Функции экологического управления

1. Функция учета природных ресурсов и других объектов природы и ведения государственных кадастров обусловлена потребностью научно обоснованного экологопользования и охраны окружающей среды, которая невозможна без полной и достоверной информации о природных объектах.

Экологические требования к экологопользованию учитываются в намечаемой деятельности при подготовке обосновывающей документации с помощью выполнения норм качества окружающей среды, нормативов и правил экологопользования, правил проведения оценки воздействия на окружающую среду.

Ведение учета в сфере производства является неотъемлемой функцией производства, а поэтому оперативный, статистический, бухгалтерский и т.п. учет является неизменным спутником сферы производства на государственных, кооперативных и иных предприятиях.

Применительно к экологическим отношениям можно выделить следующие составляющие разновидности учетной функции:

а) экологическая учетная функция выражается в осуществлении ведения экологического мониторинга, решение о создании которого принято Правительством РФ 24 ноября 1993 г.Экологический мониторинг представляет собой систему наблюдений в области окружающей природной среды для своевременного выявления изменений, ее оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов, происходящих в ней;

б) экономическая учетная функция, выражающаяся в ведении кадастров всех природных ресурсов: земель, недр, лесов, вод, растительного и животного мира и т.п., предусмотренных действующим экологическим законодательством. По нашему мнению,государственный экологический кадастр представляет собой систему необходимых и достоверных сведений и документов о природном, хозяйственном и правовом положении природных ресурсов, распределении природных ресурсов по их пользователям.

Помимо установленного законом правового механизма учета природных ресурсов и их состояния, учетная информация формируется в сводном документе – Государственном ежегодном докладе «О состоянии окружающей природной среды в РФ», который представляется в Правительство РФ и публикуется в российской экологической газете «Зеленый мир».

Учет природных ресурсов отличается от планирования и прогнозирования тем, что в нем не показываются возможные изменения в состоянии природных ресурсов.

Единого кадастра всех природных объектов в стране пока нет в силу того, что учитываемые в кадастрах природные объекты разнородны и требуют различных форм и методов кадастрового учета.

Специфика кадастрового учета природных объектов выражается в следующем:

а) учет природных объектов ведется, как правило, по натуральной форме, например земли учитываются по количеству и качеству, по землепользователям, им дается бонитировочная градация и экономическая оценка;

б) кадастровый учет осуществляется по определенной процедуре, включающей особую, установленную законом систему построения учетных данных; наличие особых органов и должностных лиц, правомочных осуществлять данный учет; специальные сроки представления кадастровых данных и т.п.;

в) кадастровые системы функционируют в режиме периодической непрерывности, поскольку природные объекты подвергаются изменениям в результате хозяйственной деятельности и иных факторов. Например, информация о промышленном районе устаревает уже через 10 лет вследствие радикальных изменений, произведенных человеческой деятельностью;

г) кадастровые данные, принятые в установленном порядке, систематизированы, сопоставлены по категориям (административно-территориальным единицам, составным частям фондов природных ресурсов, категориям и субъектам пользования природными ресурсами и т.п.), сведены для систематизации и занесения кадастровых сведений на технические носители;

д) практически по каждому виду кадастра (земельному, горному, водному, лесному, фаунистическому) имеется специальное постановление Правительства, которым регламентирован кадастровый процесс.

Данные кадастрового учета природных объектов, с одной стороны, придают определенный статус природному объекту, состояние которого установлено кадастровыми оценками, а с другой – позволяют принимать объективные и научно обоснованные решения относительно использования и охраны данного объекта. В случае ухудшения его кадастрового уровня по вине каких-либо лиц уполномоченные на то органы вправе принимать к виновным лицам установленные законом меры.

Кадастровые данные используются в отношениях по экологопользованию и хозяйственной эксплуатации природных объектов, где они служат определенным критерием при разрешении земельных споров. Например, членам сельскохозяйственных предприятий, выходящим из их состава, выделяется земельный участок, кадастровая оценка которого должна быть, как правило, на уровне средней по хозяйству. При предоставлении земельных участков с оценкой ниже средней кадастровой по хозяйству законодательством устанавливаются налоговые и другие льготы.

Наконец, кадастровые данные природных объектов служат основой дифференцированного подхода со стороны исполнительных, налоговых и других органов в регулировании экологопользования и охраны окружающей природной среды. Так, мероприятия по охране земель осуществляются с учетом зональных и региональных особенностей земель, включающих и кадастровую оценку данного объекта природы.

Натуральные кадастровые показатели (например, класс земли по бонитету почв) служат основой для переведения натуральной ценности земли в денежную оценку, поскольку в РФ происходит последовательный переход к платному природопользованию. Например, с 1992 г. пользование землей стало полностью платным, и плата за землю взимается в формах земельного налога или арендной платы, определяемых в зависимости от качества и местоположения земельного участка.

Функция учета и ведения кадастра служит основой для всех остальных функций регулирования экологопользования и охраны окружающей среды. На основе кадастровых данных осуществляются разработка, планирование экологопользования и охранительных мероприятий, распределение и перераспределение природных объектов в пользование, пространственно-территориальное устройство природных объектов и другие функции управления.

