Боргова стратегія України в контексті боргової безпеки.

За умов все ще хиткої макроекономічної рівноваги, слабких результа­тів структурних перетворень і підвищених інфляційних очікувань значні розміри державного боргу України можуть стати суттєвим чинником дестабілізації фінансової системи держави.

В теорії і практиці фінансового менеджменту не існує жорстко фіксованих показників оцінки критичності обсягів державних позик, універсальних для країн з різним рівнем економічного розвитку. Діагностика потенційних і наявних боргових проблем, застосування превентивних заходів завжди корелюється з макроекономічним станом позичальників, темпами відтворення в базових та інфраструктурних галузях, з позиціями в міжнародному поділі праці і русі капіталів. Найчастіше вживаються показники відношення боргу до ВВП, до експорту товарів і послуг та відношення платежів з обслуговування боргу до експорту товарів і послуг.

Країни Євросоюзу згідно з Маастрихтською угодою 1993 р. зобов'язалися утримувати дефіцит своїх бюджетів в розмірі не більш як 3% ВВП, державний борг - в межах 60% ВВП, річний приріст заборгованості - також не більше 3% ВВП, тобто обсяги заборгованості і бюджетного дефіциту кількісно синхронізуються.

Бюджетний кодекс України (стаття 18) визначає, що величина основної суми державного боргу не повинна перевищувати 60% фактичного річного обсягу ВВП. Згідно з оптимістичним прогнозом представництва МВФ в Україні сукупний державний борг нашої країни за десять років може знизитись до 20% до ВВП, а з песимістичним - зрости до 40% і більше. Серед факторів ризику, що можуть негативно позначитись на цьому показникові, представники МВФ називають пенсійну реформу, в рамках якої може виникнути дефіцит коштів при переході від солідарної системи на систему накопичувальних пенсійних рахунків; можливі додаткові витрати бюджету на охорону здоров'я та зближення України з ЄС; деномінацію двох третин держборгу в іно­земних валютах.

Якщо виходити з обсягу державного боргу, що обліковується Міністерством фінансів України, то за наведеними показниками борго­вої безпеки на 01.01.2005 року Україна знаходиться на безпечному рівні (23,5% від величини ВВП). Якщо ж взяти до уваги обсяг державного боргу за оцінкою Рахункової пала­ти, що майже втричі перевищує мінфінівські дані, то за показниками відно­шення сукупного державного боргу до ВВП, обсягу внутрішнього боргу до ВВП, відношення державного боргу до доходів Державного бюджету Україна вже перетнула критичну межу.

Тому сутність боргової політики держави полягає в тому, щоб давати відповіді на основні питання: брати кредити чи ні; у кого, на яких умовах і на який термін позичати гроші; як використовувати кошти, отримані від державного запозичення; які обмеження встановлювати, як управляти державним боргом, як забез­печувати платоспроможність держави за своїми боргами? Кожна країна, у тому числі й Україна, вирішує ці проблеми по-своєму, в залежності від власних потреб і можливостей. При цьому важливо врахувати, що українська держава почала розвива­ти систему державного кредиту майже з нуля. Якщо в інших сегментах фінансової системи існували певні база і досвід, то в державному запозиченні не було на що опертися, — бу­ли відсутні відповідні державні служби і необхідна інфраст­руктура, а також законодавче забезпечення. Це, безперечно, не виправдання допущених помилок, але і не враховувати цю обставину під час аналізу трансформації фінансової сис­теми України не можна.

У перші роки незалежності до державного запозичення не тільки не вдавалися, про нього не було і мови. Поштовхом до його використання стали фінансові проблеми. Дефіцит бюджету, що виник, як зазначалося, спочатку фінансувався за рахунок кредитів Національного банку, які мали емісій­ний характер. Унаслідок зростання рівня інфляції (у 1993 році вона становила 10256 %), коли загострилися і проблеми в бюджеті, стало очевидним, що необхідно розви­вати неінфляційні способи дефіцитного фінансування. При цьому настільки ж очевидним було і те, що за обвального падіння економіки про бездефіцитний бюджет не може бути і мови. Отже, Україні, як і будь-якій країні в умовах еконо­мічної і фінансової кризи, державні позики потрібні були для мобілізації коштів, яких не вистачало, а зовсім не для зниження рівня оподаткування та регулювання фінансового ринку.

