Федеративное устройство РФ. Россия — федеративное государство

Лекция 9

Территория каждого государства делится на части, определяю­щие его внутреннюю структуру, территориальное устройство. В рам­ках территориального устройства государства формируются система территориальных единиц, из которых складывается государство, система государственных связей между государством в целом и эти­ми территориальными единицами, характер которых зависит от их правовых статусов.

Подобного рода устройство территории государства принято на­звать государственным устройством.

С точки зрения их формы все государства делятся на две груп­пы — унитарные и федеративные.

Унитарным считается государство, не имеющее в своей внутрен­не территориальной структуре других государств. В этом смысле унитарное государство (т. е. одно, единое) принято называть про­стым государством.

Унитарное государство делится, как правило, лишь на админист­ративно-территориальные единицы (районы, города, сельские посе­ления и т. д.), из которых складывается его административно-терри­ториальное устройство. Административно-территориальные единицы не наделяются собственным правовым статусом. Им обладают лишь управляющие ими органы государственной власти либо орга­ны местного самоуправления.

Поскольку унитарное государство не имеет в своем составе дру­гих государств, оно обладает одной конституцией, одним высшим органом законодательной власти, одним высшим органом исполни­тельной власти, единой системой высших судебных органов.

Унитарное государство может существовать самостоятельно как отдельное суверенное государство и может также входить в состав другого государства на федеративных началах (т. е. сохраняя опреде­ленный комплекс своих суверенных прав) либо на автономных нача­лах.

В современной Российской Федерации унитарные государства — все республики в ее составе. Унитарными государствами является также большинство государств мира.

Федерация — это объединение двух или нескольких государств в одно новое государство. Таким образом, федеративное государство представляет собой сложное государство, в состав которого входят другие государства.

Следует сказать, что, объединяясь, государства не обязательно образуют федерацию. Они могут образовать и конфедерацию. Однако в отличие от федерации, которая является союзным государством, т. е. государственно-правовым объединением, обеспечивающим го­сударственное единство всех входящих в его состав государств и со­храняющим за ними определенную политико-юридическую само­стоятельность, конфедерация представляет собой союз государств, т. е. международно-правовое объединение.

Вместе с тем утверждение, что федерация является государствен­но-правовым союзом в отличие от конфедерации — международно-правового союза, совсем не означает, что федерация, выступая вовне как единое государственное образование, исключает для входящих в нее государств или государственных образований возможность поддерживать какие-либо международно-правовые отношения с за­рубежными государствами и международными организациями. На­против, конституции многих федеративных государств, в том числе и Конституция РФ, допускают такую возможность. В федеративных государствах наряду с федеральной конституцией и законодательст­вом могут иметься конституции и законодательство входящих в их состав государств. Эти государства сохраняют свою систему органов государственной власти, свою территорию, которая, как правило, не может быть изменена без их согласия. Они могут иметь также свои государственные символы.

Государства, образующие федеративное государство, называются его субъектами. Последние, как правило, обладают одинаковым пра­вовым статусом. Однако мировой практике известны и такие феде­рации, субъекты которых обладают различным правовым статусом.

Между федерацией и ее субъектами проводится разграничение компетенции, цель которого — обеспечить наиболее эффективное осуществление федерацией своих задач путем объединения ресурсов и возможностей всех ее членов, как в интересах самой федерации, так и ее субъектов. Сохраняя за собой полномочия в определенном объе­ме, субъекты федерации добровольно ограничивают свою компетен­цию в пользу федерации, признавая приоритет ее задач и целей. Они признают также на своей территории высшую юридическую силу нормативных правовых актов федерации.

Государственная власть федерации является единственной суве­ренной властью на ее территории. Она опирается на волю всего ее народа. Признание полного суверенитета субъектов федерации озна­чало бы одно из двух: либо формальный характер такого признания, не влекущий за собой никаких юридических последствий, либо фак­тическую ликвидацию федерации. В этом случае она утрачивает ха­рактер союзного государства и превращается в союз суверенных го­сударств или распадается на отдельные суверенные государства, су­ществующие самостоятельно.

В мире в настоящее время существует немало различных федера­ций, включая такие крупные, как Бразилия, Германия, Индия, США. Федеративным государством был Союз ССР. Федеративным государством является и Россия.

Однако Российская Федерация имеет ряд особенностей, сущест­венно отличающих ее от других федераций. Федерация обычно обра­зуется путем объединения двух или нескольких государств в единое союзное государство. Образование же Российской Федерации шло совсем иным путем. Россия как федерация не является объединени­ем нескольких государств. Она была образована в результате созда­ния в ее составе ряда автономных государств и автономных нацио­нально-государственных образований народов, населяющих ее тер­риторию. Эти государства, а также национально-государственные образования и были признаны субъектами Российской Федерации.

