Тема 5. Преобразование государственности в царствование Петра I.

Установление абсолютизма. Высшие государственные учреждения.

Преобразование центральных органов власти. Реформа местного управления.

Установление абсолютизма. Петровские преобразования[83] привели к установлению аб­солютной монархии[84]. Ее опорой стали:

I. Регулярная армия и флот. Созданы Петром I в на­чале XVIII в. и стали одними из сильнейших в Европе[85]. Армия комплектовалась на основе всеобщей воинской повинности, поголовной для дворян (офицерский корпус), рекрутская для прочих сословий[86]. Петровская военная ре­форма ознаменовалась широким распространением практики участия в государственном управлении профессиональных во­енных[87].

Для Петра было характерно отношение к го­сударственному учреждению как к воинскому подразделению. И дело не в особой воинственности Петра, который из 36 лет цар­ствования провоевал 28 лет. Петр был убежден, что армия - наи­более совершенная общественная структура. Военная дисциплина - тот рычаг, с помощью которого, можно воспитать в людях уважение к порядку, трудолюбие, сознательность, христианскую нравствен­ность. Внедрение в гражданскую сферу военных принципов про­являлось в распространении на систему государственных учреж­дений военного законодательства.

В 1716 г. основной военный закон - воинский устав - по указу Петра I был принят как основополагающий зако­нодательный акт, обязательный в учреждениях всех уровней. Это вело к применению в отношении гражданских служащих тех же мер наказания, которым подлежали военные за преступления против присяги - ни до, ни после Петра в истории России не было издано такого большого количества указов, обещавших смертную казнь за преступления по должности.

II. Бюрократический аппарат государственного управления с его регламентацией. Правовое поло­жение людей, постоянно находящихся на государственной службе, было оформлено в петровской Табели о ран­гах. Этот законодательный акт определил порядок прохожде­ния службы чиновниками. Он устанавливал 14 рангов (классных чинов). Каждый мог надеяться по мере способности и усердия занять высшую должность и перейти в высший ранг. При этом учитывались знатность и личные заслуги. Значительная часть классных чинов обладала статусом личного и потомственного дворянства. Вступающие на государственную должность принимали присягу - обязательство служить Отечеству верно, отстаивать государственные интересы, относиться к делу добросо­вестно.

Наименования должностей и званий были, как правило, не­мецкого происхождения. Преимущественное право на государствен­ную службу имели дворяне, но Табель о рангах давала возмож­ность выходцам из других сословий поступать на военную или гражданскую службу и по мере продвижения получать дворян­ское звание, сначала личное, а затем потомственное. К админи­стративной элите того времени можно отнести первые («генеральские») четыре класса военных, придворных и чиновников.

III. Церковь всегда была опорой легитимной власти, но до начала XVIII века существовала автономно от государства. Петр I объявил себя главой церкви и уничтожил ее автоно­мию. После смерти Андриана (1690-1700 гг.) более 20 лет новый патриарх не избирался, исправление патриаршей должности Петр I временно поручил рязанскому митрополиту Стефану Яворскому.

В 1721 г. последова­ла реформа церковного управления. Патриарший разряд был упразднен, а его функции переда­ны Монастырскому приказу во гла­ве с боярином И.П.Мусиным-Пушкиным. Этому приказу были подчинены патриаршие Казенный и Дворцовый приказы. Доходы приказа использовались на госу­дарственные нужды. Псковский епископ Феофан по заданию и с помощью царя составил «Духовный регламент» и научный трактат «Правда воли монаршей», в которых дал теоретичес­кое обоснование абсолютизму. 25 января 1721 г. Петр I утвер­дил «Духовный регламент», по которому учреждалась Духов­ная коллегия, преобразованная 14 февраля в Святейший Правительствующий Си­нод. В его ведении находились только церковные дела: истол­кование церковных догм, распоряжения о молитвах, церковных службах, утверждение жития святых, мощей, чудотворных икон, цензура духовных книг, борьба с ересями и расколами, заведование учебными заведениями, назначение и смещение церковных должностных лиц. Синод имел также функ­ции духовного суда, судил духовенство и мирян по некоторым категориям гражданских дел[88].

11 мая 1722 г. для надзора за деятельностью Синода Петр I назначил обер-прокурора «из офицеров доброго человека, кто бы имел смелость и мог управление синодского дела знать». Ему подчинялись синодальная канцелярия и церковные фиска­лы. Первым обер-прокурором Синода был И.В.Болдин. Синод состоял из 12 членов, назначенных царем из представителей высшего духовенства (архиепископов, архимандритов, игуменов, протоиереев). При вступлении в дол­жность члены Синода приносили присягу на верность импера­тору. Церковь стала одним из звеньев государственного ап­парата.

IV. Элементами механизма абсолютной монархии стали выс­шие органы государственной власти, которые были радикально реформированы. Для финансового контроля Петр I создал Ближнюю канце­лярию, которая стала местом заседания членов Боярской думы, начальников приказов (1704 г.). Такие заседания называли Консилией министров. Последняя прекратила свое существование с созданием Сената в 1711 году.