С целью эколого-экономической оценки эффективности экологопользования в границах административно-территориальных образований Минприроды РФ совместно со специально уполномоченными государственными органами РФ в области регулирования, использования и охраны отдельных видов природных ресурсов и органами исполнительной власти субъектов РФ начинает формировать комплексные территориальные кадастры природных ресурсов и природных объектов, которые разрабатываются на основе показателей отдельных кадастров природных ресурсов и данных экологического мониторинга и представляют собой систематизированный свод данных о природоресурсовом потенциале конкретной территории и его использовании.

Порядок формирования и финансирования ведения комплексных территориальных кадастров природных ресурсов и природных объектов определяется ПравительствомРФ.

2. Функция планирования мероприятий по использованию и охране природных объектов вытекает из потребности рационального и эффективного использования и охраны природных объектов.

В настоящее время планирование мероприятий по охране окружающей среды осуществляется в составе проектов концепций, программ и планов отраслевого и территориального социально-экономического развития; проектов государственных целевых программ разных уровней в области охраны окружающей среды, рационального использования и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов (экологических программ); проектов государственных целевых программ неотложных мер по улучшению состояния окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановки и здоровья населения; проектов комплексных программ научных исследований в сфере природопользования и охраны окружающей среды; градостроительной документации (проектов генеральных планов городов, проектов и схем детальной планировки и т.д.);

документации по созданию новой техники, технологии, материалов и веществ; предпроектных обоснований инвестиций и проектов строительства новых, реконструкции, расширения и технического перевооружения действующих хозяйственных и иных объектов и комплексов, независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.

Финансирование реализации мероприятий по охране окружающей среды, а также экологических программ производится за счет федерального бюджета; государственных бюджетов субъектов РФ; местных бюджетов; средств предприятий, учреждений и организаций; федерального, территориального и местного внебюджетных экологических фондов;

внебюджетных фондов на охрану и воспроизводство отдельных видов природных ресурсов; фондов страхования (как добровольного, так и обязательного); кредитов банков, добровольных взносов граждан, иностранных инвестиций и других источников финансирования.

Контроль за использованием бюджетных финансовых средств на реализацию мероприятий по охране окружающей среды осуществляется Министерством природных ресурсов совместно с финансовыми и налоговыми органами, учреждениями банков с привлечением аудиторских фирм.

Экологическое аудирование представляет собой независимую, систематическую, документированную и объективную проверку деятельности предприятия, учреждения, организации, систем управления процессами и оборудованием, предназначенными для предотвращения вредного воздействия на окружающую среду. Оно осуществляется за счет собственных или привлекаемых средств предприятий, учреждений или организаций. Услуги по его проведению относятся к видам предпринимательской деятельности природоохранного назначения и подлежат лицензированию.

3. Функция распределения и перераспределения природных объектовобусловлена тем, что для их эффективного использования и охраны необходимо включение граждан и организаций в механизм отношений собственности (там, где она допускается) на данные природные объекты.

Включение осуществляется путем предоставления природных объектов на право собственности, владения, пользования либо аренды, которые, в свою очередь, можно подразделить на виды.

Законодательством предусмотрена процедура распределительно-перераспределительной деятельности государства, которая осуществляется на уровнях:

а) планирования, распределения земельных участков и других природных объектов. Так, генеральным планом города планируется изъятие той или иной городской свободной земли под застройку;

б) решения вопросов об отводе земельных участков и других природных объектов в собственность, пользование и аренду. Так, при предоставлении земельных участков предусмотрены такие стадии, как возбуждение дела о предварительном согласовании места расположения объекта и размеров намечаемой к изъятию земельной площади; проведение этих работ; принятие соответствующих решений о предоставлении участка в пользование;

в) непосредственного осуществления отвода границ предоставляемого объекта (части объекта) в собственность, землевладение, пользование или аренду. Например, отвод земельного участка осуществляется в порядке землеустройства, предоставление участков лесного фонда в пользование – в порядке лесоустройства (см. ЛК РФ), предоставление участков недр – в порядке горного отвода (ст. 7 Закона о недрах).

Помимо указанных распределительно-перераспределительных функций законом предусмотрены функции отнесения тех или иных природных объектов к категориям, видам, группам, что изменяет правовой статус данных объектов. Так, земли в зависимости от экономической и экологической функций разделяются на семь различных категорий; леса – по видам и группам (см. ЛК РФ); водные объекты – по целевому их назначению (для питьевых и бытовых нужд населения; для лечебных, курортных и оздоровительных целей; для промышленных целей и т.п.).

В силу такой распределительно-перераспределительной государственной деятельности природный объект, получив определенный статус, не может использоваться иначе.

В некоторых случаях отнесение природного объекта к той или иной категории или группе одновременно служит определением границы земель, занятых этим объектом.

Таким образом, распределительно-перераспределительная функция выражается как в предоставлении природных объектов гражданам и организациям, являющимся экологопользователями, так и отнесении природных объектов к тем или иным категориям, группам и иным видам, определяющим статус их использования.