Вот почему Российская Федерация с самого начала ее создания являлась одновременно и национальным государством русского на­рода, составляющего подавляющее большинство ее населения и дав­шего имя республике, и основанной на автономии федерацией, объ­единившей в своем составе русский и многие другие народы.

Порядок образования Российской Федерации свидетельствует о том, что с момента своего возникновения эта федерация носила не договорно-конституционный или договорный характер, как многие другие федерации, а конституционно-правовой характер, поскольку была создана не в результате заключения договора между ее субъек­тами, а на основе провозглашения ее федерацией в Конституции Республики.

Не обладая классическими признаками федеративного государст­ва, Россия как федерация вызывала немало споров. Но главным аргументом в защиту ее федерального характера служили не те или иные формальные признаки федерации, а воля ее народов, выразивших же­лание рассматривать свое государство в качестве федеративного.

Ныне Российская Федерация в большей мере походит на класси­ческое федеративное государство, чем ее предшественница РСФСР. В настоящее время субъектами Российской Федерации яв­ляются не только бывшие или настоящие автономии, но и области, края, города федерального значения. Таким образом, сегодня не часть, как это было прежде, а вся территория Российской Федерации складывается из территорий ее субъектов.

Однако, несмотря на изменение многих ее черт, Российская Фе­дерация была и осталась конституционно-правовой федерацией.

Как и любая другая федерация, Россия является единым государ­ством. Поэтому находящиеся в ее составе государства не могут за­ключать с ней межгосударственные договоры на тех же основаниях, что и с зарубежными государствами. Другое дело — многосторонние и двусторонние соглашения между Российской Федерацией и ее субъектами о распределении полномочий между ними. Именно та­ким соглашением является Федеративный договор — Договор о раз­граничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органа­ми власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Сегодня Федеративный договор в части, не противоречащей Кон­ституции РФ, и наряду с ней лежит в основе отношений Российской Федерации с ее субъектами, подписавшими этот Договор.

В настоящее время Россия имеет в своем составе три вида субъ­ектов — государства в составе Российской Федерации, преобразо­ванные, как правило, из бывших автономных республик, государст­венно-территориальные образования — края, области и города феде­рального значения, бывшие прежде наиболее крупными административно-территориальными единицами Российской Феде­рации, и национально-государственные образования — автономную область и автономные округа. Таким образом, в числе субъектов Российской Федерации и сейчас сохраняются традиционные терри­ториальные автономные образования.

Территориальная автономия в Российской Федерации — это самостоятельное осуществление государственной власти находящими­ся в ее составе национально-государственными образованиями в пределах компетенции, устанавливаемой федеральными органами государственной власти при участии соответствующей автономной единицы.

Автономия в Российской Федерации построена по национально­му признаку. Это значит, что она создается с учетом национального состава населения, проживающего на ее территории. В зависимости от численности населения, уровня и перспектив развития экономи­ки и других факторов образуются различные виды автономии — ав­тономная область или автономный округ. При этом принимается во внимание воля населения создать то или иное автономное образова­ние или преобразовать один вид автономии в другой.

В Российской Федерации автономия длительное время осущест­влялась в двух формах: государственной, которая воплощалась в на­циональном государстве — автономной республике, и администра­тивной, представленной автономными областями и автономными округами.

Государственная автономия характеризовалась значительным объемом прав, наличием конституции, высших органов государст­венной власти, законодательства, гражданства. Административная автономия всех этих признаков, свойственных государственной ав­тономии, не имела.

В настоящее время в России территориальная автономия осуще­ствляется только в одной форме административной.

Новой формой самоопределения народов в Российской Федера­ции является национально-культурная автономия, представляющая собой общественное объединение граждан России, относящих себя к определенным этническим общностям, для самостоятельного ре­шения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образо­вания, национальной культуры.

Национально-культурная автономия основывается на принципах:

- свободного волеизъявления граждан при отнесении себя к опре­деленной этнической общности;

- добровольной самоориентации и самоуправления;

- многообразия форм внутренней ориентации национально-куль­турной автономии;

- сочетания общественной инициативы с государственной под-юржкой;

- уважения языка, культуры, традиций и обычаев граждан различ­ных этнических общностей;

- законности.

Образование и деятельность национально-культурной автономии регулируются Федеральным законом от 17 июля 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»1, который определяет правовые основы национально-культурной автономии, создает право­вые условия взаимодействия государства и общества для защиты на­циональных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного разви­тия.

