Функции управления образованием и их распределение по уровням управления
Исходя из определения, управление есть деятельность по координированию работы других. Характер такой деятельности, безусловно, зависит от того, какую именно деятельность приходится координировать. В нашем случае речь идет о координации нескольких видов:
• координации деятельности подведомственных учебных заведений;
• координации деятельности подведомственных организаций, не осуществ-ляющих образовательный процесс;
• координации деятельности органов управления образованием.
На основе структуры управления образованием можно предположить, что разные уровни управления осуществляют практически одинаковые виды координации за исключением муниципального уровня, на котором осуществляется координация непосредственно деятельности подведомствен-ных учебных заведений. Тем не менее, конкретное содержание одинаковых видов координации должно различаться в зависимости от того, на каком уровне управления оно осуществляется. Вид координации В соответствии с действующим законодательством образование является сферой совместного ведения федерального и регионального уровней государственной власти и управления. Это означает, что в сфере образования компетенция этих уровней должна быть разграничена законодательно. Именно это разграничение предусмотрено в III главе Закона «Об образовании».
Федеральный уровень. К компетенции Российской Федерации в области образования в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления образованием отнесены 23 функции. Их перечисление занимает достаточно времени и места, поэтому ограничимся их обобщающими характеристиками, а сам перечень вынесем в приложение. Функции можно сгруппировать (условно, разумеется) следующим образом.
1. Формирование и осуществление государственной поли-
тики в сфере образования. Это, пожалуй, самая «туманная» функция, относящаяся к координации деятельности всех государственных институтов, так или иначе связанной с образованием. Сюда можно отнести работу в области законотворчества, разработки экономических программ, проектов бюджетов, налоговой и таможенной политики и т.д. Просто напрашивается
программный подход, что и имеет место. Главным инструментом формирования государственной политики в сфере образования является Федеральная программа развития образования. Она опубликована, можно с ней ознакомиться. Важное значение имеет также издание других государственных документов, имеющих непосредственное отношение к сфере образования — Доктрины развития образования, Основных направлений социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу (в части образования), документов Министерства образования Российской Федерации. Функции, связанные с формированием политики, реализуются не только Минобразования России, но и всей системой государственных органов власти и управления.
2. Определение общих условий функционирования системы образования и образовательных учреждений, включая правовое регулирование в пределах своей компетенции. В первую очередь — это установление федеральных компонентов государственных образовательных стандартов, разработка подзаконных актов (типовых положений об образовательных учреждениях, разъяснений по применению правовых актов, нормативных писем, инструкций, методических материалов и др.)
3. Установление льгот, экономических нормативов, различных норм и правил — налоговых льгот, нормативов и порядка финансирования, ставок оплаты труда, социальных льгот учащимся и работникам, строительных, эксплуатационных, медицинских и других норм, правил и т.д.
4. Создание учебных заведений федерального ведения и непосредственное руководство ими — осуществление функций вышестоящего органа, учредителя, прямое финансирование образовательной деятельности этих учебных заведений.
5. Контроль за исполнением законодательства Российской Федерации в области образования и федеральных компонентов государственных образовательных стандартов.