4. Функция воспроизводства природных объектов вытекает из положения, обусловленного интересами не только настоящего, но и будущего поколений, поскольку, потребляя природные ресурсы, общество обязано не допускать их полного истощения.

Данная функция осуществляется в управлении экологопользованием и охраной окружающей среды по следующим направлениям:

а) установление специальных правил по воспроизводству природных объектов. Например, землепользователи обязаны повышать плодородие почв, предприятия гослесхоза – производить лесоразведение и лесовосстановительные работы, водопользователи – восстанавливать и улучшать качество вод и т.п.;

б) контроль за соблюдением этих правил органами государственного регулирования и стимулирования соблюдения этих правил мерами экономико-правового воздействия. Так, законом предусмотрена система государственного контроля за обеспечением природовосстановительных мероприятий всеми гражданами, организациями и иными лицами, выделение бюджетных средств на восстановление земель, нарушенных не по вине землевладельцев или землепользователей, освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения, или на улучшение их состояния в период, предусмотренный проектом производства работ, и т.п.;

в) установление такого режима экологопользования, при котором уменьшается степень потребления природных ресурсов и утрата их природной функции.

Функция воспроизводства реализуется преимущественно неправовыми формами: обеспечение необходимыми мелиорантами для восстановления плодородия почв, поставка необходимой лесопосадочной техники; мелиоративные работы по созданию новых водоемов и т.п., поскольку для ее реализации необходимы определенные затраты и материальные средства.

Правовые формы данной функции реализуются преимущественно организационным путем, причем в связи с расширением местного самоуправления у данных органов расширяются полномочия в реализации этой управленческой функции.

5. Функция пространственно-территориального устройства природных объектов обусловлена их природными свойствами: объемом, расположением в пространстве и неподвижностью. Необходима привязка производственно-хозяйственной деятельности общества к стабильно существующим и неподвижным условиям той или иной местности. С этой целью законом предусмотрено землеустройство, лесоустройство, установлены ограничения и запреты в пользовании животным миром на определенных территориях.

В функции территориально-пространственного устройства осуществляется увязка экологических и экономических интересов. Поэтому данная функция выделена в особый раздел практически во всех головных природоресурсовых актах и является специальным институтом в экологическом праве.

Территориально-пространственное устройство можно назвать правовым механизмом, обеспечивающим взаимодействие общества и природы, гармоничное экономическое и экологическое развитие всех сфер человеческой жизни.

Территориально-пространственное устройство выражается в рациональном (с экологических и экономических позиций) отводе природных объектов для того или иного вида хозяйственной деятельности, а следовательно, в размещении, расстановке средств производства с учетом условий и особенностей природных объектов, которые с момента отвода начинают также играть роль средств производства в качестве пространственного базиса или сырьевого придатка.

6. Функция контроля за использованием и охраной природных объектов является базовой для всех остальных функций регулирования в области экологопользования и охраны окружающей природной среды, поскольку без контроля за исполнением принятых управленческих решений и принятия мер по выявленным отклонениям все остальные функции не достигнут цели.

В целом же контрольную функцию можно охарактеризовать следующим образом:

а) данная функция распределена между значительным кругом органов. Например, Министерство природных ресурсов РФ осуществляет общий контроль за охраной природы; Минздрав РФ – санитарный контроль за природными объектами; Министерство сельского хозяйства РФ – ветеринарный и фаунистический контроль и т.п.;

б) порядок осуществления контрольных функций и компетенция органов, осуществляющих их, урегулированы специальными нормативно-правовыми актами. Так, государственный контроль за использованием и охраной земель урегулирован постановлением Правительства РФ, которым утверждено Положение о порядке осуществления этого контроля. Аналогичные положения имеются и в отношении других природных ресурсов;

в) поскольку деятельность государственных органов, осуществляющих контрольную функцию, урегулирована законом, то в случае нарушения законности может вмешиваться Прокуратура РФ, осуществляющая высший надзор за соблюдением законодательства во всех сферах. Например, в аппарате Прокуратуры РФ имеется Управление по охране окружающей среды.

Множественная расчлененность государственной функции контроля за экологопользованием и охраной окружающей среды на подфункции обусловлена сложностью и специфичностью задач, вытекающих из бесконечного разнообразия природных объектов. Разделение контрольных подфункций должно быть объединено единой организацией, роль которой исполняют органы местного самоуправления субъектов Федерации, Федеральное Собрание, Правительство РФ.

