гих коллегий. Он превратился в орган исполнения распоряжений высших государственных учреждений и как апелляционная инстан­ция рассматривал судебные дела, решения губернаторов, воевод. Была восстановлена должность генерал-прокурора, на которую был назначен П.И.Ягужинский[104], в 1740 г заменен князем Н.Ю.Трубецким. Сенат в этотпериод был исполнительным органом, находившимся под контро­лем высших Совета и Кабинета.

С 40-х гг. Сенат был восстановлен в прежних правах, сохра­нял свое первенствующее положение в государстве до учрежде­ния Конференции. Далее он уже не ведал внешнеполитическими делами и некоторыми общими вопросами внутренней политики. Но за Сенатом сохранилось руководство государственным аппа­ратом по управлению.

К середине XVIII в. аппарат Сената усложнился. В его со­став вошло несколько новых учреждений по финансовой, кре­дитной, торговой системе, управлению Московским универси­тетом. Особенно значительной была созданная в 1755 г. Глав­ная межевая канцелярия для руководства межеванием.

Центральные государственные учреждения. Большую группу центральных государственных учреждений второй четверти XVIII в. составляли коллегии, управлявшие от­дельными (специальными) хозяйственными и общественными во­просами. В структуру коллегий входили департаменты, экспеди­ции, постепенно добавлялись канцелярии и конторы. Штаты раз­растались, укреплялся принцип единоначалия, прибавлялись со­ветники и асессоры. В 1727 г. число чиновников и было со­кращено вдвое, в дальнейшем оно опять увеличилось. В это вре­мя колебалось и общее количество коллегий. Оно также то со­кращалось, то возрастало. Более устойчивыми были три коллегии: Иностран­ная, Военная, Адмиралтейская. Существовали еще девять колле­гий: Главный магистрат, Вотчинная, Камер-коллегия, Берг-кол­легия, Мануфактур-коллегия, Штатс-коллегия, Ревизион-колле­гия, Юстиц-коллегия, Коммерц-коллегия и Синод (духовная коллегия).

Возрастающие задачи государства, развитие промышленнос­ти и торговли вели к орга­низационным перестройкам центральных государственных орга­нов и изменению их полномочий. Чтобы удешевить содержание государственного аппарата, некоторые коллегии объединялись. Например, Коммерц-коллегия, ведавшая приходом, а Штатс-кол­легия - расходом денежных средств, соединились в одно. В 1727 г. Мануфактур-коллегия была соединена с Коммерц-коллегией. В 1731г. уничтожена Берг-коллегия, что нанесло ущерб развитию горных заводов. Часть коллегий восстанавливалась или вновь создавалась в 40-60-е гг. Изменениям подвергались мно­гие ведомства и канцелярии.

Относительная стабильность сохранялась в органах безопас­ности и учреждениях, обеспечивавших сбор на­логов и податей в государственный бюджет. Сыскным и судным учреждениям уделялось большое внимание со стороны прави­тельства. Постоянно действующими оставались полицейские уч­реждения. В 1729 г. была создана Канцелярия конфискации, обес­печивавшая конфискационные акции по приговорам суда, через год - Должный приказ, который обеспечивал полицей­ские действия с должниками, банкротами.

В 40-е гг. были восстановлены некоторые коллегии до этого объединенные по родственным вопросам в одну управленческую структуру. Самостоятельными стали Берг- и Мануфактур-коллегии, а также Главный магистрат. Для проверки дворянских прав на землю, выяснения «подлинного шляхства» была разработана «Инструк­ция о Генеральном межевании», которой руководствовался уп­равленческий аппарат. Активно действовали и такие управленческие учреждения, как Сибирский приказ, Печатная контора, Ямская канцелярия с кон­торами, Раскольничья контора, Соляная контора. Особое место занимала Главная Дворцовая канцелярия, занимавшаяся придворными, штатами и хозяйством.

Перестройка местного управления, его централизация и бюрократизация.В 1727 г. фактически была ликвидирована (или резко сокращена) петровская система местных учреждений. В манифесте 9 января 1727 г. говорилось: «Умножение правителей и канце­лярий во всем государстве не токмо служит к великому отяго­щению штата, но и к великой тягости народной».В конце 20-х гг. была проведена областная контрреформа, ликвидировавшая ряд административных единиц. Сокращение управленческого аппарата в провинциях было жестким, по примеру центральных коллегий, где штат доводился до ми­нимума в 6 персон - президент, его заместитель, два советника и два их помощника (асессоры). И эти чиновники в половинном составе должны были находиться «при делах», а другая половина в отпуске без жалованья. На мес­тах нижние чиновники не имели жалованья и содержались за счет подношений населения.

