Федеративное устройство страны

Тема 3. Административное устройство России

3.1. Федеративное устройство страны.

3.2. Региональный уровень административного деления в России.

В соответствии с Конституцией 1993г. Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

Из этого определения вытекают, по крайней мере, два основных момента, определяющие механизмы государственного управления в стране. Первый – федеративное устройство России. Второй – республиканская форма правления государством. Рассмотрим первый из них.

Вся история Российского государства связана с изменениями ее территории и административного устройства. С начала XVIII века и вплоть до Октябрьской революции 1917 года основной административно-территориальной единицей страны была губерния. Император Петр I в 1708г. утвердил административное деление России в составе 8 губерний: Архангелогородской, Ингерманландской (Прибалтика, Карелия, Санкт -Петербург), Казанской, Московской, Киевской, Азовской, Смоленской и Сибирской. Затем их число неуклонно возрастало. В начале XIX века Россия была разделена уже на 97 губерний и областей, которые, в свою очередь, делились на уезды и волости.

С 1922г. по 1991г. Россия (РСФСР) входила в состав СССР как одна из пятнадцати союзных республик и имела в своем составе края, области, автономные республики, автономные области, автономные (национальные) округа.

Конституция Российской Федерации 1993г. установила 6 видов субъектов РФ – государственно-правовых образований (общностей), образующих в совокупности Россию. На момент принятия Конституции РФ их было 89. Состав субъектов Федерации на 1.01.2008г. приведен в приложении 1:

Таблица 3

Состав субъектов Федерации

Эти государственно-правовые образования резко отличаются по территории, численности населения, своему экономическому потенциалу. При этом уникальностью мировой практики административного деления территории явился тот парадокс, что девять автономных округов (за исключением Чукотского) входили в более крупные объединения - края или области. Например, до 2007г. Долгано- Ненецкий автономный округ входил в Архангельскую область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа входят в Тюменскую область и т.д. Этим самым в постперестроечной России была сохранена практика районирования территории, сложившаяся ещё в СССР.

Но в начале XXI века в России начался процесс интеграции регионов, характерный для мировой системы. 17 декабря 2001г. Государственной Думой РФ был принят Федеральный конституционный закон №6 ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». В 2003г. руководители Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа подписали письмо на имя Президента РФ, инициировав создание нового субъекта Федерации на основе объединения области и округа. Вопрос решился на референдуме жителей, которые одобрили это объединение. Президентом РФ был внесен в Государственную думу проект специального конституционного закона об объединении субъектов. За него проголосовали более трехсот депутатов Думы и три четверти членов Совета Федерации. После подписания закона Президентом он вступил в силу, и 1 декабря 2005г. на карте России появился новый субъект Федерации - Пермский край. Переходный же период – длительный: может затянуться до 2015г. В 2005г. с аналогичной инициативой выступили Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа, и с 1 января 2007г. начал функционировать новый субъект Федерации - Красноярский край, вошедшие в его состав старые субъекты Федерации прекратили свое существование. В 2006 г. аналогичную инициативу высказали Чукотский и Корякский автономные округа и Магаданская область.

Согласно Конституции РФ 1993г. все субъекты России равноправны между собой в отноше­ниях с федеральными органами государственной власти. Однако в госу­дарственно-правовом статусе субъектов Российской Федерации разных видов имеются опре­деленные различия, установленные Конституцией РФ, Федеративным до­говором, а также специальными договорами между Россией и ее отдельными субъектами. Например, 15 февраля 1994г. был принят договор РФ и Республики Татарстан "О разграни­чении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти республики Татарстан" .

Наличие этих различий способствовало во многом появлению особых прав у отдельных субъектов Федерации. Так, Татарстан в 1994-2002 годах перечислял в федеральный бюджет только ¼ собираемых на его территории налогов, в то время как другие субъекты Российской Федерации – ½ часть.
В настоящее время все федеративные договоры приводятся в соответствие с действующей конституцией.