6. Реализация специфических функций — лицензирование образовательных учреждений по программам высшего и послевузовского профессионального образования, установление и присвоение государственных наград и почетных званий в области образования, организация федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических работников и работников государственных органов управления образованием. Эти установленные законом функции федерального уровня управления реализуются федеральными министерствами и ведомствами. В первую очередь — это Министерство образования Российской Федерации как центральный федеральный орган управления образованием и, частично, другие органы уп-
равления, в ведении которых находятся образовательные учреждения (например Минздравмедпром России, Минсельхоз России, Минкультуры России и др.) Главным образом эти министерства и ведомства реализуют функции, связанные с исполнением обязанностей учредителя образовательных учреждений и реализацией государственной образовательной политики в конкретной отрасли. В качестве примера можно указать задачи и функции Министерства культуры Российской Федерации, сформулированные в утвержденном постановлением Правительства РФ «Положении о Министерстве»:
• определяет направления подготовки кадров в сфере культуры;
• координирует в пределах своей компетенции деятельность образовательных учреждений федерального подчинения по определению объемов и структуры подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в сфере культуры и искусства,
• осуществляет в установленном порядке аттестацию и государственную аккредитацию подведомственных образовательных учреждений;
• определяет объемы и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации финансирование за счет средств федерального бюджета, включая государственные инвестиции, подведомственных организаций;
• создает, реорганизует и ликвидирует в установленном порядке подведомственные учреждения культуры, науки и обра6 Постановление Правительства Российской Федерации от 6 июня 1997 г. № 679. зования в пределах выделенных Министерству бюджетных ассигнований;
• осуществляет в пределах предоставленных полномочий управление подведомственными организациями, проводит документальные ревизии и проверки производственной и финансово-хозяйственной деятельности, осуществляет контроль за расходованием выделяемых им средств федерального бюджета и эффективностью использования находящегося в их оперативном управлении или на праве хозяйственного ведения государственного имущества, относящегося к федеральной собственности. Аналогичные функции выполняют и иные министерства и ведомства по отношению к находящимся в их ведении учебным заведениям. Министерство или ведомство как орган отраслевого управления, таким образом, решает задачи сохранения и развития подведомственных учебных заведений как организаций, осуществляющих образовательную деятельность, направленную на подготовку специалистов для определенной отрасли экономики. В приведенном примере — для культуры. Т.е. является органом, обеспечивающим реализацию народнохозяйственной составляющей потребности в образовании в определенной сфере. Управление образованием на федеральном уровне осуществляется также функциональными министерствами и ведомствами Российской Федерации — Минфином России, Минтрудом России, Минэкономразвития России, Мингосимуществом России, реализующими функции управления образованием, как правило, опосредованно через Минобразование России.
В частности, Мингосимущество России, к исключительной компетенции которого отнесены все вопросы распоряжения и управления государственным имуществом, определяет и контролирует условия и порядок передачи учебным заведениям государственного имущества, сдачи его в аренду, использования и др., осуществляя тем самым функциональное управление. Минфин России включен в процесс финансирования образования. Его роль в этом процессе определяется основными его функциями как центрального федерального органа управления финансами в стране. Это также позволяет говорить о функциональном управлении образованием со стороны этого Министерства. Для уточнения следует добавить, что принимая, например, решение об общем порядке бухгалтерского учета в бюджетной сфере, Минфин России оставляет возможность Минобразованию России издать свои документы по этому вопросу, отражающие специфику сферы образования. Аналогичный порядок принят и при решении других вопросов. По отношению к негосударственным учебным заведениям федеральные государственные органы управления образованием выполняют отдельные «разрешительно-согласовательные» функции, связанные с лицензированием и оценкой их деятельности (специфическая функция лицензирования программ высшего и послевузовского профессионального образования), определением общих условий осуществления образовательной и финансово-хозяйственной деятельности и требований к содержанию образования, т.е. осуществляют функциональное управление.
На уровне субъектов Российской Федерации функций несколько меньше — всего 18. Они во многом повторяют функции федерального уровня, но с учетом того обстоятельства, что их реализация ограничивается определенной территорией субъекта Федерации. Их также можно объединить в группы:
1. Формирование и осуществление государственной (региональной) политики в сфере образования, не противоречащей политике Российской Федерации в области образования. Главным инструментом ее формирования являются региональные программы развития образования. Они разрабатываются в соответствии с Федеральной программой развития образования, но имеют выраженную региональную направленность, объединяя региональный образовательный потенциал на решение в первую очередь региональных задач и проблем. Практически во всех регионах России работа над такими программами проводится (программы разработаны или разрабатываются).
2. Определение специфических условий функционирования системы образования и образовательных учреждений в регионе, включая правовое регулирование в пределах своей компетенции. В первую очередь — это установление региональных компонентов государственных образовательных стандартов.