Государственное устройство Российской Федерации — один из институтов конституционного права Российской Федерации. Объеди­няемые им нормы регулируют широкий круг общественных отноше­ний, возникающих в процессе создания и функционирования Рос­сийской Федерации и ее субъектов. Они также регулируют различ­ные стороны государственного устройства Российской Федерации и оказывают существенное влияние на содержание других конститу­ционно-правовых институтов, поскольку именно государственным устройством Российской Федерации определяются в значительной мере порядок образования, система и компетенция государственных органов как самой Федерации, так и ее субъектов и т. д.

Нормы института государственного устройства содержатся в гл. 3 Конституции РФ «Федеративное устройство», определяющей право­вые основы статуса Федерации и ее субъектов, дающей полный пе­речень этих субъектов, устанавливающей исключительную, а также совместную с ее субъектами компетенцию Российской Федерации.

Нормы института государственного устройства содержатся также в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г., в нормативных актах органов государственной власти Российской Федерации, Президен­та РФ, Правительства РФ, в конституциях, уставах и других законо­дательных актах субъектов Федерации.

Однако Конституция РФ рассматривает федерацию в России не только как форму государственного устройства страны, но и как од­ну из основ конституционного строя Российской Федерации, уста­новленных в гл. 1. В государственном устройстве Российской Феде­рации, которое основывается на принципе федерализма, находит од­но из проявлений ее демократизм как государства.

В России федерализм — это прежде всего государственная органи­зация национальных отношений. Исторический опыт российского федерализма подтвердил его жизненную необходимость для разреше­ния национального вопроса, для осуществления суверенитета наций, составляющих многонациональный народ Российской Федерации.

Российский федерализм обеспечивает суверенитет наций, про­живающих на территории Российской Федерации. Суверенитет на­ции означает ее верховенство и независимость в решении вопросов своей внутренней жизни и взаимоотношений с другими нациями, ее свободное волеизъявление в избрании формы своей национальной государственности.

Федерализм в России означает свободное развитие наций и на­родностей, проживающих на ее территории. Такое развитие выражается в создании различных форм национальной государственности народов Российской Федерации — республик, автономной области, автономных округов, а также в преобразовании одних форм нацио­нальной государственности в другие. Свободное развитие наций и народностей означает также развитие национальных языков.

Однако российский федерализм не только форма разрешения национального вопроса в многонациональном государстве, но и Форма демократизации управления.

Базирующаяся на принципе федерализма децентрализация государственной власти обеспечивается разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими республиками, краями, областями, городами федерального значе­ния, автономной областью, автономными округами и местным са­моуправлением.

В соответствии с принципом федерализма основы правового ста­рта субъекта Федерации устанавливаются и гарантируются Конституцией РФ. Конституции республик, уставы краев, областей, горо­дов федерального значения, автономной области и автономных округов не могут противоречить Конституции РФ. Полномочия Российской Федерации, не отнесенные ее Конституцией к ведению Федерации либо к совместному ведению Федерации и ее субъектов, осуществляются этими субъектами самостоятельно в соответствии Конституцией РФ.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации

Правовой статус Российской Федерации определяется Конститу­цией РФ, Декларацией о государственном суверенитете РСФСР (1990 г.), Федеративным договором от 31 марта 1992 г.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется прежде всего тем, что она является суверенным государством, обладающим всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией РФ находятся в ведении органов власти ее субъектов.

Российская Федерация имеет свою Конституцию, которая уста­навливает основы конституционного строя государства, взаимоотно­шений между человеком, гражданином, обществом, государством, форму государственного устройства России и взаимоотношения Федерации с ее субъектами, форму правления, взаимоотношения с дру­гими суверенными государствами.

Неотъемлемым элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является ее территориальное единство. Рос­сийская Федерация имеет свою территорию, складывающуюся из территории ее субъектов и включающую сушу, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, кото­рые образуют материальное содержание государственного суверени­тета. Территория Российской Федерации является пространствен­ным пределом ее власти. На эту территорию распространяется суверенитет Российской Федерации.

Важным элементом конституционно-правового статуса Россий­ской Федерации является ее единое гражданство. Вопросы гражданства Российской Федерации регулируются ее Конституцией, Феде­ральным конституционным законом от 31 мая 2002 г. «О гражданст­ве Российской Федерации»1. Российская Федерация определяет основания и процедуру приобретения и прекращения гражданства.

