Тема 11. Законодательная власть

Сегодня законодательная власть представляет собой составную часть государственной власти. Её основной сферой является принятие законов и других правовых актов. Она также дополняет или изменяет уже существующие государственные законы, а в отдельных случаях их отменяет.

Парламент – избираемый населением страны представительный орган, носитель законодательной власти, неотъемлемый институт демократического государства. Он приобрел реальное значение в XVII – XVIII веках, а впервые возник в XIII веке в Англии. Парламент, как правило, состоит из двух палат, реже бывают однопалатные.

В президентской республике, а также в дуалистической монархии парламент делит власть с главой государства, который сам формирует и контролирует правительство (это не исключает контрольных функций парламента). В парламентской республике и парламентской монархии парламент олицетворяет верховную власть, формирует и контролирует правительство. Государственный строй, который основан на верховенстве парламента в системе органов государства, называют парламентаризмом. Вопросы устройства и работы парламента решаются в каждой стране, как правило, по-своему, но есть ряд общих признаков, которые учитываются в парламентской практике.

Руководство парламента формируется, как правило, выборным путем. Депутаты работают в пленарных заседаниях, постоянных комитетах и комиссиях. Полно регламентированы статус депутата, его права и обязанности.

В России первым учреждением парламентского типа стала Государственная Дума. Возникла она на основе царского Манифеста от 17 октября 1905 года и Указа (декабрь 1905 г.), которые регламентировали выборы в Государственную Думу на основе невсеобщего, неравного и непрямого голосования. 27 апреля 1906 года состоялось открытие Государственной Думы. Дайте характеристику работы четырех Дум в России (1906-1917 гг.) В 1993 году Конституция Российской Федерации впервые в истории нашей страны использовала понятие «парламент». Ст. 94 Конституции Российской Федерации определяет статус федерального парламента как представительного и законодательного органа Российской Федерации. Федеральное Собрание РФ (парламент) – двухпалатный орган (более подробно о его структуре будет рассказано на следующей лекции). Совет Федерации (верхняя палата) представляет субъекты Федерации, интересы всех политико-административных территориальных образований. В его состав входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации – по одному от исполнительного и представительного органа государственной власти. Государственная Дума (нижняя палата) выступает как прямое представительство различных групп населения, политических партий и движений. Она формируется путем общенациональных выборов.

Всем парламентам присущи три обязательные функции. Это принятие законов, утверждение государственного бюджета и определенный контроль за исполнительной властью. Главной функцией Федерального Собрания РФ является законодательная. Основополагающую роль в законодательном процессе играет Государственная Дума. В заключение подчеркните, что парламент Российской Федерации с каждым годом приобретает все большую общественную значимость. Более подробно о Федеральном Собрании РФ будет рассказано на следующей лекции.

Тема 12. Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации

Федеральное собрание (парламент) является представи­тельным и законодательным органом Российской Федерации. Оно состоит из двух палат – Совета Федерации и Государствен­ной Думы. В основу порядка образования Федерального Собра­ния, кроме принципа разделения властей, положены принципы многопартийности и федерализма. Интересы многонационально­го народа, являющегося носителем суверенитета и единствен­ным источником власти, призван обеспечивать принцип федера­лизма. Этот принцип реализуется на практике в двухпалатной структуре парламента. Весь народ России в целом представляет Государственная Дума, состоящая из 450 депутатов (избранных по пропорциональной системе сроком на пять лет).

Депутатом Госдумы может быть избран гражданин РФ, дос­тигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах (ст. 97, ч. 1 Конституции РФ). Совет Федерации с 2000 года формируется из двух представителей от каждого субъекта РФ (одного назначает глава субъекта, а другого избирает представительный (законода­тельный) орган. Члены Совета Федерации работают на постоянной основе^[23].

Палаты Федерального Собрания, взаимодействуя между со­бой, по сути, являются самостоятельными органами со своей ком­петенцией, работают в сессионном порядке. Важнейшей функцией Федерального Собрания является законотворчество.

Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Оно может состояться и раньше, если его созовет Президент России.

Государственная Дума и Совет Федерации заседают раздель­но. Их заседания являются открытыми. Они могут собираться и совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ и выступлений руководителей ино­странных государств (ст. 100 Конституции Российской Федерации).

