Наглядно функции государства можно представить в виде следующей упрощенной последовательности действий.
1. Государство выдает образовательному учреждению заказ на прием на обучение определенного числа, допустим, 1000 студентов.
2. По нормативу выдает образовательному учреждению бюджетные средства на подготовку этих специалистов.
3. Устанавливает распределение получаемых средств по фондам, контроль за использованием которых осуществляется коллективом самого образовательного учреждения.
Расходование полученных средств полностью переходило в компетенцию самого образовательного учреждения и вмешательства государства прямо не требовало. Тем более, что устанавливаемые контрольные цифры, например в высшем образовании, касались только приема на обучение, а не выпуска. Поэтому даже проверка исполнения государственного заказа могла быть сведена только к анализу отчетности о числе принятых на обучение. В сочетании с данными государственного статистического наблюдения (данные о движении контингентов являются основными в статистике) контроль за принятыми на обучение получался двойной.
Основными положениями нового хозяйственного механизма изначально предусматривались две модели функционирования образовательных учреждений в новых условиях хозяйствования. Для сферы образования была установлена первая модель, базирующаяся на следующей последовательности распределения дохода и формирования фондов:
• из совокупного дохода формируется по установленному нормативу фонд оплаты труда;
• из оставшихся средств возмещаются материальные и приравненные к ним затраты;
• осуществляются расчеты со сторонними организациями;
• выплачиваются проценты за кредит.
2Вторая модель предусматривала сначала возмещение издержек и расчеты по обязательствам, а затем — зачисление оставшихся средств в фонд оплаты труда и материального стимулирования работников.
За вычетом этих средств образуются по нормативам фонд материального поощрения и фонд производственного и социального развития.
В доход учебного заведения, подлежащий распределению по установленным нормативам, наряду с другими поступлениями зачислялись также средства, полученные за подготовку специалистов от предприятий, учреждений и организаций и отраслей народного хозяйства, включая средства, полученные за осуществление мероприятий, направленных на повышение качества подготовки специалистов, улучшение организации учебно-воспитательного процесса, в том числе за введение дополнительных курсов и других видов факультативных занятий, подготовку их методического обеспечения, выполняемых сверх учебного плана и индивидуальных планов преподавателей и студентов. Объем указанных средств определялся на основе сметы, включающей плановые затраты на подготовку и накопления (по существу — прибыль) в размере до 30%.
В доход учебного заведения, подлежащий распределению по утвержденному экономическому нормативу, не включались отдельные поступления, имеющие целевое назначение и подлежащие зачислению непосредственно в соответствующие фонды.
Перевод учебных заведений на новые условия хозяйствования осуществлялся, начиная с 1991 г. по мере их готовности и обеспечивался соответствующим объединением их финансовых ресурсов на единых расчетных счетах, открываемых в учреждениях банков СССР. На расчетные счета зачислялись все поступающие учреждениям денежные средства, включая суммы бюджетного финансирования и все внебюджетные средства за оказанные организациям и населению платные услуги и прочие поступления. На этих расчетных счетах хранились все средства учреждений: средства
единого фонда оплаты труда, фонда производственного и социального развития, других фондов и.т.д. С открытием расчетных счетов подлежали закрытию все действующие их счета по бюджетным и внебюджетным средствам, остатки которых перечислялись платежными поручениями на их единые расчетные счета.
Сформированный новыми условиями хозяйствования экономический механизм функционирования образовательных учреждений и сферы образования в целом не получил широкого развития по причинам его слишком быстрой замены условиями, установленными Законом «Об образовании» и внедрением рыночных отношений в экономику.
Поскольку новые условия хозяйствования в сфере образования были введены непосредственно перед серьезными изменениями в экономике страны, число перешедших на них учебных заведений было невелико, опыта работы в них еще не было накоплено, соответственно, исследований результативности и последствий перехода на новые условия проведено не было. Далеко не все положения новых условий хозяйствования в части финансирования, использования бюджетных средств, налогообложения, управления объектами собственности и.т.д. были учтены при формировании нового законодательства.
