Правовой режим земель водного фонда

Лекция 4. Земли водного фонда и водоохранные зоны

Земельное законодательство предусматривает правовой режим категории земель водного фонда, который наиболее приспособлен к охране водных объектов. В России и других странах СНГ названный правовой режим существует с конца 60-х гг. Имеются отдаленные аналоги этого института в США, Франции, Испании. Категория земель водного фонда по своему определению связана с водными объектами, гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями.

Первоначальная редакция ст. 102 Земельного кодекса РФ 2001 г. дает следующее определение земель водного фонда:

"К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов".

Как видно из этого определения, ЗК РФ вносит еще одно существенное дополнение, а именно называет водоохранные зоны и зоны охраны водозаборов. Эти дополнения кодекса были вызваны потребностями охраны экосистемы, желанием яснее выразить природоохранную функцию земель водного фонда, ибо они служат помимо всего прочего охранительным барьером сопряженных с ними водных объектов.

В связи с принятием ВК РФ 2006 г. была обновлена редакция ст. 102 ЗК РФ 2001 г.

"Статья 102. Земли водного фонда

1. К землям водного фонда относятся земли:

1) покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;

2) занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.

2. На землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется формирование земельных участков.

3. В целях строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов осуществляется резервирование земель. Порядок резервирования земель для указанных целей устанавливается федеральными законами.

4. Порядок использования и охраны земель водного фонда определяется настоящим Кодексом и водным законодательством".

Таким образом, водоохранные зоны официально "выпали" из категории земель водного фонда. Однако это не означает, что в состав категории земель водного фонда категорически запрещено включать водоохранные зоны. Просто они могут быть во многих других категориях земель (земли поселений, земли водоохранных зон и т.д.). Однако за этим "просто" скрывается более свободное "обращение" природопользователей и органов власти с землями водоохоранных зон.

Приведенные определения земель водного фонда, которые сформулированы в различных законодательных актах, постоянно совершенствовались, начиная с 1968 г., когда впервые эти земли были выделены в самостоятельную категорию земель. Причем совершенствование осуществлялось путем корректировки перечня земель. Однако формулировка данной категории земель, содержащаяся в действующем ЗК РФ, не дает исчерпывающего перечня земель, охватываемых этой категорией. При этом полный перечень и невозможно дать. Следовательно, при определении категории земель водного фонда необходим другой критерий, и этот критерий должен делать категорию земель водного фонда единственной в своем роде. При выработке названного критерия следует исходить из того, что земли водного фонда обеспечивают сохранность и рациональное использование водных ресурсов, а также необходимы для образования и регулирования рукотворных водных объектов. Очевидно, в составе этих земель могут быть участки, занятые достаточно крупными водными объектами и гидротехническими сооружениями, а не единичными прудами сельскохозяйственного назначения. К сожалению, в настоящее время доля земель водного фонда в сравнении с общей водной акваторией России на удивление мала: она составляет 1,2% от общего земельного фонда. Это вызвано, в частности, тем, что землепользователи и органы власти не заинтересованы в отнесении хозяйственно ценных и инвестиционно привлекательных участков к категории земель водного фонда. Это будет означать существенные ограничения для всякого использования, не соответствующего целевому назначению. Упущения с учетом площади земель водного фонда имеют и еще одну причину - отсутствие должного внимания к водным объектам труднодоступных районов нашей страны, в которых могут таиться еще неосвоенные водным хозяйством богатые запасы вод. Это, как правило, земли запаса.

Вообще государственная форма собственности на большую часть водного фонда и земли водного фонда представляется необходимым условием для ведения полноценного водного хозяйства, гарантом его нормального развития.

С другой стороны, Земельный кодекс существенно ограничивает оборот земель, занятых водными объектами и гидротехническими сооружениями. Согласно ст. 27 ЗК РФ "Ограничение оборотоспособности земельных участков", это означает передачу их в частную собственность лишь в случаях, установленных федеральным законом. Согласно ст. 27 ЗК РФ, к числу земель с ограниченным оборотом относятся участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, или же участки, занятые ГТС.

Действующее же водное законодательство прямо и четко определяет исключительно государственную собственность на водные объекты, включая в их состав и земли, кроме прудов и обводненных карьеров. Земли водного фонда, будучи занятыми находящимися в государственной собственности водными объектами, согласно Налоговому кодексу, не признаются объектами обложения земельным налогом. Этот вопрос имеет свою предысторию. Еще недавно, согласно ст. 10 Закона Российской Федерации от 11 октября 1991 г. N 1738-1 "О плате за землю", налог за земли водного фонда, предоставленные для хозяйственной деятельности или в рекреационных целях, все-таки платили*(48). При этом платить налог приходилось как за покрытые, так и за непокрытые водой земли, т.е. не только за дно, но и за берег. Теперь, со вступлением в силу гл. 31 "Земельный налог" части второй Налогового кодекса РФ, землевладельцы и землепользователи освобождены от уплаты земельного налога за земли водных объектов. Данная налоговая льгота обусловлена теми ограничениями, которые предусмотрены законодательством, в частности в связи с целевым назначением земель водного фонда.

Однако следует отметить, что сам факт перевода земельного участка в категорию земель водного фонда не означает автоматическое освобождение от земельного налога. Далеко не все земли водного фонда заняты водными объектами; согласно ст. 102 ЗК РФ, к ним также относятся водоохранные зоны, зоны охраны водозаборов, земли ГТС и т.д. При этом земли, занятые ГТС и водоохранными зонами, не названы в Налоговом кодексе в перечне участков, изъятых из обложения земельным налогом. Следовательно, они - объекты налогооболожения.

Перевод земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается в случаях:

1) создания особо охраняемых природных территорий;

2) установления или изменения черты поселений;

3) размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;

4) прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

В свою очередь, перевод участков других категорий в состав земель водного фонда должен регламентироваться другими статьями, посвященными другим категориям. В частности, согласно ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", перевод земель сельхозназначения возможен при непригодности для осуществления сельскохозяйственного производства земельных участков, и тогда они могут попасть в состав земель водного фонда*(49). Однако должной деталировки нет, поэтому, например, не ясно, является ли образование водохранилища основанием для перевода участка в состав земель водного фонда. В статье 11 упомянутого Закона, посвященной переводу земель лесного фонда, говорится о нуждах энергетики, а гидротехническое строительство и наполнение водохранилищ происходит нередко именно для этого. Но об этом нужно догадываться. Да, в ст. 102 ЗК РФ сказано о резервировании земель в целях строительства водохранилищ, но указано, что это земли водного фонда. Может быть, это земли запаса?

Поэтому земельное законодательство и, в частности ЗК РФ, нужно уточнять именно в вопросе о землях водного фонда, об их строгом режиме и формировании.

Таким образом, правовой институт земель водного фонда не является достаточно развитым и полным. В связи с этим задавались даже вопросом принять отдельный закон о землях водного фонда, но с таким же успехом можно разработать федеральные законы по всем категориям земель.