Руководство деятельностью Государственной Думы осущест­вляют: Председатель Госдумы, избираемый из ее состава, его первый заместитель и заместители, Совет Госдумы.

Работой Совета Федерации руководят Председатель (изби­раемый из числа его членов), его заместители.

Государственная Дума и Совет Федерации образуют комиссии и комитеты, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.

Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Палаты для осуще­ствления контроля за исполнением федерального бюджета обра­зуют Счетную палату. Ее состав и порядок деятельности опреде­ляются федеральным законом (ст. 101 Конституции РФ).

В компетенцию Совета Федерации входят вопросы:

- утверждение изменения границ между субъектами РФ;

- назначение выборов Президента России;

- утверждение Указа Президента РФ о введении военного по­ложения;

- утверждение Указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения;

- решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории России;

- отрешение Президента РФ от должности в порядке импич­мента;

- назначение на должность и освобождение от должности Гене­рального прокурора РФ;

- назначение на должность судей Конституционного суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Суда РФ, Высшего Арбитраж­ного Суда РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности за­местителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Совет Федерации решает вопросы и по наиболее важным на­правлениям общей компетенции: обороны и безопасности, финан­сов, международной политики. Он принимает постановления по во­просам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ. Эти постановления принимаются большинством голосов от общего чис­ла членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации (ст.102 Кон­ституции РФ).

К компетенции Государственной Думы относятся:

- дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

- решение вопроса о доверии Правительству РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее ауди­торов;

- назначение на должность и освобождение от должности Пред­седателя Центрального банка РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека;

- выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности;

- объявление амнистии.

Госдума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией РФ. Ее постановления принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Госдумы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации (ст. 103 Конституции РФ).

После принятия Госдумой федеральные законы в течение пя­ти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Законотворческая компетенция Госдумы РФ очерчивается с. 71, 72 и другими статьями Конституции Российской Федерации.

В Совете Федерации обязательному рассмотрению подлежат принятые Госдумой РФ федеральные законы по вопросам:

- федерального бюджета;

- финансового, валютного, кредитного, таможенного регулиро­вания, денежной эмиссии;

- федеральных сборов и налогов;

- статуса и защиты государственной границы России;

- войны и мира;

- ратификации и денонсации международных договоров Рос­сийской Федерации (ст. 106 Конституции РФ).

Ст. 105 Конституции Российской Федерации гласит:

«Федеральный закон считается одобренным Советом Феде­рации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создавать согласительную комиссию для преодоления возникших разногла­сий, после чего федеральный закон подлежит повторному рас­смотрению Государственной Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Со­вета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы».

В течение пяти дней принятый федеральный закон направля­ется Президенту России для подписания и обнародования. Если Президент РФ отклонит его в течение четырнадцати дней с момен­та поступления к нему, то Госдума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон бу­дет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Госдумы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию (ст. 107 Конституции РФ).

Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции РФ, а именно:

- при трехкратном отклонении Госдумой представленных Пре­зидентом России кандидатур Председателя Правительства РФ;

- при двукратном вынесении вотума недоверия Правительству Рос­сийской Федерации в течение трех месяцев;

- когда Председатель Правительства РФ поставит перед Гос­думой вопрос о доверии Правительству России и если Госу­дарственная Дума откажет в доверии Правительству РФ.

На наш взгляд, недостаток состоит в том, что Госдума лишена свободного выбора при неоднократном представлении одной и той же кандидатуры на должность Председателя Правительства Рос­сийской Федерации.

Для применения права роспуска Госдумы Президентом РФ есть и ограничения:

- в течение года после ее избрания – на основаниях, преду­смотренных ст.117 Конституции Российской Федерации, т.е. в случае вынесения его вотума недоверия Правительству Рос­сии;

- в случае выдвижения Госдумой обвинения против Президента РФ – до принятия окончательного решения Советом Федера­ции, таким образом, обеспечивается невмешательство Прези­дента России в процедуру отрешения от должности;

- в течение шести месяцев до окончания срока президентских полномочий (это вызвано интересами обеспечения непрерыв­ности деятельности институтов власти и может рассматри­ваться как гарантия независимости парламента);

- в условиях чрезвычайного или военного положения.