7. Функция разрешения споров о праве экологопользования обусловлена коллизиями, возникающими в ходе использования гражданами и организациями выделенных им в собственность, пожизненное наследуемое владение, пользование и аренду различных природных объектов. Эти споры можно подразделить на следующие виды:

а) споры о предоставлении природных объектов в собственность, владение, пользование или аренду. Например, все граждане имеют право на получение земельного участка на указанном ими титуле. И отказ в его предоставлении может быть обжалован гражданином в суд;

б) споры об изъятии природных объектов для государственных или муниципальных нужд. Так, несогласие пользователя земли с решением органов местного самоуправления об изъятии участка дает ему право обжаловать это решение в судебном порядке;

в) споры о порядке пользования природным объектом, об устранении нарушений в этих отношениях. Так, пользователь земли вправе требовать по суду устранения препятствий, чинимых ему соседними пользователями земель и иных природных объектов, поскольку пользование природным объектом не должно нарушать права других лиц;

г) споры о возмещении убытков, причиненных нарушением прав природопользователя, в том числе и правомерным действием. Например, убытки, причиненные изъятием или временным занятием земельных участков, а также ограничением прав собственников, землепользователей;

д) иные споры, связанные с пользователями природными объектами. Так, споры о праве собственности, землепользовании или аренде находятся в сфере гражданско-правовых отношений, однако имеют значение для функций государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды.

Споры в области охраны окружающей природной среды между предприятиями, учреждениями, организациями разрешаются арбитражными судами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Споры об охране окружающей природной среды с участием граждан подлежат рассмотрению в судебном порядке.

Имущественные споры, связанные с возмещением вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека, разрешаются судом или арбитражным судом в соответствии с их компетенцией.

Споры в области охраны окружающей природной среды между предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов, рассматриваются комиссиями, образуемыми на паритетных началах из представителей заинтересованных республик в составе Российской Федерации и других субъектов РФ. Если комиссия не приходит к согласованному решению, то споры разрешаются комиссией, образуемой Федеральным Собранием РФ, решение которой является окончательным.

Имущественные споры в области охраны окружающей природной среды между предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территориях разных республик в составе РФ, краев и областей, автономной области и автономных округов, рассматриваются Высшим Арбитражным Судом РФ.

В отдельных случаях разногласия и споры между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ разрешаются в порядке, предусмотренном ст. 85 Конституции РФ.

Наиболее эффективной системой регулирования является такая, которая в результате своего применения создает систему отношений, отличающуюся устойчивостью и оптимальностью; организационно-правовые основы этой системы рассматриваются в следующей главе.

Глава 8. Нормирование качества окружающей природной среды

Нормированию в области охраны окружающей среды посвящены ст. 19–31 Закона «Об охране окружающей среды». В частности, в ст. 19 закреплены основы нормирования в области охраны окружающей среды.

1. Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

2. Нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды.

3. Нормативы и нормативные документы в области охраны окружающей среды разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие на основе современных достижений науки и техники с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды.

Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.

Нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов.

К нормативам качества окружающей среды относятся:

- нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества;

- нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла;

- нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов; иные нормативы качества окружающей среды. При установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных, особо охраняемых территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение (ст. 21).

Для предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц природопользователей устанавливаются следующие нормативы допустимого воздействия на окружающую среду:

- нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;

- нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;

- нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);

- нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;

- нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;

- нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые законодательством, в целях охраны окружающей среды.

За превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду субъекты хозяйственной и иной деятельности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут ответственность в соответствии с законодательством (ст. 22).

Законом об охране окружающей среды устанавливаются также нормативы допустимых выбросов веществ и микроорганизмов (ст. 23).

Кроме установленных нормативов Законом об охране окружающей среды установлены государственные стандарты и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды (ст. 29).

Отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды подлежат лицензированию. Причем перечень отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды устанавливаются федеральными законами. Это деятельность по установлению показателей предельно допустимых воздействий (ПДВ) человека на окружающую природную среду (ОПС) – внесение физических, химических, биологических изменений в природную среду при реализации своих экономических, рекреационных, культурных интересов. Предельно допустимые нормативы качества ОПС – технические нормы, утверждаемые компетентными государственными органами (Госсаннадзор, МПР РФ).

Среди экологических нормативов выделяют санитарно-гигиенические, т.е. те, которые определяют показатели качества окружающей среды применительно к здоровью человека. К ним относятся: ПДК вредных веществ, ПДУ воздействия радиации, контроль за состоянием радиоактивного загрязнения ОПС в целом осуществляется службой Госгидромета РФ, контроль за уровнем радиационной безопасности населения выполняется органами санитарно-эпидемиологической службы, шума (ПДУ шума осуществляет Госсанэпиднадзор).

Санитарно-гигиеническое нормирование – составная часть основ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Первые нормы ПДК вредных веществ для питьевой воды были утверждены в 1939 г., по атмосферному воздуху – в 1951 г., для почвы– в 1980 г.

Другой вид экологических нормативов –производственно-хозяйственные, т.е. нормативы сбросов и выбросов вредных веществ, устанавливающие требования к источнику вредного воздействия, ограничивающие его деятельность определенной пороговой величиной.

К данной категории относятся технологические, строительные, градостроительные правила, содержащие экологические требования охраны ОПС, причем ПДВ устанавливаются не по предприятиям, учреждениям и организациям, а по источникам выбросов и сбросов на основе их инвентаризации, так как на одном предприятии может быть несколько источников выбросов, сбросов. По химическим веществам нормативы выбросов и сбросов устанавливаются органами системы Государственного комитета РФ по охране окружающей среды, Минприроды РФ; по биологическим веществам, микроорганизмам, радиации – органами Минздрава РФ.