3. Установление дополнительных региональных льгот, экономических нормативов, различных норм и правил — льгот по уплате налогов в региональный бюджет, региональных нормативов и порядка финансирования, дополнительных по отношению к федеральным социальных льгот учащимся и работникам, строительных, эксплуатационных, медицинских и других норм, правил и т.д.
4. Создание учебных заведений регионального ведения и непосредственное руководство ими — осуществление функций вышестоящего органа, учредителя, прямое финансирование образовательной деятельности.
5. Обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования, контроль исполнения государственных образовательных стандартов.
6. Реализация специфических функций — лицензирование образовательных учреждений (за исключением лицензирования по программам высшего и послевузовского профессионального образования), организация подготовки и переподготовки педагогических работников. Как видно из вышеперечисленного, функции во многом пересекаются с функциями федерального уровня. Это и неудивительно. Вспомним, что образование является сферой совместного ведения Федерации и ее субъектов. Для правильного разграничения функций важно отметить следующие обстоятельства:
1. Установленная Законом «Об образовании» компетенция
в области образования федеральных органов государственной власти, федеральных органов управления образованием и органов государственной власти субъектов Российской Федерации является исчерпывающей и не может быть изменена иначе как законом.
2. Разграничение компетенции между органами законодательной и исполнительной власти федерального уровня и в области образования определяется в соответствии с законами Российской Федерации. Аналогично осуществляется разграничение компетенции на уровне субъектов Российской Федерации в соответствии с законами соответствующих субъектов.
3. Федеральные и ведомственные государственные органы управления образованием не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные Законом к компетенции органов управления образованием субъектов Российской Федерации и местных органов управления образованием, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и касающихся обеспечения государственной и общественной безопасности, охраны здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав и свобод граждан.
4. Федеральные государственные органы управления образованием вправе в пределах своей компетенции инспектировать на территории Российской Федерации любые образовательные учреждения и любой орган управления образованием в порядке надзора, а также могут предоставлять это право другим государственным органам управления образованием. В практической работе применение законодательных положений представляет собой весьма сложную задачу, особенно учитывая распределение учебных заведений по уровням управления (см. рис. 2.1). Поэтому ее решение было переведено в плоскость договорных отношений. Министерство образования Российской Федерации заключило с субъектами Российской Федерации договоры о разграничении полномочий в сфере, в основном, высшего и среднего профессионального образования. Такое ограничение сферы действия договора понятно, поскольку в ведении Министерства находятся учебные заведения, расположенные на территории региона, находящиеся по существу на пересечении двух «государственных политик в сфере образования», реализуемых двумя уровнями управления — федеральным и региональным. На практике эти соглашения, как правило, содержат положения, установленные законом «Об образовании». Однако регионы берут на себя реализацию некоторых дополнительных мер, направленных на создание стабильных условий для функционирования вузов. В частности, это касается:
• предоставления льгот по обложению местными налогами и сборами, создания региональных фондов развития высшего и среднего профессионального образования;
• финансирования национально-региональных компонент государственных образовательных стандартов;
• согласования контрольных цифр приема на обучение в соответствии с потребностями территории;
• определения плана трудоустройства выпускников по договорам и целевым направлениям в бюджетные организации территории;
• участия в решении вопросов социальной защиты в сфере высшего и среднего профессионального образования.
К сфере совместной компетенции федерального уровня и регионов в договорах отнесены (без разделения) такие важные вопросы, как:
• внесение предложений о создании, реорганизации и ликвидации вузов;
• разработка и утверждение программ развития высшего и среднего профессионального образования в регионах;
• интеграция федерального и регионального бюджетов для решения инвестиционных задач в сфере образования.