В качестве основных законов, регулирующих жизнедеятельность субъектов Федерации, республики имеют свои конституции, а остальные субъекты Россий­ской Федерации - уставы, принимаемые их законодательными органами. По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа о них может быть принят федеральный закон. Если автономный округ входит в состав края или области,то отношения между ними могут регулироваться федеральным законом и договором.

Другое, не менее распространенное название субъектов РФ, исполь­зуемое в нормативной и экономической литературе, - регионы.

Термин «регион» - известное экономическое понятие, широко исполь­зовавшееся учеными и практиками-экономистами в разработке и реализа­ции сценариев социально-экономического развития СССР. В дословном переводе с латинского «regio» означает страна или область. В современном представлении это - определенная территория, отличающаяся от других территорий по ряду признаков и обладающая некоторой целостностью, взаимосвязанностью составляющих ее элементов [Гранберг, с. 16].

Начало исследований в области проблем территориального управле­ния в СССР было положено в середине 20-х годов прошлого столетия Н.Н.Баранским, который рассматривал специализацию районов как результат географического разделения труда [20]. Однако всплеск исследований ре­гиональных отношений в экономике приходится на период 60-70-х годов XX века, когда в СССР активно начинают проводиться работы по террито­риальному планированию размещения производительных сил. Сформиро­валось несколько научных школ, лидерами среди которых были москов­ская, киевская, новосибирская, возникла наука «региональная экономика». В 90-е годы прошлого века термин «регион» получает второе рождение в политической и экономической литературе, так как широко используется в различных словосочетаниях и трактовках, начиная от терминов «региональная экономика» и «региональное управление», «экономические инте­ресы регионов» и других до названия журнала «Регионология» и вполне территори­альных привязок типа «московский регион» или «сибирский регион». Наи­более употребительными толкованиями термина регион стали два:

1) регион как область, район, территория, часть страны, отличающие­ся совокупностью естественных или исторически сложившихся экономико-географических условий и национальным составом населе­ния, и

2) регион как группа близлежащих стран, представляющая собой отдельный экономико-географический район и обладающая общими признаками, отличающими этот район от других районов.

Таким образом, географический диапазон территории в современном понятии региона довольно широк - от уровня областного административного деления до традиционного уровня экономического района страны и далее до уровня нескольких стран, имеющих одинаковые особенности географической среды (Ближневосточный регион, Азиатский регион и т. п.).

В государственном управлении экономикой России регион наиболее часто отождествляют с субъектом Российской Федерации, что вытекает из разграничения прав собственности между Федерацией, субъектами Федерации и местным са­моуправлением (статьи 5.1, 9.1, 7.8 Конституции РФ) и системы государ­ственного устройства России.

Поиск форм и методов упорядочения вертикали исполнительной власти привел политическое руководство страны к идее создания семи федеральных округов и реорганизации института полномочных представителей президента в регионах России. Придание статуса федерального округа крупным межрегиональным образованиям завершило процесс формирования нового уровня государственно-административного управления с приближением федеральной власти к потребностям и интересам регионов.

В мае 2000 года на территории России было образовано семь федеральных округов, включающих близрасположенные субъекты Российской Федерации: Северо-Западный, Центральный, Приволжский, Южный, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. Они, не затрагивая конституционного деления территорий, стали формой укрепления вертикали государственной власти. Поэтому во главе каждого федерального округа стоит полномочный представитель Президента РФ, который назначается на должность и освобождается от должности президентом России по представлению руководителя Администрации Президента РФ, подчиняется непосредственно Президенту РФ и подотчетен ему, назначается на срок, определенный Президентом РФ, но не превышающий срока исполнения Президентом своих полномочий.

В Центральном федеральном округе, в состав которого входит Тульская область, проживает 26,2% населения страны, в Приволжском – 21,5%, в Южном – 15,8%. На долю Сибирского, Северо-Западного и Уральского федеральных округов приходится соответственно 13,8; 9,6 и 8,5% жителей страны. В Дальневосточном округе проживает всего 4,6% россиян.