Закони як джерела екологічного права

Фундамент екологічного законодавства складають закони. Вони виступають основним джерелом екологічного права. Серед законів, що регулюють екологічні відносини, особливе місце належить Кон­ституції України, яка була прийнята 28 червня 1996 року. Будучи Ос­новним законом країни, вона є нормативно-правовим актом, що має найвищу юридичну силу і, відповідно, є основним джерелом усіх галузей права України, у тому числі й екологічного.

У Конституції врегульовані найважливіші суспільні екологічні відносини. Зокрема, у ст. 13 визначено, що земля, її надра, атмосфер­не повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чор­нобильської катастрофи — катастрофи планетарного масштабу, збе­реження генофонду Українського народу є відповідно до ст. 16 Кон­ституції обов'язком держави. Крім цього, в Основному законі держа­ви визначені принципові засади взаємовідносин «громадянин — природа». Так, згідно зі ст. 50 кожен має право на безпечне для жит­тя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цьо­го права шкоди. Разом з тим ст. 66 покладає на кожного обов'язок не заподіювати шкоди природі та відшкодовувати завдані ним збитки. Нарешті, ст. 92 Конституції передбачає, що найбільш важливі еко­логічні відносини, зокрема, засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору, а також відносини екологічної безпе­ки, повинні регулюватися виключно законами. Зазначені консти­туційні норми є вихідними положеннями для прийняття відповідно­го екологічного законодавства з конкретних питань.

Ряд норм Конституції визначають основи діяльності і компетен­цію різних державних органів та посадових осіб у галузі організації раціонального використання, відтворення природних ресурсів й охо­рони навколишнього природного середовища. Відповідно до Консти­туції Президент України є гарантом державного суверенітету, тери­торіальної цілісності країни, додержання вимог Конституції Украї­ни, прав і свобод людини і громадянина, у тому числі їх екологічних прав і свобод (ст. 102). На основі та на виконання Конституції і за­конів України він видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України (ст. 106). У разі необхідності Пре­зидент України приймає рішення про введення в країні або в окре­мих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі не­обхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологі­чної ситуації— з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України (ст. 106).

Відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів вирішує питання державного управління на основі Конституції, законів Украї­ни, актів Президента України. На нього, зокрема, покладено забезпе­чення проведення політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки і природокористування (ст. 116).

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севасто­полі здійснюють місцеві державні адміністрації. Згідно зі ст. 119 Кон­ституції вони забезпечують на відповідній території виконання Кон­ституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади. Зокрема, вони забезпечують додержання прав і свобод громадян, у тому числі й еко­логічних, а також виконання державних і регіональних програм охорони довкілля.

На наступну, після Конституції України, сходинку в ієрархії за­конів як джерел екологічного права можна поставити поресурсові кодекси — Земельний, Водний, Лісовий, Кодекс про надра, а також поресурсові закони: «Про охорону атмосферного повітря», «Про тваринний світ» та «Про рослинний світ». Особливістю поресурсових кодексів є те, що вони покликані стати інтегруючою основою для розвитку відповідної галузі екологічного законодавства. Так, у ст. 1 Земельного кодексу України прямо зазначено, що земельні відноси­ни в Україні регулюються цим Кодексом та іншими актами законо­давства України та Автономної Республіки Крим, що видаються відповідно до нього. Необхідність надання поресурсовим кодексам та законам більш високої юридичної сили визнається доктриною еко­логічного права України. Однак у цілому законодавство України та практика його реалізації, на жаль, не надають поресурсовим кодек­сам більш високого правового статусу, порівняно з тим, що мають інші закони, які є джерелами екологічного права.

За своєю структурою поресурсові кодекси багато в чому подібні один до одного. Наявність багатьох спільних рис у предметі і об'єкті правового регулювання передбачає багато спільного і в структурі цих нормативних актів та їх змісті. Поресурсові кодекси починаються з преамбули і загальних положень, а закінчуються розділами, присвя­ченими відповідальності за порушення відповідного законодавства та міжнародним договорам. У загальних положеннях визначаються завдання відповідного поресурсового законодавства, коло регульова­них ним екологічних відносин тощо. Кожний кодекс регламентує по­рядок державного управління в галузі використання й охорони того чи іншого природного ресурсу, зокрема, містить комплекс норм, при­свячених обліку, плануванню, контролю у сфері регулювання відпо­відних екологічних відносин, розв'язанню спорів тощо. Багато спільного мають і правові інститути, що опосередковують викорис­тання і охорону земельних, водних, лісових й гірничих ресурсів.