Через зовнішні запозичення в Україну за дев'ять років (з 1993 по 2001 роки) було залучено 20,7 млрд. дол. США. Ця, досить невелика для міжнародного фінансового ринку сума, не така вже й незначна для України — середньорічні суми зовнішнього запозичення становили біля 8 - 10 % річного обсягу ВВП. У разі збережен­ня подібних темпів запозичення за відносно короткий період (до 10 років) можна вийти на критичні позначки державного боргу — 60 % до ВВП. Необхідно зазначити, що, вдаючись до запозичень, Україна в цілому ритмічно погашала свої борги. З загальної суми отриманих кредитів більше половини пога­шено. При цьому варто враховувати, що за кредитами міжна­родних фінансових організацій установлені дуже пільгові тер­міни погашення. Проблема з платоспроможністю виникла в 2000 році.

Система розвитку внутрішнього запозичення розпочала функ­ціонувати з 1995 року. Протягом чотирьох років вона прогресува­ла, однак після фінансової кризи восени 1998 року пішла на спад і в даний час істотного значення в мобілізації коштів не відіграє.

Проблеми одержання кредитів на зовнішньому і внутріш­ньому фінансових ринках мають суттєві відмінності. На зов­нішньому ринку ресурсів є достатньо, тому тут головне за­вдання полягає в забезпеченні заінтересованості кредиторів. Безумовно, рівень ризику, пов'язаний із наданням кредитів Україні, дуже високий. Через це і комерційні позики надава­лися їй під дуже високі відсотки — на рівні 20% річних (до речі, під час проведення реструктуризації боргу перед Лон­донським клубом кредиторів вдалося трохи знизити ставки — на 2-3 процентних пункти). Проте слід зазначити, що Украї­на, як країна з перехідною економікою, що орієнтується на ін­теграцію в Європу, користується певною підтримкою і міжнародних фінансових організацій, і урядів європейських країн, і Європейського Союзу в цілому. Тому її можливості в залучен­ні відносно дешевих кредитів досить широкі. Однак це не означає автоматизму в кредитуванні. Так, у 2000 - 2002 роках Міжнародний валютний фонд і Міжнародний банк реконструк­ції і розвитку припиняли кредитні програми у зв'язку з неви­конанням Україною узятих на себе зобов'язань. Разом з тим після поліпшення ситуації в частині досягнення встановлених орієнтирів грошово-кредитної політики кредитування відновлювалось, як це було, наприклад, восени 2001 року.

Проблеми запозичення на внутрішньому фінансовому рин­ку набагато складніші. Насамперед це стосується вибору потен­ційного кредитора. У країнах із розвиненою ринковою економікою основними інвесторами на фінансовому ринку, у тому числі кредиторами держави, є фізичні особи. Система держав­ного запозичення в громадян має фінансову логіку незалежно від стану державних фінансів. Вона полягає в концентрації розрізнених, незначних за розмірами сум, що дасть можливість використовувати їх на реалізацію певних проектів. Але нераціонально через систему державних позик відволікати фі­нансові ресурси підприємств і комерційних банків, адже дер­жаві завжди складніше забезпечити високу ефективність (ви­щу, ніж у підприємств і банків) у використанні цих коштів. Подібне запозичення можна розцінювати як фінансовий нон­сенс. Але саме у такому напрямку розвивалася система дер­жавного запозичення в Україні.

Насамперед, слід зазначити, що залучення державою кош­тів від населення в Україні значною мірою утруднене. По-перше, через низький рівень доходів громадян. Проте яким би низьким він не був, заощадження є завжди. Так, за оцінками експертів, в Україні тільки на руках у населення перебуває 8 - 10 млрд. дол. США готівкою. По-друге, мобілізація цих коштів державою і фінансово-кредитними інституціями ускладнена внаслідок недовіри і до держави (нагадаємо про знецінені вкла­ди в Ощадному банку колишнього СРСР), і до банків (свіжий приклад — банкрутство банку «Україна» — одного з найбіль­ших у країні). Але фінансова практика свідчить, що, незважаю­чи ні на що, вклади населення в комерційних банках, у тому чи­слі і в Ощадному банку України, постійно зростають (що­річно в середньому на 35-50 %). Отже, резерви в залученні че­рез державні внутрішні позики коштів населення існують, що і підтвердив досвід вдалого розміщення ОВДП в 2002 році.