Защита прав граждан Российской Федерации за границей осуществляется государственными органами Федерации, ее дипломатиче­скими представительствами и консульскими учреждениями.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации озна­чает наличие общих для всей Федерации органов государственной вла­сти. Россия имеет Президента — главу государства; Федеральное Собрание — представительный и законодательный орган Россий­ской Федерации; Правительство, осуществляющее исполнительную власть Российской Федерации; Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд, осуществляющие высшую судеб­ную власть в России. Систему органов прокуратуры возглавляет Ге­неральный прокурор Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется:

- наличием единой федеральной системы права, которая включает федеральные нормативные правовые акты; нормативные правовые акты государственных органов субъектов Федерации, а также нормативные правовые акты местных органов государствен­ной власти и органов местного самоуправления.

К системе права Российской Федерации относятся также неко­торые законодательные акты бывшего Союза ССР, если они не про­тиворечат действующему законодательству России.

Составной частью системы права Российской Федерации являют­ся общепризнанные принципы и нормы международного права и ратифицированные Российской Федерацией международные договоры. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются пра­вила международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции).

В число федеральных нормативных правовых актов входят Кон­ституция РФ; федеральные конституционные законы; Федератив­ный договор; федеральные законы; кодексы; нормативные акты Президента РФ; нормативные постановления Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства РФ, федеральных мини­стерств, государственных комитетов и других ведомств; соглашения о делегировании полномочий Российской Федерации ее субъектам; межгосударственные договоры и межправительственные соглашения Российской Федерации и т. д.

- наличием собственности Российской Федерации.

В соответствии с постановлением Верховного Совета Россий­ской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении го­сударственной собственности в Российской Федерации на федераль­ную собственность, государственную собственность республик в со­ставе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муни­ципальную собственность» к объектам исключительно федеральной собственности относятся объекты:

- составляющие основу национального богатства страны;

- необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссийских задач;

- оборонного производства;

- отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяй­ства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства;

- прочие объекты.

- наличием единой денежной и кредитной системы.

Денежная система Российской Федерации включает в себя офи­циальную денежную единицу, порядок эмиссии наличных денег, ор­ганизацию и регулирование денежного обращения. Согласно Федеральному закону от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Россий­ской Федерации (Банке России)» официальной денежной единицей (валютой) Российской Федерации является рубль. Введение на ее территории других денежных единиц и выпуск денежных суррогатов запрещаются.

К числу наиболее важных элементов конституционно-правового статуса Российской Федерации относится наличие единых Вооружен­ных Сил, которые осуществляют защиту суверенитета и территори­альной целостности страны.

Российская Федерация определяет структуру и организацию Вооруженных Сил, разрабатывает и проводит оборонную политику Федерации.

К числу основных элементов конституционно-правового статуса Российской Федерации относится ее право внешних сношений с ино­странными государствами, реализуя которое, она представляет и за­щищает интересы как всей Российской Федерации в целом, так и ка­ждого ее субъекта.

Существенным элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является государственный язык. В Конститу­ции (ч. 1 ст. 68) установлено, что государственным языком Россий­ской Федерации на всей ее территории является русский язык. 1 ию­ня 2005 г. принят Федеральный закон «О государственном языке Российской Федерации», нацеленный на обеспечение использова­ния государственного языка Российской Федерации, всеми ее граж­данами, на защиту и развитие языковой культуры.

Согласно Закону РФ от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языках на­родов Российской Федерации» русский язык является основным средством межнационального общения народов Российской Федера­ции.

Вместе с тем Закон признает равные права народов России на со­хранение, развитие и государственную поддержку их языков. Рос­сийская Федерация гарантирует всем народам и каждой личности право на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свобо­ду выбора и использования языка общения, обучения, воспитания, интеллектуального творчества; равные возможности для сохранения,' изучения и развития, равную социальную, экономическую и юриди­ческую защиту всех языков народов Российской Федерации; особую заботу и внимание к языкам малочисленных народов, а также наро­дов, не имеющих своих национально-государственных и националь­но-территориальных образований; желательность овладения языком межнационального общения и другими языками народов Россий­ской Федерации, проживающих на одной территории1.

Важным компонентом конституционно-правового статуса Российской Федерации являются ее государственные символы — Государственный флаг, Государственный герб и Государственный гимн, в которых в своеобразной форме выражается государственный суве­ренитет Российской Федерации, а также ее столица — город Москва.