На жаль, галузевим (поресурсовим) екологічним кодексам і зако­нам притаманні й однакові недоліки. По-перше, у поресурсових ко­дексах і законах наявна значна питома вага відсилочних норм, які ус­кладнюють їх застосування й істотно знижують ефективність їх ре­гулюючої сили. По-друге, у зазначених нормативно-правових актах є багато нечітких, безадресних формулювань й декларативних поло­жень, які практично не впливають на розвиток відповідних екологі­чних відносин. По-третє, деякі позиції поресурсових кодексів і за­конів не «працюють», бо не мають відповідного механізму реалізації. По-четверте, окремі їх норми фактично не відповідають вимогам ре­гулювання екологічних відносин в умовах розвитку ринкової еконо­міки та обумовленої її процесами малоконтрольованої антропоген­ної діяльності, а також нерідко не відрізняються належною науковою обґрунтованістю.

Для поресурсових кодексів і законів характерні й відмінності, які обумовлені специфікою природного ресурсу й екологічних відносин, що виникають з приводу його використання й охорони. Нарешті, слід зазначити, що особливістю кожного з поресурсових кодексів є й те, що вони характеризуються різною повнотою регламентації однотип­них екологічних відносин. Аналогічні статті, що містяться в кодек­сах, часто суттєво відрізняються одна від одної не лише за структу­рою, а й за своїм змістом.

З прийняттям у 70-90-х роках поресурсових кодексів були закла­дені основи чинного екологічного законодавства України, які в по­дальшому розвивалися, деталізувалися й доповнювалися іншими га­лузевими екологічними нормативно-правовими актами. Однак досвід поресурсового регулювання екологічних відносин з допомогою галу­зевого екологічного законодавства — земельного, водного, лісового, гірничого, водного тощо — виявив істотні недоліки такого підходу. Вони полягають у тому, що при поресурсовому підході до регулюван­ня екологічних відносин враховуються особливості використання й охорони кожного окремого природного ресурсу: землі, вод, лісів, надр і т. д. Однак при цьому не враховуються ті особливості екологічних відносин, які випливають з цілісності навколишнього природного середовища, у якому окремі природні об'єкти є взаємопов'язаними, взаємозалежними та функціонують як єдине ціле. Саме тому виник­ла потреба в прийнятті нормативно-правових актів, які регулювали б ті екологічні відносини, об'єктом яких виступають не окремі при­родні ресурси, а навколишнє природне середовище в цілому.

До числа нормативно-правових актів, що регулюють суспільні екологічні відносини, інтегрованим об'єктом яких є природа, нале­жить Закон України «Про охорону навколишнього природного сере­довища». Будучи одним з найважливіших джерел екологічного пра­ва України, цей Закон визначає правові, економічні й соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища як єди­ного, інтегрованого об'єкта екологічних правовідносин. Крім цього, він по суті складає правову основу для розвитку галузевого екологіч­ного законодавства та для вдосконалення поресурсових галузевих нормативно-правових актів, прийнятих до появи Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». У статті 2 Закону зазначено, що відносини в галузі охорони навколишнього середовища в Україні регулюються цим Законом, а також розроблюва­ними відповідно до нього земельним, водним, лісовим законодав­ством, законодавством про надра, про охорону атмосферного повітря, про охорону й використання рослинного й тваринного світу та іншим спеціальним законодавством.

Хоча завданням Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» є регулювання суспільних екологічних відносин не лише у галузі охорони навколишнього природного середовища, а й у галузі використання і відновлювання природних ресурсів, він ви­конує головним чином «охоронну» функцію. Питома вага його пра­вових приписів, що регулюють відносини по використанню і відтво­ренню природних ресурсів, невелика.

Важливим джерелом екологічного права України є Закон Украї­ни «Про природно-заповідний фонд», який визначає правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповід­ного фонду України, відтворення його природних комплексів та об'єктів. У Законі визначений режим територій і об'єктів природно-заповідного фонду (природних і біосферних заповідників, регіональ­них ландшафтних парків, заказників, пам'яток природи, заповідних урочищ, ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків, парків — пам'яток садово-паркового мистецтва), а також їх охоронних зон. У ньому знайшли відображення питання економічно­го забезпечення організації й функціонування природно-заповідно­го фонду, закріплено порядок створення й відтворення територій й об'єктів природно-заповідного фонду, передбачено охорону тери­торій та об'єктів природно-заповідного фонду, контроль за дотриман­ням їх режиму, вирішено інші питання.

Слід зазначити, що до джерел екологічного права України нале­жать і нормативно-правові акти колишнього СРСР, якщо, по-перше, в Україні відсутні відповідні правові приписи з конкретного питан­ня і, по-друге, якщо ці акти не суперечать Конституції і законам Ук­раїни. Разом з тим з розвитком екологічного законодавства України кількість нормативно-правових актів колишнього СРСР, що застосо­вуються при регулюванні екологічних відносин у нашій країні, не­ухильно зменшується, і з часом вони перестануть бути джерелом еко­логічного права України.

Частково екологічні взаємини регламентуються й такими норма­тивними актами, як Закони «Про власність», «Про місцеве самоврядування» та деякими іншими.