Основные направления совершенствования финансирования образования

План лекции

Лекция 8. Совершенствование финансирования образования

1.Основные направления совершенствования финансирования образования

2. Нормативное финансирование образования

3. Подходы к разработке нормативов финансирования

4. Модели нормативного финансирования образования

Совершенствование финансирования образования осуществлялось и осуществляется по двум основным направлениям.

1. Изменение порядка финансирования образовательных учре­ждений из средств бюджета — для наших условий из государственного бюджета;

2. Поиск дополнительных источников и форм финансирования образования.

Как уже упоминалось раньше, основным источником финан­сирования образования был и остается государственный (муници­пальный) бюджет. Средства бюджета доставляются до образова­тельного учреждения в режиме финансирования, т. е. с соблюде­нием определенных процедур и правил. Изменение этого поряд­ка осуществляется в рамках совершенствования всего бюджетного процесса в виде внесения в него следующих изменений.

1) Регулярно изменяется бюджетная классификация, причем какие-либо закономерности в этом процессе проследить, с мо­ей точки зрения, не удается; число предметных (экономиче­ских) статей колеблется, то увеличиваясь, то уменьшаясь; то же можно сказать и о функциональной классификации, но там процесс идет практически к увеличению детализации целей государства, решаемых с использованием бюджетного финансирования, что однозначно ведет к увеличению числа и разнообразия функциональных статей расходов бюджета;

2) Бюджетные средства образовательных учреждений в насто­ящее время хранятся на лицевых счетах казначейской систе­мы; аналогичный порядок существовал и в XIX в., а в период плановой экономики средства зачислялись на текущие и рас­четные счета в учреждениях банков.

3) Менялась степень самостоятельности образовательных учре­ждений в распоряжении бюджетными средствами, но тут из­менения были незначительными; были периоды (правда, давно), когда учебные заведения могли принимать самостоятель­ные решения о небольшом изменении сметных назначений, перемещении расходов между статьями утвержденной вышестоящим органом сметы.

Незыблемым во все времена оставался принцип сметного финансирования образования. Первые попытки его изменения (не только, конечно, сметного финансирования, но и других по­ложений экономического механизма) были предприняты в конце 1980-х гг. Общая направленность этих изменений оценивалась как дальнейшее усиление и развитие самостоятельности органи­заций, предприятий и учреждений, в первую очередь, в области распоряжения финансовыми ресурсами. Основой для такого се­рьезного изменения послужил Закон СССР „О государственном предприятии (объединении)", самым существенным образом расширивший права предприятий и их трудовых коллективов. При этом под определение предприятия попали практически все орга­низации, так или иначе осуществляющие деятельность, имеющую сколько-нибудь ощутимый результат. Разумеется, не были остав­лены в стороне и образовательные учреждения, в качестве резуль­тата деятельности которых рассматривались подготовленные выпускники, специалисты, квалифицированные рабочие, т. е. уча­щиеся, прошедшие определенный курс обучения. Были сформули­рованы новые условия хозяйствования. Они были введены _„Основ­ными положения хозяйственного механизма в народном образовании", одобренными Государственной комиссией Совета Министров СССР по экономической реформе 19 декабря 1989 г. (Протокол № 8, раздел IV). В основу нового хозяйственного механизма в народном образовании, точнее — новых условий хозяйствования, были поло­жены следующие основные принципы:

• финансирование по нормативам, комплексно отражающим целевую направленность деятельности образовательных уч­реждений, вместо выделения средств по статьям расходов;

• сочетание бюджетного или отраслевого¹ финансирования де­ятельности учреждений с развитием различного рода плат­ных услуг населению, как правило, по профилю деятельно­сти учреждения, выполнением платных работ по договорам с предприятиями и организациями. При этом была поставле­на задача неснижения бюджетных ассигнований на финансирование учреждений вследствие замещения бесплатных для населения услуг платными;

• перераспределение и разграничение управленческих функ­ций между учреждениями и вышестоящими органами, осу­ществление перехода от преимущественно административных к экономическим методам управления хозяйственной дея­тельностью, усиление плановой, хозяйственной и финансовой самостоятельности учреждений;

• совершенствование организационных структур управления народным образованием — создание отраслевых и межотрас­левых объединений (фирм, ассоциаций и др.);

• развитие самостоятельности трудовых коллективов учрежде­ний в решении основных вопросов их производственно-хозяй­ственной деятельности и социального развития;

• установление тесной зависимости материального и мораль­ного стимулирования трудовых коллективов, размеров фон­дов производственного и социального развития учреждений и оплаты труда работников от результатов, качества и эф­фективности труда.

¹ Отраслевое финансирование должно было осуществляться из средств, оставляемых в распоряжении отраслей после выполнения обязательств перед бюджетом, т.е. из соответствующей части прибыли.