Сфера совместной компетенции в конкретных случаях может быть расширена. В некоторых случаях соглашения предусматривают не просто разграничение полномочий, а перечень конкретных направлений и даже отдельных мероприятий, которые предполагается осуществить совместно для развития региональной системы высшего и среднего профессионального об-
разования. К ним могут относиться конкретные научно-технические программы, отдельные научно-исследовательские работы, отдельные конкретные направления социальной защиты студентов и преподавателей. Соглашения ни в какой мере не сужают сферу компетенции и самостоятельность учебных заведений в решении практически всех вопросов организации и осуществления своей деятельности. Такие соглашения, по сути дела, создают (точнее, призваны создавать) для учебных заведений определенный режим благоприятствования как со стороны Министерства, так и со стороны региональных администраций. В последнее время начала складываться практика заключения соглашений регионов с Правительством Российской Федерации, в которых также последовательно реализуется принцип совместного ведения в вопросах управления высшим образованием. В частности, некоторые регионы (Свердловская, Оренбургская области и др.) принимают на себя функции финансирования по сметам (реестрам) министерств и ведомств находящихся на их территории вузов за счет налоговых поступлений, предназначенных к перечислению в федеральный бюджет. Во взаимоотношениях с регионами негосударственные вузы остаются как бы «за скобками», т.е. обычно специального отражения эти проблемы в соглашениях не получают. Как видно из рассмотрения, функции управления и их распределение по уровням сложились в рамках решения практических задач развития образования. Закон «Об образовании» фактически зафиксировал существующее, сложившееся к моменту его издания распределение функций управления по уровням и одновременно попытался поставить перед системой управления новые задачи, соответствующие изменившимся экономическим условиям. На муниципальном уровне органы местного самоуправления ответственны за реализацию права граждан на получение установленного законом обязательного основного общего образования; ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственных им территориях. Таково требование Закона «Об образовании», и можно еще раз убедиться в том, что государство уже на уровне распределения управленческих полномочий переложило ответственность за реализацию важнейшей конституционной гарантии на формально негосударственные органы власти и управления, т.е. практически перевело осуществление госу-
дарственной гарантии почти на уровень общественного самоуправления.
К исключительной компетенции муниципальных органов власти относятся следующие функции:
• планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования;
• формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования;
• обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения;
• регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования;
• создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;
• создание и ликвидация местных (муниципальных) органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, определение их структуры и полномочий, назначение и увольнение по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления образованием;
• назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или решением органа местного самоуправления;
• строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;
• контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями;
• использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования;
• установление дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования.
Местные (муниципальные) органы управления образованием не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов управления образованием. Такое подробное перечисление функций предназначено для того, чтобы более ясно представить весь объем работы в сфере управления образованием, который должны осуществлять муниципальные органы власти. Необходимо учесть также следующее:
• большая часть (подавляющее большинство) учебных заведений находятся в ведении муниципального уровня управления;
• муниципальные учебные заведения (в подавляющее большинстве) относятся к тому уровню образования, который должен быть и общедоступным, и бесплатным для всех детей;
• муниципальные органы власти осуществляют свою деятельность в условиях весьма ограниченных ресурсов.
Отсюда становится понятным, какой «головной болью» является образование именно для муниципальной власти. Образовательное учреждение является основным звеном сферы образования. Именно оно осуществляет образовательный процесс и для этого ему Законом «Об образовании» предоставлены большие права, пределы его компетенции весьма широки. Детальное описание компетенции образовательного учреждения, данное в статье Закона «Об образовании», содержит 22 конкретных пункта. Обобщая их, можно сказать, что образовательное учреждение самостоятельно практически во всех сферах своей деятельности, включая управление. Именно об этом шла речь при рассмотрении общей характеристики системы образования и, в частности, автономии учебных заведений, наиболее ярко проявляющей себя в высших учебных заведениях. Образовательное учреждение самостоятельно:
• устанавливает внутреннюю структуру своей деятельности, в том числе образовательной;
• организует, обеспечивает, осуществляет и развивает образовательный процесс и другие виды своей деятельности, включая финансово-хозяйственную;
• формирует кадровый потенциал и контингент учащихся;
• устанавливает условия оплаты труда и материального стимулирования;
• осуществляет контроль за обеспечением и обеспечивает выполнение социальных нормативов и условий.