По словам Председателя Совета Федерации Сергея Миронова «... парламент – относительно новый для нашей страны политиче­ский институт, его укоренение в российской жизни – уже сущест­венное достижение на пути к реальной демократии. Процесс соз­дания эффективной системы взаимоотношений обеих палат российского парламента – Совета Федерации и Государственной Думы – с Президентом, с исполнительной и судебной властью продолжается»^[24].

1 января 2006 года вступил в силу закон «О политиче­ских партиях», который призван установить в нашем обществе ре­альную, то есть многопартийную, демократию. Теперь законодате­лей будут выбирать, исходя из этого закона. Интересно, что по данным Института общественного проектирования, каждый третий россиянин не помнит фамилию депутата, за которого он голосовал на последних парламентских выборах. Не поддерживают переход к пропорциональной системе выборов 29 процентов избирателей, 37 процентов этот переход одобряют, а остальным гражданам дан­ный вопрос был безразличен^[25].

Граждане Российской Федерации хотят, чтобы Государствен­ная Дума решала в первую очередь такие вопросы (в %):^[26]

Во многом работа парламента зависит от положения, места его членов, объема их полномочий и гарантий деятельности и от­ветственности перед избирателями (т.е. от его статуса).

Основные положения статуса члена Совета Федерации и де­путата Государственной Думы закреплены в Конституции Россий­ской Федерации и Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федераль­ного Собрания Российской Федерации»^[27].

Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гра­жданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий пра­вом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Депутатом Государственной Думы может быть избран гражда­нин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Статья 97 Конституции Российской Феде­рации гласит:

«...2) Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов ме­стного самоуправления.

3) Депутаты Государственной Думы работают на профессио­нальной основе. Депутаты Государственной Думы не могут нахо­диться на государственной службе, заниматься другой оплачивае­мой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельностью».

Основная форма деятельности члена парламента Российской Федерации – это участие в заседаниях соответствующих палат Федерального Собрания.

Назовем другие формы его деятельности:

- участие в работе комиссий и комитетов палат и в работе со­гласительных комиссий;

- участие в парламентских слушаниях;

- участие в выполнении поручений палат Федерального Собра­ния и его органов;

- внесение парламентского запроса (запроса Государственной Думы, Совета Федерации), запроса депутата Госдумы, члена Совета Федерации (депутатского запроса);

- внесение законопроектов в Государственную Думу;

- обращение к соответствующим должностным лицам с требо­ваниями принять нужные меры по пресечению и устранению обнаружившихся нарушений прав человека и гражданина;

- обращение с вопросами к членам Правительства Российской Федерации на заседании палаты.

За членом парламента закон закрепляет право решающего голоса по всем вопросам, которые рассматриваются на заседани­ях палаты Федерального Собрания, комитета, комиссии палаты или согласительной комиссии.

Важно то, что члены парламента обладают правом законода­тельной инициативы. Они имеют право вносить законопроекты, а группы численностью не менее одной пятой от общего числа депу­татов Государственной Думы или членов Совета Федерации вно­сить предложения о поправках к Конституции Российской Федера­ции и пересмотре ее положений.

Парламентский запрос определен как право соответствующей палаты направлять запрос государственным органам и должност­ным лицам страны по вопросам, входящим в их компетенцию. Этот запрос принимается большинством голосов от общего числа чле­нов или депутатов соответствующей палаты. Ответ на парламент­ский запрос должен быть получен в устной или письменной форме не позднее чем в 15-дневный срок со дня его получения.

Председательствующий на заседании соответствующей пала­ты оглашает письменный ответ на парламентский запрос. Копии ответа выдаются всем членам палаты.

Член парламента имеет право самостоятельно делать запро­сы. Ответ от соответствующих лиц (кому направлен запрос) дол­жен быть получен не позднее чем через 30 дней со дня его полу­чения и в письменной форме.

На заседания соответствующей палаты могут быть приглаше­ны и заслушаны должностные лица (начиная с Председателя Правительства РФ и ниже).

Члены парламента имеют право на прием в первоочередном порядке должностными лицами. Они имеют право на обращение в органы госвласти, органы местного самоуправления, обществен­ные организации и объединения. Их должностные лица обязаны дать ответ на обращение парламентариев и предоставить запра­шиваемые сведения или документы (не позднее 30 дней со дня получения обращения).