Основной ячейкой на местах являлась губерния во главе с губернатором, полномочия которого резко возросли. Он даже имел право утверждать смертные приговоры. Отделения адми­нистративной власти от судебной не произошло. В городах и уез­дах власть принадлежала воеводам. В августе 1726 г., еще до проведения контрреформы местного управления, проводилась первая в России сенаторская ревизия государственных учрежде­ний Московской губернии под руководством президента Юстиц-коллегии А.А.Матвеева. Были раскрыты злоупотреб­ления местных чиновников, незаконные поборы с населения, хищения казенных средств.

Схема местных властных учреждений выглядела следующимобразом: губернатор с губернской канцелярией; далее стоял воевода в провинции и его канцелярия, ниже - воевода в уезде тоже с небольшой канцелярией.

Перестройка системы местного управления установила стро­гую последовательность подчинения. Воевода уездный подчинял­ся только непосредственно провинциальному воеводе, а послед­ний - губернатору. Установилась строгая иерархия в подчине­нии государственных учреждений на местах. В это время Россия делилась на 14 губерний, 47 провинций и более 250 уездов.

После ликвидации Главного и городских магистратов управ­ление городами перешло в руки воевод. Органами управления стали ратуша с исполнительными функциями и посадский сход. Елизавета восстановила магистраты; управление городами снова изменилось.

Компетенция губернаторов и воевод была ограничена прак­тическими задачами. В их обязанность входило исполнение за­конов и распоряжений верховной власти, Сената и коллегий, охрана порядка на своей территории, борьба с разбоем, ведение тюрьмами и т.д. На них возлагался и сбор подати, прямых и косвенных налогов. Они имели и судебные функции. Фактичес­ки власть губернаторов и воевод была неограниченной. С цент­ральными и высшими учреждениями имел право сноситься только губернатор.

Вновь начавшие действовать с 1743 г. магистраты были под­чинены губернаторам и воеводам. Губернаторов назначали на неопределенный срок. В 60-е гг. воеводы меня­лись через 5 лет.

В начале 30-х гг. было учрежден Шляхетский корпус, имевший важное значение в под­готовке будущих государственных служащих. Корпус кадетов го­товил (с «малых лет») офицерские чины из дворянских детей. Луч­шие ученики Кадетского корпуса направлялись для продолжения учебы в Западную Европу.

Система организации гражданской службы была направлена на создание дворянской бюрократии, но на окраинах России должности воевод, секретарей и других служащих канцелярий не всегда занимали дворяне[105]. В течение 5 лет юнкера обучались в Сенате, Синоде и коллегиях, чтобы стать канцеляр­скими служащими. Квалифицированных кадров для гражданской службы было недостаточно. Смотр коллегии юнкеров в 1740 г. показал, что из 64 человек только 9 имели способности и жела­ние быть на гражданской службе в системе органов управления. Остальные оказались «неспособными к наукам» или стремились к военной службе.

В середине XVIII в. правительство Елизаветы Петровны ак­тивно влияло на процесс формирования бюрократии. Подавляющее большинство секретарей к этому времени было разночинцами. Число потомственных дво­рян среди чиновников сократилось. Для исправления положения в 1750-1754 гг. было приостановлено назначение в секретари лиц недворянского происхождения, ужесточен контроль за обучени­ем юнкеров - кандидатов на замещение секретарских должнос­тей разного уровня.

Роль церкви в государственном управлении.Во второй четверти XVIII в. происходили изменения в поло­жении церкви. Новые политические взаимоотношения абсолю­тистского государства и церкви требовали правовой регламента­ции имущества и правового статуса духовенства. Церковная организация стала частью государственного аппарата. Святейший правительствующий Синод на­ходился в подчинении Верховного тайного совета, который по­сылал церковному органу указы.Статус Синода стал близким к Сенату.

В 1744 г. архиерейские домовые правления были преобразованы в консистории. В них вошли светские чиновники-секрета­ри и духовные лица. Духовные консистории имели разнооб­разные функции; заведовали личным составом духовенства, за­нимались борьбой с ересями и расколом, управляли судом ду­ховных лиц и прихожан (по бракоразводным делам). При возглавлявшем епархию архиерее вместо духовного правления была создана коллегия из белого и монашествующего (черного) духовенства. Епархия подразделялась на духовные благочиния («уезды»).Елизавета ликвидировала Коллегию экономии, созданную в 1726 г. и ведавшую хозяйством церкви, вернула доходы с монас­тырских земель Синоду.

Источники и литература.

1. Анисимов Е.В. Женщины на российской престоле. СПб, 2003.

2. Дворцовые перевороты в России 1727—1825. Ростов н/Д, 1998.

3. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений России. М., 1983.

4. Курукин И.В. Анна Леопольдовна //Вопросы истории. 1997. № 6.