Согласно Конституции (ч. 1 ст. 70) Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание и порядок официально­го использования устанавливаются федеральным конституционным законом.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 25 декабря 2000 г. № 1-ФКЗ «О Государственном флаге Российской Федерации» Государственный флаг Российской Федерации представ­ляет собой прямоугольное полотнище из трех равновеликих гори­зонтальных полос: верхней — белого, средней — синего и нижней — красного цвета. Отношение ширины флага к его длине — 2:3.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 25 декабря 2000 г. № 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации» Государственный герб Российской Федерации представ­ляет собой четырехугольный, с закругленными нижними углами, за­остренный в оконечности красный геральдический щит с золотым двуглавым орлом, поднявшим вверх распущенные крылья. Орел увенчан двумя малыми коронами и над ними одной большой коро­ной, соединенными лентой. В правой лапе орла — скипетр, в левой — держава. На груди орла, в красном щите — серебряный всадник в си­нем плаще на серебряном коне, поражающий серебряным копьем черного опрокинутого навзничь и попранного копьем дракона.

Согласно Федеральному конституционному закону от 25 декабря 2000 г. № 3-ФКЗ «О Государственном гимне Российской Федера­ции» Государственный гимн Российской Федерации представляет собой музыкально-поэтическое произведение, исполняемое в случа­ях, предусмотренных федеральным конституционным законом. Ав­тором музыки является А. В. Александров. Слова гимна написаны СВ. Михалковым.

Российская Федерация имеет свою столицу. Согласно Конститу­ции (ч. 2 ст. 70) столицей Российской Федерации является город Москва. Статус столицы установлен Законом РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации».

Столица Российской Федерации — место нахождения федераль­ных органов государственной власти Российской Федерации, пред­ставительств республик в составе Российской Федерации, автоном­ной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатических представительств иностран­ных государств в Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус Российской Федераций нахо­дит свое конкретное юридическое выражение

- в предметах ведения Российской Федерации, реализуемых органами ее государственной власти. Под предметами ведения Рос­сийской Федерации понимаются те сферы государственной и об­щественной жизни, в которых федеральные органы государствен­ной власти наделяются определенными полномочиями.

Конституция закрепляет предметы ведения, принадлежащие ис­ключительно Российской Федерации (ст. 71), и предметы, находя­щиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72).

- В сфере государственного строительства к предметам ведения ис­ключительно Российской Федерации относятся принятие и измене­ние Конституции РФ и федеральных законов, а также контроль за их соблюдением; федеративное устройство и территория Российской Федерации; регулирование и защита прав и свобод человека и граж­данина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и за­щита прав национальных меньшинств.

Российская Федерация устанавливает систему федеральных ор­ганов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их организации и деятельности. Она формирует федеральные органы государственной власти.

В исключительном ведении Российской Федерации находятся судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помило­вание; гражданское, гражданское процессуальное и арбитражное процессуальное законодательство; правовое регулирование интел­лектуальной собственности; федеральное коллизионное право.

Российская Федерация устанавливает государственные награды и почетные звания России. В ее исключительном ведении находятся федеральная государственная служба, установление основ федераль­ной политики и федеральных программ в области государственного и национального развития Российской Федерации.

- В сфере экономического и социально-культурного строительствав исключительном ведении Российской Федерации находятся федеральная государственная собственность и управление ею; установле­ние основ федеральной политики и федеральных программ в области экономического, экологического, социального, культурного раз­вития Российской Федерации.

Российская Федерация определяет правовые основы единого рынка; ведает финансовым, валютным, кредитным, таможенным регулированием, денежной эмиссией. Российская Федерация устанавливает основы ценовой политики. В ее исключительном ведении на­ходятся федеральные экономические службы, включая федеральные банки.

Российская Федерация устанавливает федеральный бюджет; фе­деральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального раз­вития. В ее ведении находятся федеральные энергетические систе­мы; ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе.

К предметам исключительного ведения Российской Федерации принадлежат метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метри­ческая система и исчисление времени; геодезия и картография; на­именования географических объектов; официальный статистиче­ский и бухгалтерский учет.

- В сфере внешних отношений и защиты государственного суверени­тета Российской Федерации ее ведению подлежат внешняя полити­ка и международные отношения Российской Федерации; междуна­родные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения Российской Федерации.

К ведению Российской Федерации относятся также оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка про­дажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотиче­ских средств и порядок их использования.

На Российскую Федерацию возложены определение статуса и за­щита Государственной границы, территориального моря, воздушно­го пространства, исключительной экономической зоны и континен­тального шельфа Российской Федерации.

Все другие имеющиеся у нее полномочия Российская Федерация осуществляет совместно с ее субъектами.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются фе­деральные конституционные законы и федеральные законы, имею­щие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы.