Члены парламента имеют право на получение и распростра­нение информации и право на выступление по вопросам своей деятельности в средствах массовой информации.

Важнейшие формы деятельности (только для депутатов Гос­думы) – это работа с их избирателями и участие в работе депутат­ских объединений. Депутат Государственной Думы вправе состо­ять только в одном депутатском объединении.

«1) Депутат Государственной Думы, избранный по одноман­датному избирательному округу, поддерживает связь с избирате­лями своего округа. Депутат Государственной Думы, избранный по федеральному избирательному округу, поддерживает связь с из­бирателями в субъекте (субъектах) Российской Федерации, опре­деленном (определенных) депутатским объединением (для депу­татов Государственной Думы, являющихся членами соответствующего депутатского объединения) или определенном (определенных) им самостоятельно (для депутатов, не входящих ни в одно из депутатских объединений), в порядке, устанавливае­мом Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»^[28].

Одной из обязанностей члена парламента является предос­тавление декларации о доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности.

Срок полномочий депутата Госдумы начинается со дня его из­брания и прекращается с момента начала работы Госдумы нового созыва. Полномочия члена парламента могут быть прекращены досрочно в таких случаях:

- письменного их заявления о сложении своих полномочий;

- объявления его умершим (решением суда, вступившим в за­конную силу);

- утраты депутатом гражданства Российской Федерации;

- вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося депутатом;

- признания гражданина, являющегося депутатом, недееспо­собным решением суда;

- смерти депутата.

Полномочия депутата Госдумы могут прекращаться досрочно и в следующих случаях: поступления депутата на государственную службу; избрания его депутатом иного представительского органа госвласти или органа местного самоуправления: роспуска Госдумы в случаях, предусмотренных в Конституции Российской Федерации (ст.111,117).

Парламентская неприкосновенность закреплена в ст.98 Конституции Российской Федерации:

«1) Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подверг­нуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц».

Закон определяет, что неприкосновенность члена парламента распространяется на занимаемые им служебные и жилые поме­щения, используемые им служебные и личные транспортные сред­ства, средства связи, принадлежавшие ему документы, багаж, на их переписку.

Их неприкосновенность призвана гарантировать им иммунитет и беспрепятственное осуществление их деятельности.

Вопрос о лишении неприкосновенности члена парламента решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания (ст.98, ч.2 Конституции РФ). Федеральный Закон «О статусе де­путата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст.18) ус­тановил более широкий (чем в Конституции РФ) перечень случаев, при которых член парламента не может быть лишен неприкосно­венности без согласия соответствующей палаты парламента.

Российским парламентариям выдается дипломатический пас­порт на весь срок их полномочий. Члены российского парламента имеют хорошие материально-финансовые и социальные гарантии для обеспечения своей деятельности. Например, статья 34 Феде­рального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Россий­ской Федерации» гласит:

«1) Члену Совета Федерации, депутату Государственной Ду­мы, не имеющим жилой площади в городе Москве, на период осуществления ими своих полномочии в трехмесячный срок предос­тавляется служебное жилое помещение (квартира с мебелью и телефоном) в порядке и на условиях, предусмотренных жилищным законодательством.

2) До предоставления служебного жилого помещения, преду­смотренного частью первой настоящей статьи, члену Совета Фе­дерации, депутату Государственной Думы предоставляется от­дельный номер в гостинице. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы обязаны освободить занимаемый номер в гостинице в течение семи дней со дня предоставления им служеб­ного жилого помещения.

3) Прекратившие исполнение полномочий член Совета Феде­рации, депутат Государственной Думы обязаны освободить зани­маемое ими служебное жилое помещение, предоставленное в соответствии с частью первой настоящей статьи, не позднее одного месяца со дня прекращения полномочий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы. Неосвобождение занимаемого служебного жилого помещения влечет за собой выселение в порядке, установленном жилищным законодательством.

4) Оплата жилья, определенного частью первой настоящей статьи, производится за счет средств, предусмотренных феде­ральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год на функционирование Совета Федерации, Государственной Думы, в порядке, установленном статьей 35 настоящего Феде­рального закона. Оплату коммунальных услуг член Совета Феде­рации, депутат Государственной Думы осуществляют за счет соб­ственных средств».