Основным направлением формирования нормативов финанси­рования была их структурная и количественная привязка к по­требностям образовательного учреждения. Главным требованием при определении величины норматива (нормативов) финансиро­вания было обеспечение его достаточности, т. е. чтобы структура и величина учитываемых нормативом затрат обеспечивали возмеще­ние материальных и приравненных к ним затрат на образование, воспитание и подготовку кадров и т. д., формирование средств на оплату труда, создание необходимой материально-технической ба­зы, социальное развитие и материальное стимулирование трудово­го коллектива. Это позволяло рассматривать норматив финанси­рования с двух сторон:

• как своего рода плановую цену результата деятельности об­разовательного учреждения (напомню, что в качестве такого продукта рассматривался гражданин, прошедший обучение в образовательном учреждении);

• как способ распределения финансовых ресурсов.

В составе норматива бюджетного (отраслевого) финансирова­ния целевым назначением выделялись средства на стипендиаль­ное (материальное) обеспечение обучающихся и воспитанников.

В качестве расчетной единицы принимался показатель средне­годового контингента учащихся:

• по дошкольным и внешкольным учреждениям — один ре­бенок;

• по учреждениям интернатного типа — один воспитанник;

• по школам, средним специальным учебным заведениям и ПТУ — один учащийся;

• по высшим учебным заведениям — один студент.

При переводе на новые условия хозяйствования малокомплект­ной школы, дошкольного и внешкольного учреждения норматив бюджетного финансирования мог устанавливаться на класс-комп­лект, школу, учреждение.

Рассматривая содержащийся в документах подход к формиро­ванию нормативов финансирования образовательных учрежде­ний, нетрудно увидеть, что нормативы строились, по существу, от потребности в средствах на обучение определенного контингента

учащихся в конкретном учебном заведении. Об этом можно судить по приведенному выше положению, согласно которому средств, вы­деляемых по нормативу, должно быть достаточно для возмещения не только издержек учреждения по осуществлению своей деятель­ности, но и для развития материальной базы и стимулирования работников. А эти задачи обычно решаются за счет прибыли, оста­ющейся у организации после уплаты налогов.

Следует отметить, что нормативы финансирования образова­ния так и не были разработаны и введены в действие.

В рамках новых условий хозяйствования предполагалось рас­ширение круга источников поступления в систему образования вне­бюджетных средств за счет:

• поступлений за выполненные работы (услуги) материального характера согласно заключенным договорам с государствен­ными, кооперативными и общественными предприятиями, организациями и по заказам населения;

• выручки от реализации продукции учебно-производственных мастерских;

• выручки от сдачи в аренду помещений, сооружений, обору­дования;

• поступлений средств за дополнительные услуги по подготов­ке, повышению квалификации и переподготовке кадров по договорам, а также от обучения по заказам населения;

• добровольных взносов и передаваемых материальных ценно­стей от государственных, кооперативных и других обществен­ных предприятий и организаций, а также отдельных граждан;

• прочих поступлений.

Образовательным учреждениям предоставлялось право при­влекать средства банковского кредита.

Особенно серьезным было изменение, связанное с тем, что все поступавшие из различных источников средства, кроме денеж­ных сумм, предназначенных конкретным исполнителям по трудо­вым соглашениям (средств, имеющих целевой, персонифицирован­ный характер), составляли доход учреждения и объединялись на одном расчетном счете.

Расширение самостоятельности образовательных учреждений предполагало самостоятельную разработку ими плана экономического и социального развития. В основу плана был положен ограниченный набор исходных данных.

1. Контингент учащихся, определяемый на основе контрольных цифр приема или методом прямого счета и используемый для определения объема бюджетного или отраслевого финансиро­вания.

2. Государственный заказ на:

• ввод в действие материальных объектов за счет государ­ственных централизованных капитальных вложений;

• выполнение важнейших НИОКР за счет государствен­ного бюджета или отраслевых источников финансиро­вания;

• подготовку специалистов или квалифицированных ра­бочих.

3. Экономические нормативы:

• бюджетного или отраслевого финансирования;

• фондов заработной платы, производственного и социаль­ного развития, валютных отчислений;

• лимиты государственных капитальных вложений.

Государство не определяло заранее, т.е. на стадии разработки плана, конкретные направления расходования средств при выполнении образовательными учреждениями государственного заказа. Во всяком случае, в основных положениях нового хозяйственного механизма этот вопрос специально не оговаривался. Образователь­ные учреждения не были связаны численными показателями рас­ходования средств на те или иные цели внутри государственного заказа. По существу, формировалась система получения средств «одной строкой». Наличие нормативов распределения доходов по фондам хотя и задавало определенные условия обеспечения целе­вого использования получаемых средств, но не носило характера жесткого регламентирования, поскольку целевая направленность формируемых фондов была достаточно мягкой.

Нормативы распределения получаемых доходов по фондам, т. е. их распределение на укрупненные цели, предполагали консолидацию всех ресурсов из разных источников, создание единого механизма их использования независимо от источника поступления. В сочетании с чрезвычайно важным положением о том, что учреждения, основная деятельность которых полностью или частично финансируется из бюджета или средств отрасли, платежи в бюджет не производили, это придавало системе образования практически полную экономическую автономность.