Щодо довіри до української держави, то варто зазначити, що в останні роки вона виявилася помітно підірваною. Вимушена реструктуризація заборгованості і за зовнішніми, і за внутріш­німи позиками негативно позначилася на її кредитоспромож­ності. Водночас Україна намагається вирішувати проблеми боргу цивілізованими способами. Вона врегулювала питання з Лондонським клубом кредиторів, поступово вирішує пробле­ми, які виникли, у взаємовідносинах із Паризьким клубом кре­диторів і міжнародними фінансовими організаціями, робить спроби погасити борг за знеціненими вкладами населення. За великим рахунком, ті проблеми, що зараз виникли, цілком за­кономірні на початковому етапі розвитку системи державного запозичення. Але головне полягає в тому, що ці помилки визнані й у міру можливості усуваються, а боргова політика при­водиться у відповідність до можливостей держави.

Найбільші проблеми сьогодні Україна відчуває в забезпе­ченні своєї платоспроможності, а вона залежить, насамперед, від ефективності використання запозичених коштів. Проведе­ний раніше аналіз структури видатків бюджету показав, що вони мають переважно непродуктивний характер. Основна ча­стина позикових коштів, як і податкові та неподаткові дохо­ди, використовується на фінансування соціальних видатків, національної оборони, утримання управлінського апарату. Та й видатки на економічну діяльність держави пов'язані пере­важно з фінансуванням поточного утримання виробничої ін­фраструктури, а не з інвестуванням коштів. Це веде до того, що потреба в позикових коштах не скорочується, а зростає. Основним джерелом погашення заборгованості стають нові позики. Фактично тепер починає розвиватися система рефі­нансування державного боргу, що зумовлює його подальше нарощування.

Із загальної суми заборгованості тільки 2 % пов'язані з кре­дитуванням в Україні інвестиційних проектів, під які виділяю­ться кошти Міжнародного банку реконструкції і розвитку (МБРР) та Європейського банку реконструкції і розвитку в Україні (ЄБРР). Кредити Міжнародного валютного фонду (МВФ), що направляються на формування валютних резервів Національного банку України з метою забезпечення стабіль­ності її національної валюти, становлять 14 %. Інша ж частина - 84 % заборгованості - прямо або опосередковано пов'язана з фінансуванням дефіциту бюджету. Це - запозичення на внутрішньому фінансовому ринку, комерційні позики і міждержавні позики, системні кредити МБРР, які хоч і надаються під проекти рест­руктуризації окремих галузей і секторів, але не мають цільово­го характеру і використовуються через бюджет. Така структу­ра боргу визначається проблемами з виконанням бюджету, які були особливо гострими в період, що розглядається. У страте­гічному плані боргова політика держави поступово має переорієнтовуватись на інвестиційні цілі, що, власне, і є важливою ознакою ринкової економіки, яку формує в себе Україна.

Враховуючи реалії ситуації із внутрішніми та зовнішніми позиками, що склалась в України в контексті макроекономічної політики країн світу, можна зробити такі висновки щодоборгової страте­гії економічного розвитку держави на найближчі роки:

• Україні вкрай необхідно змінити структуру зовнішнього боргу, змінивши політику залучення кредитів на міжнародних ринках капіталу під надто високі проценти на запозичення у міжнародних фінансових організацій з відносно низькою відсотковою ставкою та пільговими умовами повернення. Хоча проблематичність повер­нення є і в першому, і в другому випадку. Крім того, знижується сама принципова можливість отримати зовнішні надходження;

• вкрай необхідно, щоб більша частина залучених коштів була використана не на фінансування дефіциту бюджету, а на рефінансування існую­чих боргів і, тим самим, на поліпшення структури боргу з тим, щоб його можна було обслуговувати без створення серйозних проблем в різних секторах економіки;