Следует уточнить, что термин «самостоятельно» может трактоваться по-разному. Для наших целей можно считать, что он обозначает возможность осуществления той или иной уставной деятельности, «ни с кем не согласовывая, и без разрешения», при условии, что это не нарушает законодательных или подзаконных актов, принятых соответствующими органами в пределах их компетенции. В качестве примеров самостоятельного осуществления той или иной деятельности можно привести следующие ситуации.
• Государственное учебное заведение самостоятельно определяет спецификацию оборудования, приобретаемого в пределах соответствующей статьи сметы, утвержденной главным распорядителем бюджетных средств. В общем случае, если требуется изменение сметных назначений, то уточняются сметные назначения.
• Государственное учебное заведение самостоятельно сдает в аренду закрепленное за ним на праве оперативного управления имущество по ставкам не ниже сложившихся для данного вида имущества на данной территории. Предметом возможного согласования выступает не сам факт сдачи в аренду, а размеры ставки — как определять сложившиеся, возможно ли сдать имущество по определенным таким образом ставкам, есть ли вообще спрос на это имущество и т.д. При этом образовательное учреждение несет в установленном законодательством Российской Федерации порядке ответственность за:
• невыполнение функций, отнесенных к его компетенции;
• реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса;
• качество образования своих выпускников;
• жизнь и здоровье обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения во время образовательного процесса;
• нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения;
• иные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
Пределы ответственности образовательного учреждения хорошо согласуются с основной целью, для достижения которой создаются учебные заведения в форме учреждений, т.е. некоммерческих организаций, — реализацией функций социально-культурного характера, к которым, несомненно, можно отнести и образование. Как видно из перечисления, учебное заведение отвечает за образовательный процесс и его результаты, полученное учащимися качественное образование, что как раз и может считаться выражением основной цели создания учебного заведения. Указанные функции с учетом пределов ответственности реализуются образовательным учреждением через формируемую им внутри него систему управления. Можно даже сказать поэтому — систему самоуправления. Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и его уставом. Оно строится на сочетании принципов единоначалия и самоуправления. В каждом учебном заведении существует два полюса управления: совет как форма самоуправления и руководитель (директор, ректор) как форма единоначалия. Это своего рода разделение на законодательную и исполнительную власть в учебном заведении:
• совет принимает решения по общим, как правило наиболее важным вопросам функционирования учебного заведения (законы в пределах компетенции совета);
• руководитель принимает решения по конкретной реализации решений совета, а также по другим вопросам, которыми совет не занимается (можно провести аналогию с решениями правительства по исполнению законов).
Решения совета и руководителя являются обязательными для учебного заведения. Формами самоуправления образовательного учреждения могут являться совет образовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и др. Порядок выборов органов самоуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения. Важным условием развития самоуправления в сфере образования является максимально возможное привлечение коллектива к управлению учебным заведением. Очевидно, это не просто дань моде на демократизацию всех сфер деятельности, но, в первую очередь, максимально возможное использование потенциала педагогов для развития учебного процесса, определения стратегических направлений развития учебного заведения. И в этом смысле в организации управления учебным заведением может постепенно повышаться роль таких коллективных форм управления, как общее собрание и/или конференция, в деятельности которых принимает участие весь коллектив учебного заведения.
Непосредственное управление государственным или муниципальным учебным заведением осуществляет прошедший соответствующую аттестацию заведующий, директор, ректор или иной руководитель (администратор). Именно на него возлагается персональная ответственность за деятельность учебного заведения, и «хлеб его тяжек». Достаточно вспомнить, какие функции реализует учебное заведение, сколько работы ему нужно «самостоятельно» осуществить и за что оно при этом отвечает. А средств на все это обычно не хватает. Руководитель государственного и муниципального образовательного учреждения в соответствии с уставом соответствующего образовательного учреждения может быть:
• избран коллективом образовательного учреждения;
• избран коллективом образовательного учреждения при
предварительном согласовании кандидатуры (кандидатур) с учредителем;
• избран коллективом образовательного учреждения с последующим утверждением учредителем;
• назначен учредителем с предоставлением совету образовательного учреждения права вето;
• назначен учредителем;
• нанят учредителем.