Согласно Конституции (ст. 78) федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут соответствовать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Объем полномочий Федерации и ее субъектов корректируется договорами и соглашениями о перераспределении полномочий между ними.

Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации

В составе Российской Федерации в качестве ее субъектов стоящее время находится 21 республика:

Республика в составе Российской Федерации — это демократи­ческое правовое государство, созданное в рамках России.

Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 66) статус республики опре­деляется федеральной Конституцией и конституцией республики. Таким образом, именно Конституция РФ устанавливает конститу­ционно-правовой характер взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами — республиками в ее составе.

Конституционно-правовой статус республики в составе Россий­ской Федерации характеризуется прежде всего тем, что республика:

- является государством в составе Федерации, обладающим всей пол­нотой государственной (законодательной, исполнительной, судеб­ной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией РФ находятся в ведении федераль­ных органов государственной власти. Государственная власть рес­публики исходит от ее народа, реализовавшего свое право на само­определение в форме государства в составе Российской Федерации.

- имеет свою территорию. Пределы территории республики определя­ются государственной границей республики.

Республика имеет внутреннюю границу, отделяющую ее' от дру­гих субъектов Российской Федерации. Республика может иметь и внешнюю границу, отделяющую ее от иностранных государств. Внешняя граница республики является вместе с тем Государствен­ной границей Российской Федерации. Она определяется междуна­родными договорами и соглашениями России с иностранными госу­дарствами.

Республика обладает территориальным верховенством. Ее терри­тория является пространственным пределом ее власти. Органы госу­дарственной власти республики распространяют свою власть на всю ее территорию. Границы между республикой и другими субъектами Федерации согласно Конституции РФ (ст. 67) могут быть приняты с взаимного согласия соответствующих субъектов.

- имеет свою конституционно-правовую систему, которая включает в себя конституцию республики, республиканские законы и другие норма­тивные правовые акты, изданные в пределах ее компетенции, дого­воры и соглашения республики с Российской Федерацией, с други­ми субъектами Федерации, а также с зарубежными странами, акты о делегировании полномочий. Являясь относительно самостоятельной, республиканская кон­ституционно-правовая система входит в федеральную конституци­онно-правовую систему в качестве ее составной части. Поэтому кон­ституции, законы и иные нормативные правовые акты республик не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам, при­нятым в пределах полномочий Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и актом, изданным в республике, действует федеральный закон.

Вместе с тем в случае противоречия между федеральным зако­ном, изданным вне пределов полномочий Российской Федерации, и нормативным правовым актом республики действует нормативный правовой акт республики.

Законодательные (представительные) органы республик пользу­ются правом законодательной инициативы и могут вносить законо­проекты в Государственную Думу (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ). Республика вправе участвовать в разработке федеральных норматив­ных правовых актов по предметам совместного ведения Федерации и республик.

В случае нарушения федеральными властями прерогатив респуб­лики в области нормотворческой деятельности она вправе обратить­ся за защитой своих интересов в Конституционный Суд РФ.

Республики в составе России самостоятельно определяют систе­му своих органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя, общими принципами организации пред­ставительных и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации и законодательством республики.

Каждая республика имеет свой законодательный (представитель­ный) орган; главу исполнительной власти или главу республики; свое правительство; верховный суд и высший арбитражный суд. Многие республики имеют также свой конституционный суд. Систе­му органов прокуратуры в республике возглавляет прокурор респуб­лики, подчиненный Генеральному прокурору РФ.

В пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения России и республик федеральные органы исполнительной власти и республиканские органы исполни­тельной власти образуют в этих республиках единую систему испол­нительной власти в Российской Федерации.

В Москве при Президенте РФ имеются постоянные представи­тельства республик, находящихся в составе Российской Федерации, главной задачей которых является координация взаимодействия рес­публиканских правительств с администрацией Президента РФ.

- наличием республиканской собственности. Она включает в себя землю, ее недра, леса, воды, раститель­ный и животный мир, другие природные богатства, находящиеся на их территории, а также памятники истории и культуры и иные цен­ности национального достояния. Эти объекты используются для обеспечения материальных и духовных потребностей народов рес­публик.

Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недра­ми, водными и другими природными ресурсами регулируются зако­нодательством Российской Федерации и законодательством респуб­лик в ее составе. По взаимной договоренности между федеральными органами государственной власти и органами государственной вла­сти республик в составе Российской Федерации часть природных ре­сурсов может приобретать статус федеральных.

Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 68)республики вправе уста­навливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреж­дениях республик они употребляются наряду с русским языком — государственным языком Российской Федерации. Так, Конституци­ей Республики Коми (ст. 67) статус государственного предоставлен коми и русскому языкам, Конституцией Республики Бурятия (ст. 67) — бурятскому и русскому языкам.

Республики признают и гарантируют равные права всех нацио­нальных языков на их сохранение и развитие.

В местностях компактного проживания национальных групп, не имеющих своих национально-государственных и национально-тер­риториальных образований, наряду с государственными языками республик в составе Российской Федерации в официальных сферах общения может использоваться язык населения данной местности.

Республики в составе Российской Федерации обладают между­народной правосубъектностью. Они вправе выступать в качестве уча­стников международных отношений и внешнеэкономических свя­зей, подписывать договоры и соглашения с иностранными государ­ствами, открывать зарубежные представительства, участвовать в деятельности международных организаций.

В составе Российской Федерации в качестве ее субъектов нахо­дятся:

· 21 республика;

· Еврейская автономная область;

· Ненецкий, Ханты-Мансий­ский, Чукотский, Ямало-Ненецкий автономные округа;

· 46 областей;

· 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург);

· 9 краев.

Еврейская автономная область является одной из форм нацио­нальной государственности народов Российской Федерации — на­ционально-государственным образованием. Прежде она входила в со­став Хабаровского края. В настоящее время в соответствии с Зако­ном РСФСР от 15 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»1 она была выведена из состава края и включена в Российскую Федерацию непосредственно.

Автономный округ — национальное государственное образование, отличающееся особым национальным составом и бытом населения. Автономный округ является формой национальной государственно­сти малых народностей и этнических групп Крайнего Севера, Сиби­ри и Дальнего Востока. До 1990 г. автономные округа находились в составе краев или областей. Законом от 15 декабря 1990 г. автоном­ным округам была предоставлена возможность самостоятельно ре­шать вопрос о вхождении в состав Федерации — через край, область или непосредственно. Этим правом воспользовался Чукотский авто­номный округ, который в соответствии с Законом РФ от 17 июня 1992 г. входит непосредственно в состав Российской Федерации2.

Однако действующая Конституция РФ такой возможности не предусматривает. В ней указывается (ч. 4 ст. 66), что отношения ав­тономных округов, находящихся в составе края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, орга­нами государственной власти края или области. В ней также указы­вается (ч. 3 ст. 67), что границы между субъектами Российской Феде­рации могут быть изменены только с их взаимного согласия.

Автономные округа обладают огромной территорией при не­большой численности населения. Семь из 10 автономных округов имеют территорию от 181,5 тыс. км2 (Ненецкий) до 860,2 тыс. км2 (Таймырский), причем пять из них — более полумиллиона квадрат­ных километров. В то же время только в одном из них, Ханты-Ман­сийском, население составляет более полумиллиона человек. В каждом автономном округе проживает, как правило, несколько народностей. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе проживают ханты, манси, коми и ненцы; в Корякском — коряки, чукчи, ительмены и эвены; в Чукотском — чукчи, эскимосы, эвены, коряки и юкагиры.

Статус автономной области и статус автономного округа опреде­ляются Конституцией РФ, Федеративным договором от 31 марта 1992 г., включающим Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной вла­сти Российской Федерации и органами государственной власти ав­тономной области, автономных округов в составе Российской Феде­рации, другими федеральными актами.

Согласно Конституции РФ (ст. 66) по представлению законода­тельных и исполнительных органов автономной области, автоном­ного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.

Автономная область и автономные округа обладают:

- элементами учредительной власти. Это проявляется вправе принимать свои ус­тавы, законы и иные нормативные правовые акты.

Устав в соответствии с Конституцией РФ и Федеративным дого­вором закрепляет за автономной областью, автономным округом право решать все вопросы их компетенции, иметь символику, изда­вать нормативные правовые акты. Автономная область, а также каж­дый автономный округ имеют свой административный центр.

Являясь субъектами Российской Федерации, автономная область и автономные округа располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия. Границы между ними и други­ми субъектами Федерации могут быть изменены с согласия автоном­ной области, автономного округа.

Статус автономной области и автономного округа может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и автоном­ной области или автономного округа в соответствии с федеральным конституционным законом.

- образуют органы законо­дательной, исполнительной и судебной власти, которые функциониру­ют на основе Конституции РФ, Федеративного договора, уставов ав­тономной области и автономных округов.