• з огляду на процес знецінення національної валюти на найближчу перспективу Україні не варто відмовлятись від внутрішніх позик на користь зовнішніх ринків капіталу. Ресурси необхідно знаходити в національній економіці - як з боку податкової та адміністративної реформи, так і з боку підвищення довіри населення до банківської системи та уряду. Уряд і досі має певний простір для скорочення суб­сидій, що дозволить обмежити дефіцит та зберегти життєво важли­ві видатки; при цьому слід продовжити перехід від дотування цін до адресної підтримки малозабезпечених громадян;

• враховуючи те, що протягом декількох років відбувалось обгово­рення необхідних економічних реформ, слід вжити всіх можли­вих заходів, щоб швидко втілити в життя багато запланованих акцій (погашення накопиченої заборгованості, скорочення державного втручання у ринковий процес тощо). За відкритої підтримки на найвищо­му політичному рівні це означатиме серйозний позитивний сигнал;

• на більш віддалену перспективу слід краще усвідомити потребу у тому, щоб утримувати оптимальне співвідношення між державним боргом та ВВП. Слід досягти ситуації, за якої Україна зможе за­лучати кошти на довгий термін та за низькими ставками. Втім, це можливо лише за умови ґрунтовних структурних реформ, які по­силять впевненість у економічній стратегії уряду та в перспективах економічного зростання в державі;

• очевидно, що Україні для того, щоб запобігти серйозним проблемам з обслуговуванням боргу, необхідно негайно скоротити дефіцит бюд­жету до прийнятного рівня. Єдиним розумним рішенням є негайне впровадження радикальних фіскальних реформ, які приведуть до скорочення дефіциту бюджету, до значно меншого, ніж зараз, рівня зовнішньої та внутрішньої заборгованості.

Реалізація стратегічних цілей боргової політики має базуватись на ефективному використанні державних кредитних ресурсів, що, в свою чергу, визначає теоретичне обгрунтування та практичну реалізацію боргової стратегії держави на довгостроковий період. Зміна акцентів стосовно державного боргу полягає в тому, що останній розглядається крізь призму активної кредитної політики держави, яка має використовувати такі механізми сучасного ринку, як державний бюджет, внутрішній та зовнішній ринок фінансових запозичень, грошово-кредитний механізм. Виходячи з таких теоретичних позицій, на нашу думку, необхідно підходити до розробки боргової стратегії України.

З метою реалізації ефективної боргової політики в Україні необхідно, перш за все, розробити таку концепцію боргової стратегії, в якій державний борг розглядався б не як борговий тягар для економіки України, а як інструмент економічного зростання в державі. Ефективне управління державними запозиченнями на всіх етапах його здійснення (починаючи з моменту вибору джерела та напряму використання і закінчуючи погашенням боргу) дасть можливість уникнути кризової боргової ситуації та перевантаження видаткової частини державного бюджету з погляду витрат на обслуговування державного боргу. Фінансові ресурси, отримані за рахунок державних запозичень і використані на структурну перебудову та інвестиційно-інноваційні цілі, сприятимуть розвитку економіки України, що забезпечить зростання дохідної частини державного бюджету.

ТЕМА 7. ХАРАКТЕРИСТИКА МОДЕЛЕЙ ДЕРЖАВНИХ ФІНАНСІВ ВИБРАНИХ КРАЇН З ДЕМОКРАТИЧНОЮ ФОРМОЮ ПРАВЛІННЯ.

Моделі державних фінансів та їх вплив на організацію фінансових відносин

З огляду на те, що чисельність країн світу в сучасних умовах наближається до двохсот, виникає потреба в обгрунтуванні підходів до запозичення та використання в Україні зарубіжного досвіду організації державних фінансів. Існує кілька підходів, що відрізняються засадами поділу фінансових моделей, які використовуються у зарубіжній практиці, на групи, прийнятні для запозичення.

Так, з позицій усуспільнення (централізації) валового внутрішнього продукту у бюджеті розрізняють три моделі державних фінансів – американську, західноєвропейську, скандинавську.