Следует подчеркнуть, что в гражданских образовательных учреждениях высшего профессионального образования назначение ректоров не допускается. Следовательно, ректор высшего учебного заведения (неважно, негосударственного или государственного) может быть только избран коллективом. И это тоже своего рода дань исторически сложившейся автономии высших учебных заведений. В иных образовательных учреждениях этот принцип может и не быть принят (в школе, например, где директор может назначаться на должность и освобождаться от должности учредителем — органом управления образования или муниципальным органом власти). Справедливости ради следует добавить, что принцип выборности руководителя коллективом учебного заведения получает все более широкое распространение и может в конечном итоге вытеснить иные варианты.
Разграничение полномочий между советом образовательного учреждения и руководителем образовательного учреждения определяется уставом. Руководство негосударственным образовательным учреждением осуществляет непосредственно его учредитель или по его поручению попечительский совет, формируемый учредителем. Правомочия попечительского совета и схема внутреннего управления негосударственным образовательным учреждением, а также процедура назначения или выборов руководителя указанного образовательного учреждения и правомочия данного руководителя определяются учредителем (попечительским советом) этого образовательного учреждения по согласованию с педагогическим коллективом и фиксируются в уставе негосударственного образовательного учреждения. И это также является еще одной особенностью сферы образования, где отношения учредителя и коллектива созданной им организации нуждаются во взаимном согласовании, причем не только в форме коллективного договора, но и в форме уставных положений.
Основным документом, определяющим деятельность образовательного учреждения, является, таким образом, его устав. В нем отражаются все положения законодательных и нормативных актов, имеющих значение для данного образовательного учреждения, и особенности их конкретного применения для условий данного образовательного учреждения. Как видно из вышерассмотренного, функции управления образованием и их распределение по уровням власти управления сложились, в том числе и исторически, в рамках решения практических задач. Закон «Об образовании» фактически зафиксировал существующее, сложившееся к моменту его издания распределение функций управления по уровням и одновременно попытался поставить перед системой управления новые задачи, соответствующие изменившимся экономическим условиям. Среди них:
• обеспечение Федеральной программы развития образования;
• обеспечение государственных образовательных стандартов;
• обеспечение функционирования системы образования на уровне государственных нормативов.
По нашему мнению, эти задачи представляют собой три основных направления, три основных составляющих государственной политики в сфере образования. Обеспечение Федеральной программы — это достижение в конечном итоге ее реализации и определенного нового количественного и качественного состояния системы образования. Решение этой задачи предполагает формулирование целей развития образования в понимании государства, определение путей их достижения, создание необходимых для этого условий и выделение необходимых ресурсов. Обеспечение государственных образовательных стандартов — это разработка требований к совокупности знаний и навыков, получаемых в учебных заведениях, обеспечение соответствия их уровню требований экономики и, главное, их реализация. Функционирование системы образования на уровне государственных нормативов предполагает разработку нормативов для системы образования и обеспечение их реализации. Добавим к этому — и координация всей работы по указанным направлениям для достижения поставленных целей, т.е. управление.
Для решения этих трех основных задач органы управления образованием в обязательном порядке должны исполнять основные функции, предусмотренные Законом «Об образовании». Обобщая их содержание, можно сделать вывод о том, что на органы управления образованием возложено исполнение функций четырех основных типов:
• определять и реализовывать процедуры лицензирования и аккредитации, т.е. процедуры разрешения образовательной деятельности;
• определять общие условия и правила осуществления образовательной деятельности и контролировать их исполнение;
• разрабатывать и организовывать реализацию мероприятий (программ, планов и др.) в области развития образования;
• управлять государственным (муниципальным) сектором образования.