А в статье 35 названного закона сказано:

«1) Расходы, связанные с материальным обеспечением деятельности члена Совета Федерации, депутата Государст­венной Думы, осуществляются за счет средств, предусмотрен­ных федеральным законом о федеральном бюджете на соот­ветствующий год на функционирование Совета Федерации, Государственной Думы, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2) Расходы на материальное обеспечение деятельности чле­на Совета Федерации, депутата Государственной Думы, за исклю­чением расходов, установленных в соответствии с частью третьей статьи 27 настоящего Федерального закона, осуществляются за счет средств, перечисляемых соответственно Советом Федерации, Государственной Думой на счета соответствующих органов госу­дарственной власти, органов местного самоуправления, организа­ций. При этом расходы, связанные с материальным обеспечением члена Совета Федерации в субъекте Российской Федерации, а также расходы, связанные с материальным обеспечением депута­та Государственной Думы в избирательном округе (для депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избира­тельным округам), в субъекте (субъектах) Российской Федерации, определенном (определенных) в соответствии с частью первой статьи 8 настоящего Федерального закона (для депутатов Госу­дарственной Думы, избранных по федеральному избирательному округу), осуществляются законодательным (представительным) или исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации за счет средств, перечисляемых соот­ветственно Советом Федерации и Государственной Думой на счет законодательного (представительного) или исполнительного орга­на государственной власти субъекта Российской Федерации.

3) Расходы на материальное обеспечение деятельности чле­на Совета Федерации, депутата Государственной Думы, установленные в соответствии с частью третьей статьи 27 настоящего Федерального закона, осуществляются соответственно членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы»^[29].

Тема 13. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации

Положение законодательного органа в системе органов государственной власти субъекта Федерации определяется принципом разделения властей. В конституциях и уставах субъектов Федерации РФ их называют высшими законодательными и представительными органами государственной власти. Они носят разные наименования: Областная Дума, Народное Собрание, Государственное Собрание, Законодательное Собрание, в республиках: Башкортостане – Государственное Собрание – Курултай, Калмыкии и Бурятии – Народный Хурал, в Ингушетии – Народное Собрание – Халнья Гулам и др. Рассмотрите сходные и отличительные черты законодательных органов субъектов Федерации.

Они избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Назовите отдельные особенности порядка образования законодательных органов в краях и областях, которые имеют в своем составе национальные округа. В основном законодательные органы субъектов Федерации однопалатные, есть и двухпалатные парламенты: в республиках Саха (Якутия), в Карелии, Башкортостане, Кабардино-Балкарии, Свердловской области. Численность органа законодательной власти в большинстве субъектов РФ составят от 30 до 70 депутатов, но есть и значительно больше.

В уставах и Конституциях субъектов Федерации подробно регламентируется законодательный процесс. В законах закреплены статус, функции и полномочия законодательных органов государственной власти.

Органы законодательной власти субъектов РФ работают постоянно в сессионном порядке. Из числа депутатов создаются временные и постоянные комиссии и комитеты. Рассмотрите структуру Самарской Губернской Думы и назовите основные направления ее деятельности. Например, в 2007 году Самарская Губернская Дума провела 14 заседаний. На них было принято 172 закона Самарской области и 572 постановления Самарской Губернской Думы.

Принятые законы распределились по таким сферам правового регулирования:

27 – о государственном устройстве Самарской области;

35 – о местном самоуправлении;

11 – об основах государственного управления;

6 – о судебной системе безопасности и охране правопорядка;

10 – об общих вопросах в сфере экономики;

25 – о бюджетном устройстве, бюджетном процессе, налогах, экономической и инвестиционной политике;

12 – о хозяйственной деятельности;

6 – об охране окружающей среды, земельном законодательстве;

8 – о жилищном законодательстве;

26 – о социальной и демографической политике, здравоохранении;

6 – об образовании, науке и культуре.

В целях законодательного обеспечения политики социального развития Самарской Губернской Думой в 2007 году значительное внимание уделялось социальной поддержке малообеспеченных граждан, семьи, материнства и детства^[30]. Председатель Самарской Губернской Думы В.Ф. Сазонов сказал, что «Правовое социальное государство должно иметь развитую законодательную базу. В законодательстве главное – не законы ради законов, а человек, его жизнь и здоровье. Это главный критерий в законодательной деятельности Самарской Губернской Думы»^[31].