Предельно допустимые нормативы – компромисс между экономикой и экологией, вынужденный, но позволяющий и развивать хозяйство, и охранять здоровье человека.

Граждане РФ имеют право на благоприятную окружающую среду обитания (окружающую природную среду, условия труда, проживания, быта, отдыха, воспитания и обучения, питание, потребляемую или используемую продукцию народного хозяйства), факторы которой не должны оказывать опасного и вредного влияния на организм настоящего и будущих поколений.

Это право обеспечивается проведением комплекса мероприятий по предотвращению влияния на человека неблагоприятных факторов среды его обитания, выполнением организациями, предприятиями и гражданами требований санитарного законодательства РФ.

Санитарные правила, нормы и гигиенические нормативы – это нормативные акты, устанавливающие критерии безопасности и безвредности для человека факторов среды его обитания и требования к обеспечению благоприятных условий его жизнедеятельности.

Санитарно-гигиеническое нормирование является составной частью обеспечения благополучия населения.

Нормативы качества окружающей среды и нормативы (правила) природопользования устанавливаются на характеристики: состава и свойств компонентов природной среды (нормативы качества окружающей среды); использования природных ресурсов и природных объектов (правила ведения хозяйственной и иной деятельности); воздействия на окружающую среду (нормативы).

В Российской Федерации в форме ПДК сложилась система нормативов допустимого загрязнения отдельных элементов окружающей среды. Так, число норм ПДК для водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения к 1991 г. достигло 1925; в отношении атмосферы – около 400; для почвы ПДК были установлены для 109 вредных веществ. Наряду с этим устанавливаются нормативы предельно допустимых уровней радиационного воздействия, шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий.

Нормативные документы, содержащие нормы качества окружающей среды и природопользования, регистрируются Госкомитетом РФ по охране окружающей среды в рамках природоохранных нормативных документов.

В соответствии с Законом РФ от 10 июня 1992 г. «О стандартизации» Положением о Государственном комитете РФ по стандартизации и метрологии последний является специально уполномоченным органом государства в области стандартизации. На него возлагается обеспечение измерений в РФ, которое осуществляется в соответствии с Законом РФ «Об обеспечении единства измерений».

В составе Государственного комитета по охране окружающей среды указанная деятельность осуществляется специальным подразделением – Метрологической службой.

Госстандарту РФ поручено предусматривать в планах государственной стандартизации разработку комплекса общетехнических стандартов по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. С 1 января 1977 г. в России в действие был введен ГОСТ 17.0.0.01-76 «Система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов», который является генеральным стандартом для природоохранной стандартизации. В его развитие были приняты ГОСТ 17.2.1.04–77 «Охрана природы. Атмосфера. Источники и метеорологические факторы загрязнения. Промышленные выбросы. Термины и определения. Сброс – поступление вещества в сточных водах в водный объект»; ГОСТ 17.1.01-77 «Охрана природы. Гидросфера. Использование и охрана вод. Основные термины и определения»; ГОСТ 17.2.3.02–78 «Охрана природы. Атмосфера», который установил предельно допустимые выбросы (ПДВ) вредных веществ промышленными предприятиями для каждого источника загрязнения; ГОСТ 17.1.3.13-86 «Охрана природы. Гидросфера», определяющий общие требования к охране поверхностных вод от загрязнения.

Система стандартизации природоохранной деятельности имеет три основных направления:

а) определение экологических нормативов предельных воздействий на окружающую среду. Принципы формирования нормативов ПДК впервые нашли закрепление в ст. 10, 11, 13 Закона РФ «Об охране атмосферного воздуха» (ПДК – предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ, ПДУ – предельно допустимые уровни вредных физических воздействий на атмосферу и ПДВ – предельно допустимые выбросы загрязняющих веществ), за нарушение которых предусмотрена административная, а в некоторых случаях и уголовная ответственность.

Нормативы ПДУ (методы их определения и виды источников) разрабатываются, вводятся в действие и изменяются МПР РФ совместно со специально уполномоченными органами в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, а также органами санитарно-эпидемиологического надзора. Государственного земельного комитета, Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и др.

Производственные нормативы воздействия на окружающую среду утверждаются территориальными органами Министерства природных ресурсов.

Для определенных сфер общественной жизни устанавливаются специальные правила стандартизации. Так, нормативы ПДВ для транспортных и иных передвижных средств и установок вводятся в действие государственными отраслевыми органами по согласованию с названным выше органом и его территориальными органами совместно с Минздравом РФ.

Порядок разработки и утверждения экологических нормативов определен Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г. «Об утверждении порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов».

Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. утвержден Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия;

б) определение эколого-организационных стандартов, т.е. основные требования к организации охраны окружающей среды. Например: ГОСТ 17.1.3.03-77 «Охрана природы. Правила охраны водных объектов при лесосплаве» определяет охранительный процесс данной деятельности; ГОСТ 17.2.3.01-77 «Охрана природы. Правила контроля качества воздуха населенных пунктов» – правила реализации охранительной деятельности и т.п.