Конституция РФ обеспечивает непосредственное участие пред­ставителей автономии в решении вопросов, отнесенных к компетен­ции Российской Федерации. Для этого от автономий избираются де­путаты в Государственную Думу и входят по два представителя в Со­вет Федерации. Представительные органы власти автономной области и автономных округов пользуются правом законодательной инициативы в федеральном парламенте.

- являются самостоя­тельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими субъектами Федерации в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации. Координация международных и внешнеэкономических связей автономной области и автономных округов осуществляется федеральными органами государ­ственной власти Российской Федерации.

Взаимоотношения между автономными округами, находящими­ся в составе краев или областей, определяются уставами этих краев, областей и уставами соответствующих автономных округов, а также договорами между органами государственной власти округа и облас­ти (края).

Конституция РФ и конституции (уставы) субъектов Российской Федерации определяют предметы ведения этих субъектов. Часть из них составляют предметы совместного ведения Федерации и ее субъ­ектов. Эти вопросы решаются как федеральными, так и государст­венными органами субъектов Федерации. Остальные вопросы, отно­сящиеся к ведению самих субъектов и, следовательно, находящиеся вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации, реша­ются самими субъектами.

Предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ) можно разделить на три группы.

В области государственного строительства в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся прежде всего обес­печение соответствия конституций, уставов, законов и иных норма­тивных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и фе­деральным законам. Обеспечение верховенства федерального закона в современной российской государственности играет особую роль, учитывая те центробежные тенденции, которые обнаружились в Рос­сии в 90-е годы. Вот почему проведение в жизнь этого принципа — дело как самой Федерации, так и всех ее субъектов, заинтересован­ных в сохранении Федерации и нормальном ее функционировании. Разумеется, имеется в виду не копирование законодательством субъ­ектов федерального законодательства. Речь идет о последовательном проведении в жизнь тех принципов, на которых базируются взаимо­отношения Федерации и ее субъектов, а также о приведении в соот­ветствие с федеральным законодательством тех законодательных ак­тов субъектов Федерации, которые были приняты под влиянием упомянутых центробежных сил.

В области защиты прав и свобод человека и гражданина; защиты прав национальных меньшинств; в обеспечении законности, правопоряд­ка, общественной безопасности; режима пограничных зон.

К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесен большой круг вопросов законодательного регулирования. Это административное, административно-процессуальное, трудовое, се­мейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, за­конодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Вопросами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов являются также кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура и нотариат; установление общих принципов ор­ганизации системы органов государственной власти и местного са­моуправления.

В области экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отно­сятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, не­драми, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование, охрана окру­жающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; установление общих принци­пов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

Российская Федерация и ее субъекты совместно ведают: общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; охраной памятников истории и культуры; защи­той исконной среды обитания и традиционного образа жизни мало­численных этнических общностей; координацией вопросов здраво­охранения; защитой семьи, материнства, отцовства и детства; соци­альной защитой, включая социальное обеспечение; осуществлением мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемия­ми, ликвидацией их последствий.

Если чрезвычайное положение вводится федеральными органа­ми государственной власти на территории субъекта Российской Фе­дерации, необходимо предварительное согласие органов государст­венной власти этого субъекта. Если обстоятельства, служащие осно­ванием для введения чрезвычайного положения, затрагивают территорию только одного субъекта Российской Федерации, чрезвы­чайное положение в этом субъекте может быть введено органами его государственной власти с немедленным уведомлением Президента РФ и парламента РФ и осуществляется в соответствии с федераль­ным законом.

Особую область совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов составляют внешние сношения, где общей заботой Рос­сийской Федерации и ее субъектов являются координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, вы­полнение международных договоров Российской Федерации.

Конституция РФ предусматривает (ч. 2 ст. 76), что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издают­ся федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними зако­ны и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Законопроекты по предметам совместного ведения, разработан­ные федеральными органами государственной власти, направляются субъектам в составе Российской Федерации, соответствующие пред­ложения которых рассматриваются федеральными органами госу­дарственной власти.

Наряду с предметами совместного ведения Российской Федера­ции и ее субъектов имеется ряд предметов, относящихся к исключи­тельному ведению субъектов Федерации. Исключительные полномо­чия субъектов Федерации определены их конституциями (уставами) на основе федеральной Конституции и Федеративного договора. Эти полномочия осуществляются органами законодательной, исполни­тельной и судебной власти, действующими в субъектах Российской Федерации. Таким образом, вне пределов ведения РФ и ее полномо­чий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты Федерации обладают всей полнотой государст­венной власти (ст. 73 Конституции РФ).

 

Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации

Административно-территориальное устройство государства — это разделение его территории на определенные части, в соответст­вии с которыми строится система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления.