Третий этап реформ (2006–2010 гг.): основные положения и результаты.

2001–2002

Первый этап реформы можно считать в большей степени подготовительным к основному. За полтора года было необходимо провести комплекс мероприятий, предваряющих рыночные преобразования отрасли, а именно:

создать эффективный механизмгосударственного регулирования и стимулы для развития конкуренции в грузовых и пассажирских перевозках, неосновных видах деятельности железнодорожного транспорта;

разделить функциигосударственного регулирования и управления хозяйственной деятельностью;

провести структурированиеуправления и финансов по видам деятельности;

подготовить созданиесамостоятельных структур на базе отдельных видов хозяйственной деятельности;

провести отделениеряда непрофильных предприятий, имеющих сформировавшийся рыночный потенциал.

Сразу после утверждения Программы структурной реформы в 2001 г. был запущен мощный организационный механизм ее реализации. В МПС России создали отраслевой штаб реформирования, в состав которого вошли руководители отрасли, депутаты Государственной Думы, видные ученые отраслевой и академической науки, представители Минэкономразвития, Министерства по антимонопольной политике, других заинтересованных ведомств.

Начинать реформу огромного железнодорожного хозяйства представлялось логичным с формулирования и принятия законодательной базы, которая создала бы правовую основу для преобразований. В этот период были приняты и вступили в силу федеральные законы «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» и «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта», Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации, внесены изменения и дополнения в федеральный закон «О естественных монополиях».

Законодателем в первую очередь были определены основные субъекты рынка железнодорожного транспорта (пользователь услуг, владелец инфраструктуры, перевозчик, оператор подвижного состава) и порядок их взаимоотношений, а также созданы механизмы внешнего контроля за ходом реформы.

К важнейшим документам, принятым для реализации реформы, следует отнести также пакет нормативных актов, регулирующих процесс выделения конкурентных сегментов рынка транспортных услуг из сферы естественной монополии и вопросы ценообразования: «Правила оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования»; «Правила недискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта». С 2002 г. введен новый прейскурант № 10-01 «Тарифы на перевозки грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами», который предусматривал разделение грузового тарифа на плату за пользование вагонным парком (так называемую вагонную составляющую) и плату за пользование услугами инфраструктуры и локомотивной тяги. Таким образом, были созданы условия для развития операторского бизнеса и инвестирования в грузовые вагоны.

К необходимым мероприятиям первого этапа относилась также реструктуризация задолженности, в том числе просроченной, железных дорог перед федеральным бюджетом, поставщиками и подрядчиками. Совокупная сумма этих обязательств на 31 декабря 2001 г. составляла более 259 млрд рублей, в том числе задолженность перед поставщиками и подрядчиками — 62 млрд рублей. Это стало серьезной проблемой.

Для реструктуризации долгов перед федеральным бюджетом был составлен график их поэтапного погашения. В качестве единственного источника покрытия задолженности перед контрагентами рассматривались денежные средства, снимаемые с инвестиционной программы. В этой связи в 2002 г. было принято непростое решение о сокращении на треть заказов железнодорожников промышленности на производство подвижного состава, технических средств и оборудования.

В этот период в целях подготовки к созданию нового хозяйствующего субъекта (ОАО «РЖД») была проведена инвентаризация имущества МПС России, в том числе оценено техническое состояние подведомственных предприятий, начался вывод из имущественного комплекса железнодорожного транспорта непрофильных активов — жилья, объектов социальной сферы, коммунально-бытовых предприятий и др.

5. Второй этап реформы (2203-2005 гг): основные положения и результаты

Результаты подготовительного этапа реформы позволили говорить о тенденциях демонополизации рынка в отдельных сегментах перевозочного процесса и о росте объемных показателей работы железнодорожного транспорта.

Демонополизация выражалась в росте числа владельцев железнодорожного подвижного состава, в том числе операторских компаний, увеличении доли вагонов, находящихся в собственности независимых компаний, а также доли перевозок, осуществляемых в указанных вагонах. С 2001 по 2003 г. число операторов грузового подвижного состава выросло в 2,5 раза, доля вагонного парка, находящегося в собственности этих организаций, увеличилась на 18%.

Главным событием второго этапа структурной реформы железнодорожного транспорта стало создание открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (ОАО «РЖД») со 100-процентным государственным капиталом. В уставной капитал ОАО «РЖД» передавалось имущество 987 отраслевых предприятий стоимостью более 60 млрд. долларов. В состав ОАО «РЖД» вошло 16 железных дорог, которые были преобразованы в региональные филиалы ОАО «РЖД». Были заново сформированы 141 функциональный филиал (заводы, проектно-конструкторские, строительные подразделения и т. д.) и 8 представительств госкомпании за рубежом. Таким образом, была создана одна из крупнейших транспортных корпораций в мире с численностью работающих около 1 млн. человек. Главными целями деятельности компании были определены: обеспечение потребностей государства, юридических и физических лиц в железнодорожных перевозках (грузовых и пассажирских), работах и услугах, а также извлечение прибыли. С 1 октября 2003 г. ОАО «РЖД» полноправно осуществляет хозяйственную деятельность на всей сети железных дорог Российской Федерации. Этот день ежегодно отмечается как день рождения компании.

Практически сразу после образования ОАО «РЖД» началось создание дочерних и зависимых обществ (ДЗО) в тех сферах, которые были открыты для конкуренции.

В 2005 г. начат процесс создания совместных операторских (перевозочных) компаний. Первые специализированные ДЗО образованы с ОАО «Новая перевозочная компания» в области перевозок нефтепродуктов, угля, металла и рудного сырья и с ЗАО «Евросиб СПб- ТС» в области перевозок минеральных удобрений и сырья. Совместные операторские компании в сфере специализированных грузовых перевозок достаточно быстро начали давать ожидаемый экономический эффект. Была получена экономия эксплуатационных расходов и инвестиций «материнской» компании в ремонт и обновление подвижного состава, увеличен рост тарифных поступлений за счет увеличения объема перевозок, в первую очередь высокодоходных грузов.

На втором этапе реформы начались мероприятия по преобразованию пассажирского комплекса. 2 марта 2005 г. совет директоров ОАО «РЖД» принял Концепцию реформирования пассажирского комплекса дальнего следования. В соответствии с концепцией предполагалось наделить Федеральную пассажирскую дирекцию (профильный филиал ОАО «РЖД») необходимым имуществом и затем на этой базе создать Федеральную пассажирскую компанию. Параллельно надо было решить вопрос с выделением бюджетных средств на поддержку железнодорожных пассажирских перевозок в дальнем следовании. Компенсация убытков железнодорожникам должна была обеспечиваться за счет прямых бюджетных дотаций, что является распространенной практикой во многих странах. Однако на втором этапе реформы вопрос с созданием компенсационного механизма решен не был, поэтому продолжилась практика перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых.

Параллельно разрабатывалась реформа пригородного сообщения. Суть преобразований в этом сегменте заключалась в создании пригородных пассажирских компаний (ППК) в каждом регионе. ППК создавались либо в форме структурных подразделений ОАО «РЖД», либо как совместные компании ОАО «РЖД» и местных органов власти. Экономика каждой ППК просчитывалась исходя из интенсивности транспортных потоков и платежеспособности населения в конкретном регионе. К концу 2005 г. на железных дорогах были созданы первые шесть пригородных компаний (ОАО «Свердловская пригородная компания», ОАО «Центральная пригородная пассажирская компания», ОАО «Экспресс Приморья», ОАО «Краспригород», ОАО «СПб Витебская ППК», ОАО «Волгоград-транспригород»).

Продолжилось финансовое оздоровление отрасли. В течение 2004 г. ОАО «РЖД» полностью погасило остаток задолженности по недоимке перед бюджетами всех уровней и получило право на полное или частичное списание задолженности по пеням и штрафам.

На втором этапе произошла оптимизация функций государственных регуляторов в области транспорта. МПС России было упразднено, а его функции распределены между Минтрансом России, Федеральным агентством железнодорожного транспорта и Федеральной службой по надзору в сфере транспорта. В 2004 г. была также упразднена комиссия Правительства РФ по структурной реформе железнодорожного транспорта. При Минтрансе России образована одноименная межведомственная комиссия, в состав которой уже вошли не только заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, но и представители бизнеса, общественных организаций и науки. Было также усовершенствовано законодательство в сфере реформирования, в него были внесены дополнения и поправки с учетом реалий текущего момента.

Главным итогом второго этапареформирования стало выделение из госмонополии открытых для конкуренции видов деятельности, включая логистику и отдельные специализированные грузовые перевозки, а также появление независимых операторов подвижного состава. К концу 2005 г. на инфраструктуре ОАО «РЖД» работало около 280 тыс. единиц вагонов и более 100 магистральных локомотивов, принадлежащих независимым от ОАО «РЖД» компаниям. За первые четыре года реформ частным капиталом было вложено около 80 млрд рублей в приобретение и обновление более 100 тыс. грузовых вагонов.

Серьезной проблемой, не решенной на втором этапе реформы, оставалось тарифное регулирование. Средний уровень тарифов по отношению к экономически обоснованным затратам железнодорожной отрасли был существенно занижен, несмотря на то что в других отраслях в сфере естественных монополий (газовая отрасль, электроэнергетика) государственный регулятор эти потребности учитывал. Кроме того, грузовые железнодорожные тарифы несли дополнительную нагрузку, связанную с необходимостью компенсации убытков от социально значимых перевозок. В результате железнодорожный транспорт характеризовался высокой долей устаревших мощностей и продолжал испытывать острый инвестиционный голод.

Третий этап реформы железнодорожного транспорта объективно оказался наиболее сложным не только по масштабу запланированных задач и мероприятий, но и в силу того, что его реализация совпала с мировым финансовым кризисом. Ухудшение макроэкономической ситуации привело к падению основных показателей работы отрасли, что несколько скорректировало ход реформы, но не остановило ее. Логика реформирования диктовала необходимость более гибкого подхода к способам и инструментам реализации рыночных преобразований при незыблемом сохранении основных целей Программы структурной реформы. Для конкретизации задач было принято решение разработать модель, которая определит окончательную структуру железнодорожного рынка, его участников, основы их взаимодействия и принципы регулирования. В ходе обсуждения проекта Целевой модели рынка наиболее сложными стали вопросы статуса и значения термина «услуги локомотивной тяги», возможности перехода на текущем этапе к модели развития конкуренции между независимыми перевозчиками, целесообразности организационного отделения инфраструктуры и перевозок.

Более года потребовалось для выработки согласованной позиции всех заинтересованных сторон, и в итоге 16 мая 2007 г. Целевая модель рынка железнодорожных транспортных услуг была одобрена правительственной комиссией по вопросам развития промышленности, технологий и транспорта.

Целевая модель описывала ожидаемое состояние железнодорожного рынка к концу 2010 г. следующим образом:

1выведение парка инвентарных вагонов в капитал Первой и Второй грузовых компаний, выделяемых из ОАО «РЖД»;

2создание Федеральной пассажирской компании — перевозчика пассажиров в дальнем следовании;

3продолжение создания пригородных пассажирских компаний на рынке пригородных перевозок;

4сохранение инфраструктуры и грузовых перевозок в ОАО «РЖД» как минимум до 2010г.;

5расширение спектра деятельности операторов подвижного состава;

6продолжение развития конкуренции во вспомогательных и обеспечивающих видах деятельности;

7продажу акций акционерных обществ, осуществляющих ремонт и техническое обслуживание в сфере железнодорожного транспорта, частным собственникам.

Согласно планам в июле 2007 г. было создано ОАО «Первая грузовая компания» (ПГК) — крупнейшая «дочка» ОАО «РЖД», в управление которой поэтапно было передано более 200 тыс. грузовых вагонов. Выделение грузового направления в отдельную дочернюю компанию — логичный шаг реформаторов на пути разделения коммерческих и инфраструктурных функций на железной дороге. Продолжением реформы в сегменте грузовых перевозок стало создание в 2010 г. ОАО «Вторая грузовая компания», в управление которой передано более 150,1 тыс. вагонов. Выделение второго общефедерального игрока, способного составить конкуренцию Первой грузовой компании в масштабе всей России, было направлено на формирование полноценного рынка в сфере предоставления вагонов для грузовых перевозок и выравнивание тарифных

условий по грузовым вагонам различной принадлежности. К концу 2010 г. сегмент оперирования грузовыми вагонами стал вполне рыночным: там была создана реальная конкурентная среда, в частном подвижном составе перевозилось более 35% грузов, а в отдельных отраслевых секторах — более половины.

В сфере пассажирских перевозоктакже произошли серьезные события. В апреле 2010 г. было создано ОАО «Федеральная пассажирская компания» (ФПК) по предоставлению услуг пассажирских перевозок в дальнем следовании. В собственность компании были переданы пассажирские вагоны, принадлежавшие ОАО «РЖД». Создание ФПК стало одним из наиболее масштабных и сложных мероприятий реформы, в результате которого был образован огромный хозяйственный комплекс.

Для эффективного управления вокзалами в рамках структурной реформы был выделен специальный филиал ОАО «РЖД» — Дирекция железнодорожных вокзалов (ДЖВ), в чье ведение перешло все станционное хозяйство. ДЖВ является единым управляющим центром 332 вокзалов, которые обслуживают 85% железнодорожного пассажиропотока страны.

В сфере пригородных пассажирских перевозокк концу 2010 г. действовало 26 пригородных пассажирских компаний, которые осуществляли свою деятельность в соответствии с договорами, заключаемыми с местными администрациями. Наиболее острой проблемой в этом сегменте оставалась убыточность пригородных перевозок. Вопрос о полном возмещении выпадающих доходов перевозчиков, возникающих в результате регулирования тарифов со стороны регионов, хотя и был законодательно урегулирован, в практической плоскости остался не решенным.

К концу 2010 г. ОАО «РЖД» владело контрольными пакетами акций 160 ДЗО, в том числе:

●●ОАО «Федеральная пассажирская

компания»,

●●ОАО «Первая грузовая компания»,

●●ОАО «Вторая грузовая компания»,

●●26 пригородных пассажирских компаний, осуществляющих пригородные перевозки в субъектах Российской Федерации,

●●ЗАО «ТрансТелеКом» (обслуживание корпоративной сети передачи данных компании),

●●ОАО «ТрансКонтейнер» (крупнейший оператор контейнерных перевозок России),

●●ТрансКредитБанк (коммерческий банк),

●●«ЖАСО » (страхование),

●●ОАО «БетЭлТранс» (производство железобетонных, деревянных шпал, комплектов бруса стрелочных переводов),

●●ОАО «НИИТКД» (Институт технологии, контроля и диагностики железнодорожного транспорта),

●●ОАО «ВагонРемМаш», объединяющее Воронежский, Новосибирский и Тамбовский вагоноремонтные заводы,

●●ОАО «РЖДстрой».

Одним из приоритетов ОАО «РЖД» на третьем этапе реформирования являлось развитие логистической деятельности. Структура транспортно-логистического рынка России значительно отличалась от структуры мирового рынка, что во многом определялось более низким уровнем развития именно логистического сегмента. Доля логистических услуг в РФ составляла около 17% от объема рынка, в то время как в мире – более половины (52%).

Для изменения этих пропорций в ОАО «РЖД» проводились преобразования по следующим стратегическим направлениям:

1Оптимизация существующихтерминально-складских активов ОАО «РЖД» и предоставление на их базе новых терминально-логистических услуг. В этих целях 1 апреля 2010 г. создана Центральная дирекция по управлению терминально-складским комплексом —филиал ОАО «РЖД».

2Создание системысовременных терминально-логистических комплексов по всей сети российских железных дорог в качестве опорных объектов инфраструктуры для оказания логистических услуг высокого качества.

3Освоение компетенцийконтрактной логистики и выход ОАО «РЖД» на рынок комплексных логистических услуг — новый для компании вид бизнеса. В этих целях советом директоров ОАО «РЖД» было одобрено создание логистической компании, интегрирующей комплексные услуги по управлению цепочкой поставок, в том числе по принципу «от двери до двери» и «точно в срок».

На третьем этапе реформы наблюдались увеличение доли частных предприятий в сфере ремонта грузовых вагонов и уменьшение доли ремонтных услуг на заводах ОАО «РЖД».

В 2008–2010 гг. частникам продано около двух десятков вагоноремонтных депо ОАО «РЖД». При этом развитие конкуренции в этом сегменте стимулировало ОАО «РЖД» к повышению экономической эффективности собственного вагоноремонтного комплекса. Основные мероприятия были направлены на улучшение качества услуг планового ремонта грузовых вагонов и снижение издержек за счет внедрения современных технологий по восстановлению и продлению ресурса грузовых вагонов. В 2010 г. советом директоров ОАО «РЖД» одобрена Концепция реформирования вагоноремонтного комплекса, которая предусматривала создание на базе ремонтных предприятий компании трех специализированных дочерних обществ ОАО «РЖД».

Продолжался вывод неосновных видов деятельности из состава ОАО «РЖД». В частности, в отдельную компанию «РЖД-Здоровье» было выделено санитарно-курортное обслуживание железнодорожников, научно-техническая деятельность госмонополии сосредоточена в ОАО «ИЭРТ» (Институт экономики и развития транспорта). Совершенствовалась также система управления ОАО «РЖД» в целом. Усилия были сосредоточены на повышении внутренней эффективности, прозрачности финансово-хозяйственной деятельности, гибкости в вопросах взаимодействия ОАО «РЖД» как владельца инфраструктуры с владельцами и операторами подвижного состава, развитии кадрового потенциала. Было создано четыре новых филиала ОАО «РЖД»: Центр фирменного транспортного обслуживания (ЦФТО), Центральная дирекция управления движением, Дирекция тяги и Дирекция по ремонту тягового подвижного состава. На территориальном уровне начальники железных дорог были наделены дополнительными полномочиями и ресурсами в отношении подразделений дирекций и дочерних обществ ОАО «РЖД» в границах своего полигона.

ОАО «РЖД» планировало привлечь значительные финансовые ресурсы для обновления основных фондов, в том числе и за счет продажи пакетов акций своих «дочек» частным инвесторам. В 2008 г. за счет этого источника было получено 26 млрд рублей. С учетом исключительной значимости поступлений денежных средств от продажи акций дочерних обществ в конце 2009 г. были утверждены Концепция и План продажи дочерних обществ ОАО «РЖД» в 2010–2012 гг., открывающие для компании путь на рынок капитала.

Резюмируя итоги третьего этапа реформы, следует отметить, что за период своей деятельности ОАО «РЖД» обеспечило системный рост эффективности и качества транспортного обслуживания в полном соответствии с поставленными целями. Полностью удовлетворен растущий спрос на услуги, предоставляемые железнодорожным транспортом, и снижена транспортная нагрузка на экономику страны. Конкурентными видами бизнеса на рынке железнодорожных транспортных услуг стали: пассажирские перевозки в дальнем и пригородном сообщении; организация перевозок с использованием собственного арендованного подвижного состава вагонов и локомотивов (операторская деятельность); экспедирование; предоставление услуг терминальных комплексов и логистическая деятельность; сервисные услуги пассажирам.