Усиление власти Петра выразилось в создании Кабинета с личной военно-по­ходной канцелярией (1704-1727 гг.), через него он поддерживал связь с Се­натом, Синодом, коллегиями и губернаторами, вел переписку по горным, мануфактурным делам, с заграницей. Сюда же по­ступали челобитные, жалобы, доносы.

В 1711 году было создано постоянно действующее высшее правительственное учреждение - Правительствующий Сенат[89]. Сенат состоял из 9 человек и являлся коллегиальным орга­ном. Три его князя были выходцами из старинной ти­тулованной знати. Остальные - из малознатных родов. Три се­натора в прошлом были членами Боярской думы (Мусин-Пуш­кин, Стрешнев, Племянников).

О компетенции Сената можно судить по двум Указам Пет­ра, принятым 2 марта 1711 года: «О полномочиях Правительству­ющего Сената», где царь угрожал ослушникам смертной каз­нью, призывая подчиняться указам Сената «как нам самому, под жестоким наказанием или и смертию, по вине смотря», а также Указ «О функциях Правительствующего Сената».

Из документа видно, что Сенат был наделен широкими полномочиями: заботиться о соблюдении правосудия, государствен­ных доходах и расходах, о явке на службу, о развитии торговли и т.д. Однако царь не делился с ним своей верховной властью. Сенат выполнял функции упраздненного Разрядного приказа. Доносы рассматривались ежемесячно по докладу Расправной палаты[90], которая состояла из четырех судей и двух сенаторов. Через Фискальный стол канцеля­рии Сената обер-фискал руководил фискалами, которые награждались половиной судебного штрафа с уличен­ного должностного лица. Связь с губерниями осуществлялась через специальных губерн­ских комиссаров (по два от губернии).

Во главе Сената Петр I поставил генерал-прокурора П.И.Ягужинского, наделив его широкими полномочиями. Генерал-прокурор осуществлял надзор за работой Сената, председательствовал на его заседаниях и даже имел право законодательной инициативы. Ему подчинялись ге­нерал-фискал и канцелярия Сената. В отсутствие царя он должен был быть «царевым оком».

22 октября 1721 г. в годовщину освобождения Москвы в 1612 г., а также в связи с победоносным исходом Северной войны Петр I принял титул императора всероссийского и превратил прежние «великие государства Российского царствия» во «Всероссийскую империю». Независимо от императорского титула Сенат наименовал Петра «великим» и «отцом отечества». В 1722 г. был издан указ о престолонаследии, согласно кото­рому монарх по своему усмотрению назначал себе преемника.

Преобразование центральных органов государственного управления.Реформа цен­тральных органов власти была проведена постепенно, в два этапа:

I. В начале XVIII века ряд приказов был объеди­нен под руководством одного лица с сохранением аппарата каж­дого приказа (44 приказа объединены в 25 самостоятельных уч­реждений). В связи с потребностями Северной войны возникло несколько новых приказов (Артиллерии, Провиантский, Адми­ралтейский, Рукопашных дел, Преображенский и др.).

II. Реформа 1718-1720 гг. упразднила большинство прика­зов и ввела 12 коллегий. Коллегии были созданы по образцу тех, которые существовали в Германии, Дании, Франции, Швеции.

Структура коллегии: присутствие, президент[91], вице-президент, 4-5 советников, 4 асессора. Имелась канцеля­рия коллегии, в которую входили секретарь, нотариус, регистра­тор, архивариус, переводчик, писцы. Коллегия подчинялась лишь царю и Сенату, а ей - местный аппарат. С 1720 г. для коллегий был введен единый «Генеральный регламент» (156 глав).

В ряде коллегий сложилась система отраслевых местных органов управления. Аппаратом местных органов располагали Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия (имевшие комиссариатства); Юстиц-коллегия (надворные суды); Камер-коллегия (ка­мер- и земские комиссары); Военная коллегия (губернаторы); штатс-контора (рентмейстеры).

В отличие от приказов коллегии (за редким исключением) строились по функциональному принципу и наделялись компе­тенцией в соответствии с возложенными на них функциями. Каж­дая коллегия имела свой круг ведомств. Другим коллегиям за­прещалось вмешиваться в дела, не подлежащие их ведению. Кол­легиям подчинялись губернаторы, вице-губернаторы, воеводы, канцелярии. Нижестоящим учреждениям коллегии посылали указы, а в Сенат входили «доношениями». Коллегиям предоставлялось право доносить царю о том, в чем они «усматривали государственную пользу». При коллегии состоял фискал, а поз­же прокурор, контролирующий их деятельность.

Количество коллегий не было постоянным. В 1722 г., напри­мер, была ликвидирована Ревизион-коллегия, но позже восста­новлена. Для управления Украиной в 1722 г. была создана Мало­российская коллегия, несколько позже - Коллегия экономии (1726 г.), Юстиц-коллегия, Лифляндских, Эстляндских и Фин­ляндских дел (ок. 1725 г.). Руководили коллегиями[92] наиболее близкие сподвижники Петра I: А.Д.Меншиков, Г.И.Головкин, Ф.М.Апраксин, П.П.Шафиров, Я.В.Брюс, А.А.Матвеев, П.А.Толстой, Д.М.Голицын.