Стандартизация природоохранительной деятельности способствует единообразному подходу к этой сфере эколого-хозяйственной деятельности, что обеспечивает согласованность усилий субъектов экологических правоотношений в масштабе всей страны с ее отличающимися разнообразными регионами;

в)стандартизация экологической терминологии, имеющая вспомогательное значение и позволяющая установить единообразные понятия, которые, в свою очередь, способствуют как выработке новых стандартов, так и эффективной реализации имеющихся. Так, ГОСТ 17.1.1.04-80 «Охрана природы. Гидросфера. Классификация подземных вод по целям водопользования» дает возможность, с одной стороны, исключить ошибки в ходе применения этого стандарта, а с другой – является базой для выработки новых стандартов: для устранения нецелевого использования данных водных источников, установления правил содержания водозаборных устройств, сбора проб на проверку состояния источников и т.п.

Хотя стандарты закрепляют преимущественно технические правила, они обладают всеми чертами правовых актов, входят в систему права, занимают свое собственное место в иерархии правовых актов, отличаясь как от законодательных актов, так и от актов подзаконного характера.

Глава 9. Экологический контроль и экологическая экспертиза.

Экологический контроль как способ организационно-правового обеспечения рационального экологопользования и сохранности экологической системы отличается от мониторинга тем, что представляет собой активное вмешательство по фактам выявленных отклонений на предмет их устранения, в то время как мониторинг ограничивается сбором информации (ст. 64–69 Закона).

Экологический контроль осуществляется с целью обеспечения деятельности экологопользователей в соответствии с экологическими условиями и требованиями, содержащимися в нормативной документации, утвержденной в установленном порядке.

Экологический контроль – одно из проявлений экологической функции государства. Он заключается в проверке соблюдения предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами экологических требований по использованию и охране окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности общества. Различают:

1)информационный контроль – сбор и обеспечение информации для передачи ее соответствующим государственным органам в целях принятия предупредительных или карательных мер;

2)предупредительный контроль – предотвращение вредных последствий, которые могут возникнуть из-за невыполнения необходимых мероприятий по охране окружающей среды, несоблюдения нормативных актов;

3)карательный контроль– применение мер государственного принуждения к нарушителям.

Экологическому контролю подлежит хозяйственная и иная деятельность, связанная с использованием отдельных видов природных ресурсов и воздействием на окружающую среду, осуществляемая на территории РФ, а также в пределах территориальных вод континентального шельфа, исключительной экономической зоны под юрисдикциейРФ.

Государственный экологический контроль осуществляют: федеральные органы исполнительной власти РФ; органы исполнительной власти субъектов РФ; Министерство природных ресурсов РФ и Л территориальные органы; органы Государственного санитарно-эпидемиологического надзора Минздрава РФ.

Компетенция федеральных органов исполнительной власти, органов санитарно-эпидемиологического надзора в области государственного экологического контроля определяется законодательством РФ и соответствующими нормативными правовыми актами.

Главными задачами государственного экологического контроля являются:

- проверка выполнения программ, планов и мероприятий по охране окружающей среды;

- выявление нарушений экологических требований при подготовке, принятии и реализации решений о развитии хозяйственной и иной деятельности; проверка выполнения экологопользователями норм (норматив и правил) экологопользования и качества окружающей среды. Государственный контроль за использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов осуществляется с целью проверки соблюдения хозяйствующим субъектом нормативов использования отдельных видов природных ресурсов и природных объектов, а также выполнения мероприятий по воспроизводству и охране природных ресурсов. Этот контроль осуществляется специально уполномоченными федеральными органами государственной власти в области регулирования использования и охраны отдельных видов природных ресурсов. Должностные лица органов государственного экологического контроля имеют право: беспрепятственно посещать предприятия, учреждения, организации, охраняемые природные территории, другие объекты, расположенные на территории, в территориальных водах, на континентальном шельфе и в исключительной морской экономической зоне РФ; во взаимодействии с другими специально уполномоченными органами проверять транспортные средства и запрещать их эксплуатацию в случае нарушения ими экологических норм и правил, а также останавливать и осматривать российские и иностранные суда, другие плавучие средства, искусственные острова для проверки фактов нарушения требований природоохранного законодательства и задерживать плавучие средства до решения вопроса о компенсации ущерба в случае установления нарушения;

- вносить предложения о проведении государственной экологической экспертизы;

- запрашивать и получать от предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности и подчинения документы, результаты химических и других анализов, иные материалы, необходимые для выполнения ими служебных обязанностей;

- привлекать в установленном порядке виновных лиц к административной ответственности, направлять материалы о привлечении их к дисциплинарной или уголовной ответственности, предъявлять иски в суд или арбитражный суд о возмещении вреда, причиненного окружающей среде нарушениями экологических требований законодательства РФ;

- принимать решения об ограничении или приостановлении хозяйственной и иной деятельности, в том числе связанной с использованием, восстановлением, охраной и воспроизводством различных видов природных ресурсов, осуществляемой с нарушением экологических требований законодательства РФ, а также подготавливать материалы о прекращении этой деятельности для принятия соответствующих решений органами исполнительной власти субъектов Федерации;

- запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство которых выполнено с нарушением норм (нормативов и правил) экологопользования и качества окружающей среды;

- в установленном порядке аннулировать или давать предписания об аннулировании лицензий (разрешений) на пользование отдельными видами природных ресурсов при нарушении условий, установленных в них;

- вносить предложения об изъятии в установленном порядке земельных участков при использовании их способами, приводящими к эрозии и деградации земель, химическому, биологическому и радиоактивному загрязнению, а также о запрещении использования загрязненных и деградированных земель;

- запрещать ввоз на территорию РФ, а также транзит (дальнейшую транспортировку) экологически опасных грузов (изделий), сырьевых ресурсов, осуществляемые с нарушением экологических норм и правил;

- взыскивать в установленном порядке задолженность по платежам за загрязнение окружающей среды и другие отрицательные воздействия на нее;

- проверять работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств их контроля, соблюдение нормативов качества окружающей среды, природоохранительного законодательства, выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;

- выдавать разрешение на право выбросов загрязняющих веществ, размещение отходов, других вредных воздействий на окружающую среду;

- устанавливать по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора нормативы выбросов, сброса загрязняющих веществ источниками загрязнения окружающей природной среды;

- составлять по результатам проверок акты и протоколы, давать обязательные предписания по устранению нарушений требований законодательства в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов;

- требовать устранения выявленных недостатков, давать в пределах предоставленных прав указания или заключения по размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации объектов;

- пользоваться иными правами, предоставленными действующим законодательством.

Действия и решения должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль, могут быть обжалованы в суд общей юрисдикции или арбитражный суд.

Контроль за соблюдением правил экологопользования бывает государственный, производственный, муниципальный и общественный.

Государственный контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ (ст. 65 Закона).

Производственный контроль осуществляется экологической службой предприятий, учреждений, организаций в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды установленных законодательством (ст. 67 Закона).

Муниципальный контроль на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными на то органами (ст. 68 Закона).

Общественный контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством (ст. 68 Закона).

Кроме этого, можно выделитьведомственный контроль, который осуществляется министерствами и ведомствами в рамках своей отрасли. Он отличается от государственного контроля, во-первых, более узким кругом задач, определенных общим положением о министерстве и специальными положениями о министерствах; во-вторых, значительной разнородностью контрольных функций, поскольку есть министерства и ведомства, деятельность предприятий которых связана с эксплуатацией природных объектов, а есть и такие, которые в своей деятельности касаются данной сферы незначительно.

Надзор за исполнением законодательства РФ в сфере экологополъзования и охраны окружающей среды осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуратуры. Специализированные природоохранные прокуратуры создаются с учетом бассейнового или административного районирования, состояния окружающей среды и природных объектов.

Термин «экспертиза» происходит от латинского expertus – опытный. Под ним понимается исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства. Экспертные оценки представляют собой количественные или порядковые оценки процессов или явлений, не поддающихся непосредственному измерению, а потому основываются на суждениях специалистов.

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» экологической экспертизе посвящена всего одна статья.

Экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды. Порядок проведения экологической экспертизы устанавливается Федеральным законом об экологической экспертизе.

Как сказано в ст. 1 Федерального закона «Об экологической экспертизе», принятого Государственной Думой 19 июля 1995 г., экологическая экспертиза – это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Экологическая экспертиза основывается на следующих принципах: презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности; обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы; комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий; обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы; достоверности и полноты информации, предоставляемой на экологическую экспертизу; независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы; гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения; научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы; ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

В Российской Федерации осуществляетсягосударственная экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза, которая входит в компетенцию МПР РФ.

Одним из основных рычагов государственного регулирования защиты окружающей среды и природных ресурсов России является организация и проведениегосударственной экологической экспертизы, главная цель которой – осуществление предупредительного контроля в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.

Государственная экологическая экспертиза производственно-хозяйственной и иной деятельности является одной из форм санкционирования государством тех или иных видов деятельности, пространственного размещения объектов, используемых в хозяйственной и иной деятельности. Эта экспертиза проводится с целью проверки соответствия хозяйственной и иной деятельности требованиям экологической безопасности общества.

Объектом этой экспертизы является выполненная в соответствии с требованиями законодательства РФ документация. Документация, выполненная без указанных требований, на государственную экологическую экспертизу, как правило, не принимается.

Заключение экспертизы является официальным документов Минприроды РФ или его территориальных органов, подписанным его руководителем и завизированным руководителем соответствующего экспертного подразделения, содержащим отношение к выводам экспертной комиссии (группы).

Заключение государственной экологической экспертизы по результатам рассмотрения документации, обосновывающей развитие объектов и видов деятельности, перечень которых утверждается федеральным специально уполномоченным государственным органом в области экспертизы и подлежит опубликованию МПРРФ или его территориальными органами в средствах массовой информации, за исключением случаев необходимости соблюдения государственной тайны.