Следует только учитывать, что данные оценки этих условий носят более предположительный характер.
Интересно отметить, что новые условия хозяйствования нашли применение в практике организации механизма хозяйствования бюджетных организаций в Республике Узбекистан. Принятый там новый порядок финансирования, предусматривает:
• расширение самостоятельности и повышение ответственности руководителей бюджетных организаций за экономное, эффективное и адресное использование бюджетных средств, укрепление бюджетной дисциплины;
• упрощение механизма финансирования бюджетных организаций и создание возможностей для маневрирования имеющимися средствами с целью достижения максимальной результативности их использования;
• введение нового порядка финансирования бюджетных организаций методом финансирования одной строкой по нормативам;
• сочетание бюджетного финансирования с расширением деятельности по производству и реализации товаров (работ, услуг) по профилю образовательных учреждений;
• создание условий для стимулирования труда работников образовательных учреждений, повышения результативности их деятельности и закрепления кадров;
• предоставление образовательным учреждениям права формирования фонда развития за счет экономии бюджетного финансирования, доходов от производства и реализации товаров (работ, услуг) по профилю деятельности, спонсорской помощи.
Установлено также, что превышение доходов над расходами составляет прибыль учебного заведения, не подлежащую изъятию. Порядок использования государственных и негосударственных средств, полученных для проведения научной деятельности, определяется учебными заведениями самостоятельно. При отсутствии поступления средств на выплату стипендии и заработной платы нельзя привлекать внебюджетные средства на эти цели.
Этот пример говорит в пользу того, что возможности применения новых условий хозяйствования или отдельных их элементов, возможно, следовало бы более пристально изучить применительно к современным условиям.
Принятие Закона «Об образовании» и последующее изменение бюджетного законодательства, по существу, вернуло все „на круги своя". Во главу угла в финансировании образования был возвращен сметный порядок, самостоятельность образовательных учреждений в распоряжении финансовыми ресурсами была ограничена доходами от самостоятельной деятельности, т. е. внебюджетными средствами и в рамках уже упоминавшихся разрешений на открытие лицевых счетов в казначействе. Ни о какой консолидации бюджетных и внебюджетных средств речь уже не шла, более того — такое объединение было прямо запрещено. Был введен ряд важных ограничений самостоятельности образовательных учреждений: запрещено использование кредитных ресурсов, учет внебюджетных средств был переведен из банков в систему казначейства, использование бюджетных средств стало обусловлено наличием и содержанием разрешения на открытие счетов в казначействе. Механизм финансирования образования в очередной раз был изменен, причем, как бы сказали раньше, в „реакционном направлении" . Лучше стало от этого или хуже — сказать трудно, соответствующих исследований, в общем, не проводилось. Одно можно сказать определенно: все отрицательные черты сметного финансирования, на которые обращалось внимание во многих работах по этим проблемам, проявились в полной мере.
Для решения этих и других проблем системы образования разрабатывались предложения по ее реформированию и модернизации. Многочисленные предложения в конечном итоге сводились к трем основным направлениям воздействия на систему образования:
1) повышения доступности качественного образования;
2) улучшения качества образования;
3) повышения эффективности использования ресурсов. Основной упор в сфере экономики образования сделан, естественно, на последнем направлении — повышении эффективности использования выделяемых системе образования ресурсов, в первую очередь — бюджетных. Реализация этого направления в области финансирования образования сведена к необходимости разработки и внедрения в системе образования следующих финансовых инструментов:
• нормативного подушевого финансирования;
• финансирования с использованием государственных именных финансовых обязательств (ГИФО);
• государственных образовательных субсидий;
• системы образовательного кредитования (с участием государства).
Наряду с этим разрабатывались предложения и по некоторым другим, перспективным с точки зрения повышения эффективности, финансовым инструментам, например — формированию бюджета развития образования.