Американська модель, яка ґрунтується на максимальному рівні самозабезпечення і самофінансування, характеризується незначним рівнем бюджетної централізації ВВП (25 - 30%) і забезпечує максимальне фінансове стимулювання. З одного боку, вона дає можливість заробляти, а з іншого – вимагає цього. Кожен член суспільства, кожне підприємство повинні розраховувати тільки на власні сили. Така фінансова модель мінімально підтримує представників “соціального дна” суспільства, і при ній прожити пристойно без власних доходів неможливо. Це досить жорстка модель, однак, водночас, і високоефективна. Вона ґрунтується, по суті, на примусовій фінансовій стимуляції членів суспільства.

Протилежністю американській є скандинавська модель, яка характеризується розгалуженою державною соціальною сферою, що потребує відповідного рівня централізації ВВП у бюджеті (45 - 60%). Така модель забезпечує належний рівень державних соціальних послуг для всього населення, хоча, водночас, для можливості вибору та для конкуренції існує і приватний сектор. Скандинавська модель характеризується як високим рівнем доходів населення, так і високим рівнем їх оподаткування. Вона створює клімат упевненості і соціальної врівноваженості, оскільки не така жорстка, як американська. Але така модель можлива лише за високого рівня доходів громадян (після сплати високих податків у громадян повинно залишатись достатньо доходів для індивідуального споживання) та належної культури і свідомості народу, відповідного ставлення до праці, поваги до державного сектору. Якщо таких передумов немає, то модель, що заснована на подібному рівні централізації і відповідній побудові соціальної сфери, не може бути ефективною і веде до розвалу економіки, як це сталося на теренах колишнього СРСР.

Західноєвропейська модель характеризується поміркованим рівнем централізації ВВП у бюджеті (30 - 45%). Такою ж поміркованою вона є й у сферах оподаткування та надання державою соціальних послуг, передусім у сфері освіти. Загальна середня та вища освіти в умовах західноєвропейської моделі є досить доступними. Це забезпечується відповідною державною політикою, яка має об’єктивні передумови, адже у сучасному світі тільки освічена нація має широкі перспективи економічного та соціального розвитку. Однак, звичайно, така модель є можливою в умовах багатої країни, яка має необхідні фінансові ресурси. Тобто, відзначаючи певні переваги західноєвропейської моделі, слід пам’ятати також і про реальні можливості країни.

Детальніший підхід до класифікації моделей державних фінансів передбачає поділ фінансових систем в залежності від форм держав, що історично склалися у певних країнах. Форму держави характеризують загальні ознаки, зумовлені інституційними (форма державного правління) і територіальними (форма державного устрою) особливостями організації державної влади у певній країні.

Складовою форми держави, що стосується моделей фінансових систем, є, насамперед, форма державного правління, тобто спосіб організації розподіленої державної влади, зумовлений характером взаємовідносин її найвищих інститутів. Дослідники виділяють сім основних форм державного правління, що мають місце у світовій практиці:

1) президентська республіка (Аргентина, Бразилія, Мексика, Сполучені Штати Америки);

2) парламентарні: а) монархії (Бельгія, Великобританія, Данія, Іспанія, Монако, Нідерланди, Норвегія, Швеція, Японія); б) республіки (Австралія, Албанія, Греція, Ізраїль, Індія, Італія, Німеччина, Словаччина, Туреччина, Угорщина, Чехія);

3) директоріальна республіка (Швейцарія);

4) змішані республіканські (парламентарно-президентські або президентсько-парламентарні) форми правління (Австрія, Болгарія, Ірландія, Ісландія, Македонія, Польща, Румунія, Словенія, Україна, Фінляндія, Франція, Хорватія);

5) монократичні республіки (країни Азії, Африки);

6) монархії: а) абсолютні (Оман, Саудівська Аравія); б) дуалістичні (Бахрейн, Йорданія, Кувейт, Марокко);

7) теократична (ісламська) республіка (Іран) і теократична монархія (Ватикан).

Оскільки Україна, як і решта країн, що утворилися на терені колишнього СРСР, тяжіє переважно до змішаних республік, то найприйнятнішим для запозичення стає досвід організації державних фінансів у країнах, що мають четверту форму державного правління.

Іншою важливою складовою форми держави, котра безпосередньо впливає на моделі фінансових систем, є форма державного устрою, тобто спосіб організації державної влади, що визначається характером взаємовідносин держави як цілого та її складових частин. У сучасній зарубіжній практиці існують дві форми державного устрою – федеративна й унітарна.

Нині в світі налічується близько 20 федеративних держав. Їхній поділ на суб’єкти федерацій – штати (Австрія, Бразилія, Венесуела, Індія, Малайзія, Мексика, Нігерія, Сполучені Штати Америки), провінції (Аргентина, Канада, Пакистан), землі (Австрія, Німеччина), республіки (Росія,), кантони (Швейцарія) – є вкрай важливим із позицій організації державних фінансів у цих країнах.

Що стосується унітарних держав, на засадах яких існує більшість сучасних країн світу, то їхні критерії єдині. Складові частини таких держав найчастіше мають статус адміністративно-територіальних одиниць, які відіграють роль ланок системи державних фінансів відповідних країн.

Результати порівняльного аналізу моделей державних фінансів у зарубіжних країнах свідчать, що під впливом ускладнення суспільно-господарських процесів відбувається істотна трансформація структури їх фінансових систем. У сучасних умовах ці моделі охоплюють такі ключові ланки як державний бюджет, місцеві фінанси, фінанси державних підприємств, спеціальні урядові фонди тощо. Функціонування кожної з названих ланок спрямовується на втілення фінансової політики держави, пристосування до нових економічних та політичних реалій.

У сучасній зарубіжній практиці бюджет використовується державою як засіб впливу на економічний і соціальний розвиток суспільства. За допомогою механізмів формування доходів бюджету та здійснення відповідних видатків держава володіє певними важелями впливу на зростання потенційних обсягів виробництва, зайнятість, підтримання рівня споживання. З огляду на його визначальне місце у фінансових системах зарубіжних країн, бюджет держави тісно пов’язаний з іншими ланками цих систем і відіграє координуючу роль у взаємодії з ними за допомогою надання бюджетних субсидій, кредитів, гарантій та інших важелів забезпечення фінансової рівноваги в суспільстві.

Важливою ланкою фінансових систем зарубіжних країн є місцеві фінанси , які характеризуються певною автономністю щодо державного бюджету. Вони охоплюють місцеві (муніципальні) бюджети, податки, кредити і позики, спеціальні фонди. Важливою рисою сучасного розвитку фінансових систем у зарубіжній практиці стає зростання значущості місцевих фінансів. Під впливом зростання обсягів діяльності, розширення та ускладнення управління національними господарствами ця ланка фінансових систем дедалі більшою мірою використовується центральними органами держави з метою делегування органам місцевого самоврядування (муніципалітетам) функцій регулювання суспільно-господарських процесів у регіонах, згладжування диспропорцій у розвиткові їх економічної та соціальної інфраструктури. Дедалі дійовішим інструментом місцевих фінансів стає запровадження бюджетів розвитку територіальних громад.

Роль такої ланки як фінанси державних підприємств у фінансовій системі змінюється під впливом переважання тенденцій націоналізації підприємств певних галузей чи, навпаки, їх приватизації. В окремих країнах мережа таких підприємств суттєва у базових галузях економіки. Вона має регламентовані законодавством взаємовідносини з державним бюджетом і характеризується різними рівнями автономності, виробничої та фінансової самостійності.

Важливою ланкою фінансових систем, що набуває дедалі більшого значення в економіці інших країн, є спеціальні урядові фонди. До їх складу входять, насамперед, фонди соціального страхування та різноманітні цільові фонди. Функції цих фондів розширюються з огляду на те, що вони набули значення резервів, які застосовуються з метою підвищення маневреності фінансових систем, зокрема у випадках виникнення ускладнень фінансово-економічного розвитку зарубіжних країн.

Насамкінець варто зазначити, що вибір моделі фінансових відносин і побудови бюджету держави залежить від багатьох чинників. Головним є критерій впливу на суспільство, на стимули до праці та до ефективного господарювання. Різноманітність моделей визначається конкретними історичними традиціями, природними умовами, багатством країни, завданнями, що стоять у соціальній та економічній сферах, а також психологією тієї чи іншої нації. Врешті-решт, кожний народ обирає ту економічну систему, ту фінансову модель, яка йому найбільше підходить і водночас дає відповідні результати.