Положительное заключение государственной экологической экспертизы является документом, подтверждающим:

- соблюдение заказчиком намечаемой деятельности экологических требований при подготовке обосновывающей документации;

- гарантии заказчика по выполнению экологических условий и реализации намечаемой им деятельности;

- возможность открытия финансирования реализации проекта намечаемой деятельности.

В случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы заказчик намечаемой деятельности с учетом ее выводов и рекомендаций имеет право пересмотреть обосновывающую документацию.

Как уже отмечалось, Федеральный закон «Об экологической экспертизе» установилдва уровня ее проведения:федеральный и субъектов РФ.

Обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат:

1) проекты правовых актов РФ нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти РФ, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей среды;

2) материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти РФ и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории РФ, в том числе:

- проекты комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научно-технических и иных федеральных программ;

- реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую среду;

- проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;

- проекты схем развития отраслей народного хозяйства РФ, в то числе промышленности;

- проекты генеральных схем расселения, природопользования территориальной организации производительных сил РФ;

- проекты схем расселения, природопользования и территориальной организации, производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований;

- проекты межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвует Российская Федерация, и федеральных инвестиционных программ;

- проекты комплексных схем охраны природы РФ;

3) технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности РФ и другие проекты, независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую среду в пределах территории двух и более субъектов РФ, в том числе материалы по созданию гражданами или юридическими лицами РФ с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц организаций, объем иностранных инвестиций в которые превышает 500 тыс. дол.;

4) технико-экономические обоснования и проекты хозяйственной деятельности, которая может оказывать воздействие на окружающую среду сопредельных государств, или для осуществления необходимо использование общих с сопредельными государствами природных объектов, или которая затрагивает интересы сопредельных государств, определенные «Конвенцией об оценке воздействия на окpyжающую среду в трансграничном контексте»;

5) материалы по созданию организаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленности, предусматривающие использование природных ресурсов, которые находятся в ведении РФ;

6) проекты международных договоров;

7) документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции, и концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов или отходов производства, находящихся в веденииРФ;

8) материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду, выдача которых относится, в соответствии с законодательством РФ, к компетенции федеральных округов исполнительной власти, и др. (см. ст. 11 указанного Федерального закона).

В ст. 12 этого же Закона закреплены объекты государственной экологической экспертизы уровня субъектов РФ. К ним относятся:

1) проекты нормативных правовых актов субъектов РФ, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ и регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей среды;

2) материалы, предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории субъектов РФ, и другие объекты, отнесенные к объектам экологической экспертизы федерального уровня, но преимущественно касающиеся объектов экологической экспертизы субъектов РФ.

Государственная экологическая экспертиза осуществляется на принципах обязательности ее проведения, научной обоснованности и законности ее выводов, независимости, вневедомственности в организации и проведении, широкой гласности и при участии общественности. Она является обязательной мерой охраны окружающей среды, предшествующей принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду и экологическую безопасность общества.

Государственная экологическая экспертиза проводится экспертными комиссиями, образованными МПР РФ и его подразделениями на местах: межотраслевыми экспертными комиссиями, создаваемыми этими органами совместно с органами Минздрава РФ, другими министерствами и ведомствами.

Председатель и члены экспертной комиссии несут ответственность за правильность и обоснованность своих заключений в соответствии с законодательствомРФ.

Выводы экспертной комиссии могут быть обжалованы в суд общей юрисдикции или арбитражный суд.

Работа экспертной комиссии завершается составлением заключения, в котором должна быть дана оценка и сделаны выводы о допустимости и возможности принятия решения о реализации объекта экологической экспертизы.

Положительное заключение экспертной комиссии является одним из документов, необходимых для открытия финансированию кредитования, осуществления деятельности по всем проектам, программам.

Порядок проведения государственной экологической экспертизы объектов федерального, республиканского и местного значения регулируется законодательством РФ и субъектов Федерации.

Руководители предприятий, учреждений, организаций, другие должностные лица и иные работники, а также граждане несут ответственность за невыполнение требований заключения государственной экологической экспертизы в соответствии с действующим законодательством. Контроль за исполнением требований данного заключения осуществляется органами государственного экологического контроля.

Все направления государственной экологической экспертизы осуществляются в виде двух основных форм экспертной работы:

а) через государственную (надведомственную) экспертизу, проводимую органамиМПР РФ и другими органами межотраслевой компетенции;

б) через общественную экологическую экспертизу. Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством РФ.

Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении тех объектов, сведения о которых не составляют государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну. Эта экспертиза проводится до государственной экологической экспертизы или одновременно с ней.

Общественные организации (объединения) имеют право получать от заказчика надлежащую документацию для экологической экспертизы; участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы и др.

Общественная экологическая экспертиза осуществляется при условии государственной регистрации заявлений общественных организаций (объединений) о ее проведении. Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы. Эти заключения могут публиковаться в средствах массовой информации и передаваться всем заинтересованным лицам.

Председатель, члены общественных коллективов экспертов несут ответственность за правильность, обоснованность своих экспертных оценок в соответствии с законодательством РФ.

Глава 10. Экономический механизм охраны окружающей