Коллегии просуществовали до 1802 г. и были упразднены в связи с дальнейшей централизацией государственного управления и введением министерств.

Реформа местного управления и самоуправления.Крупнейшей административной реформой местного управ­ления было создание губерний. Эта реформа совершенно изме­нила систему управления на местах. Ей был посвящен Указ «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов» от 18 декабря 1708 г. Согласно этому указу вся территория России была разде­лена на 8 губерний (во главе с губернаторами). В 1714 г. губерний стало 11. Это была первая административная реформа Петра. А.А.Кизеветтер: «Каждая часть (регу­лярной армии) содержалась на сборы с населения соот­ветствующей губернии, в пределах которой раскварти­ровывалась. Собрать с губернии положенные по табели сборы и свое­временно доставить их в соответствующие полки - в этом за­ключалась главная сущность административных задач, возложенных на губернатора». К функциям губернатора присоединялись и другие обязанности - организация и деятель­ность суда и полиции.

Петр сделал попытку ввести в строй губернского управления коллегиальное и избирательное начала. При губернаторах были образованы советы «ландратов» (8-12 советников), но они не просуществовали и пяти лет.

С 1719 г. Петр приступил ко второй административной ре­форме, т.к. первая, проводившаяся с 1708 г., в основном была завершена. В соответствии со второй реформой местного управления 11 губерний делились на 45 провинций, во главе кото­рых были поставлены воеводы. Провинции делились на окру­га - дистрикты, куда камер-коллегия назначала земских комиссаров. С 1724 г. с населения начина­ется взимание нового налога - подушной подати. Для сбора по­душного налога учреждается институт выборных на 1 год мест­ным дворянским обществом новых земских комиссаров. Это была вторая после ландратов попытка петровского законодательства повысить в местном управлении самодеятельность дворянства. Однако и институт выборных комиссаров просуществовал недол­го, многие съезды не могли состояться из-за неявки дво­рян. Земский комиссар, передававший подушный сбор полков­нику, попадал в полную зависимость от последнего. Господство в губернии гражданской бюрократии[93] осложнилось присутствием военного полко­вого начальства. Под двойным давлением того и другого быстро замирали зародыши самоуправления.

Петровские реформы коснулись также и устройства управле­ния торгово-промышленным населением городов. В фискальных интересах и в целях предоставления больших прав купечеству в 1699 г. была проведена городская реформа. Городское население было изъято из подчинения воеводам и передано в ведение изби­раемых посадскими людьми бурмистров. Местные бурмистры подчинялись в Москве Бурмистерской палате, переименованной в Ратушу, которой был поручен также сбор всех косвенных (та­моженных, питейных и др.) налогов с городского населения. Бурмистерская палата (с ноября 1699 года Ратуша), в которой заседа­ли бурмистры из крупного московского купечества, выходила с докладом прямо к царю, минуя приказы, и была чем-то вроде Министерства городов и городских сборов. Она ведала всем по­садским (торгово-промышленным) населением в судебных и тор­говых делах. В других городах учреждались земские избы с вы­борными бурмистрами. Они подчинялись Ратуше (Бурмистерской палате), а не воеводе и собирали и поставляли в Москву все госу­дарственные налоги, сборы и пошлины. Такова первая городская реформа Петра.

В 1720 г. была проведена вторая городская реформа - маги­стратская. 13 февраля 1720 г. в Петербурге на правах коллегии (министерства) был учрежден Главный магистрат. Он возгла­вил органы самоуправления всей страны. В Москве и других го­родах России учреждались магистраты по образцу Рижского и Ревельского парламентов. Вице-президентом Главного магист­рата был назначен богатый купец И.Исаев. Магистраты, состояв­шие из избираемых бурмистров и ратманов, ведали сбором налогов и судом над горожанами, должны были «содержать в своем смотрении полицию», что подразумевало тогда не только обес­печение безопасности города, но и пожарное дело, санитарию, открытие госпиталей, школ, богаделен и многое другое. Магис­траты были призваны заложить основы самоуправления, но это оказалось им не под силу. Слабость магистратов объяснялась почти полным отсутствием собственных средств. При Петре I города не имели источников дохода, так как сборы с лавок, при­станей, бань, харчевен и прочих оброчных статей поступали не в городскую кассу, а в государственную казну. Магистраты явля­лись соединительным звеном между администрацией и сходом жителей посада. Они оказались долговечными и были упраздне­ны лишь в 1864 году.

По второй городской реформе население городов было разде­лено на «нерегулярных» и «регулярных» граждан. К «нерегуляр­ным» относились лица, не владевшие собственностью. «Регуляр­ные» делились на две гильдии: в первую входили дворяне, куп­цы и промышленники, во вторую - мелкие торговцы и ремес­ленники. Правом избирать в местные магистраты пользовались только «регулярные» граждане.

Источники и литература.

1. Медушевский А.Н. Утверждение абсолютизма в России. М., 1994.

2. Павленко Н.И. Птенцы гнезда Петрова. М., 1985.

3. Шенкман Г. Великий Петр. М., 1999.