Очевидно, что перечисленные функции (за исключением последней) в равной мере должны реализовываться в отношении учебных заведений всех форм собственности, как государственных, так и негосударственных. Современное образование является своеобразной точкой пересечения множества интересов и ожиданий учащихся, их родителей, преподавателей, руководства учебных заведений, министерств и ведомств, регионов, государства в целом и др. Они во многом противоречивы, однако сходятся в том, чтобы все заинтересованные стороны имели максимальную возможность влиять на образование. Анализируя с этой точки зрения систему управления, можно отметить ее следующие обобщающие характеристики:
• схема построена исходя, в первую очередь, из принципа административного подчинения учебных заведений «своим» министерствам, ведомствам и другим органам управления. Как одно из следствий такого построения, негосударственные учебные заведения в нее вписываются с трудом, фактически выпадая из состава отрасли «образование»;
• имеющаяся разобщенность учебных заведений не содействует консолида-ции отрасли, приводит к различиям в реализации государственной политики в образовании в разных ведомствах, регионах, муниципалитетах, несмотря на то что эти уровни управления реализуют по отношению к учебным заведени-ям практически одинаковые (или сильно пересекающиеся) функции;
• наличие административного подчинения государственных учебных заведе-ний ставит их в неравноправное положение по отношению к негосударс-твенным, которые административно не подчинены органам управления;
• место и роль учебного заведения в сложившейся системе управления не отражает его роли как автономного и самоуправляемого субъекта, поскольку оно вынуждено выполнять решения органов государственного/муниципаль-ного управления;
• административная подчиненность учебных заведений является определяю-щим фактором формирования финансовых потоков бюджетных средств, формально исключая возможность их финансирования из бюджетов других уровней.
Одно из возможных направлений совершенствования системы управле-ния лежит в плоскости ее изменения с целью максимального учета интересов различных органов и социальных групп. Это достигается, по нашему мне-нию, расширением участия общества, его отдельных групп и представителей в управлении образованием. Поэтому важным направлением совершенство-вания управления этой сферой деятельности представляется ее дальнейшая демократизация, децентрализация, сокращение администрирования, повыше-ние роли коллегиальных органов в управлении. В конечном итоге это означает передачу отдельных функций управления и целых групп функций от органов государственного/муниципального управления иным организаци-ям, прежде всего — общественным. Наиболее перспективной для децентра-лизации выглядит группа функций, связанных с процедурами разрешения образовательной деятельности, т.е. определением и реализацией процедуры лицензирования и аккредитации. Для их осуществления могут быть созданы:
• региональные советы по лицензированию и аккредитации;
• советы по типам образовательных учреждений (университетские, школьные например);
• иные формы объединения образовательной и научной общественности.
Государственные интересы в этом процессе могут быть обеспечены соответствующим представительством в указанных органах. При таком подходе может быть серьезно усилена региональная составляющая в управлении образованием путем создания региональных общественных советов. Аналогичный подход, по нашему мнению, может быть применен и к определению условий и правил осуществления образовательной деятельности. Поскольку такие условия и правила касаются в основном содержательной части образования, т.е. учебных программ, набора учебных курсов, формального перечня направлений и специальностей подготовки, то их разработка и контроль за их исполнением должны лежать в первую очередь на академическом сообществе и иных общественных организациях. Формы таких организаций могут быть самыми разнообразными, важно лишь, что этот тип функций вполне может исполняться вне государственных органов управления. Несколько иное положение складывается с осуществлением функций, связанных с разработкой и реализацией мероприятий общегосударственного характера в области развития образования. В первую очередь — это государственные программы, связанные с развитием образования. Среди них на первом месте, безусловно, находится федеральная Программа развития образования в Российской Федерации. Инициатива программы, ее разработка и реализация могут осуществляться любой организацией, в том числе и государственным органом управления образованием. Важнейшим условием осуществления такой деятельности является наличие у организации ресурсов для осуществления программных мероприятий (или возможность их консолидации) и соответствие целей программы целям государственной политики в области образования. Поэтому данная группа функций управления некритична к месту их реализации, хотя с точки зрения государственных органов управления более предпочтительным выглядит реализация этих функций на государственном уровне.