Гарантії діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування

Україна не лише визнає, а й гарантує місцеве самоврядування (ст.7 Конституції України). Під гарантіями місцевого самоврядування слід розуміти комплекс заходів, за допомогою яких забезпечується реальне здійснення місцевого самоврядування територіальними громадами та органами місцевого самоврядування, а також захист права на місцеве самоврядування. Одним з інструментів гарантування відповідності місцевого самоврядування основним демократичним принципам місцевого самоврядування є відповідальність органів і посадових осіб за відхилення від вимог Конституції України та законодавства. Важливою гарантією місцевого самоврядування в Україні є сам факт наявності відповідної системи законодавства про місцеве самоврядування, процес становлення якого ще триває.

У системі гарантій місцевого самоврядування можна виділити: загальні, які обумовлені особливостями соціально-політичного ладу, ступенем розвитку економіки, духовної сфери; конституційні, які визначаються у Конституції України і присвячені безпосередньо принципам організації місцевого самоврядування; організаційно-правові, які забезпечують організаційну та правову автономію територіальних громад та органів місцевого самоврядування; фінансово-економічні, спрямовані на додержання фінансової та економічної самостійності місцевого самоврядування; міжнародно-правові, які декларовані у міжнародно-правових актах.

Права місцевого самоврядування, визначені в Конституції України, захищаються в судовому порядку. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняється у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду (статті 144, 145).

У ЗМС також зазначається, що обмеження прав територіаль­них громад на місцеве самоврядування згідно з Конституцією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану і що органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень та в інших випадках, передбачених законом. Органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

У цих положеннях ЗМС та Конституції України відтворені положення Хартії, відповідно до яких органи місцевого самоврядування п закріплених Конституцією України принципи місцевого самоврядування, а також що будь-який адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування має бути призначений лише для контролю за дотриманням законності та конституційних принципів.

Найважливішою гарантією місцевого самоврядування є встановлена ЗМС обов'язковість актів і законних вимог органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень, для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. ЗМС також установлює, що зазначені вище юридичні та фізичні особи несусь встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їхніми діями повинні мати право на судовий захист для забезпечення вільного здійснення ними своїх повноважень і дотримання або бездіяльністю, а також у разі невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень.

Однією з важливих гарантій місцевого самоврядування є також те, що його первинні суб'єкти - громади - не можуть бути примусово об'єднані або скасовані у зв'язку з удосконаленням державою первинної ланки адміністративно-територіального устрою.

Діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування гарантується тим, що їх повноваження не можуть бути достроково припинені державними органами.У разі якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції чи законів України, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення їх рішень у відповідність законам, або ж сесія цієї ради не проводиться без поважних причин у встановлені законом строки чи рада не вирішує питань, віднесених до її відання, Верховна Рада України може призначити лише позачергові вибори до цієї ради. Законом установлено, що питання про призначення таких позачергових виборів порушується відповідно сільським, селищним, міським головою, головою обласної, Київської, Севастопольської міських державних адміністрацій, проте і в цьому випадку відповідна рада продовжує діяти до обрання нового складу цієї ради. Подібним чином вирішується питання про дострокові вибори сільського, селищного, міського голови в разі, якщо він порушує Конституцію та Закони України, права й свободи громадян, не забезпечує здійснення своїх повноважень. При вирішенні питання Верховною Радою про призначення дострокових виборів ради або сільського, селищного, міського голови обов'язковою умовою є рішення суду про визнання їхніх актів незаконними, а також висновок відповідного комітету Верховної Ради України.

Вагоме значення у врегулюванні проблеми гарантій мають закони про бюджетно-фінансову систему, адміністративно-територіальний устрій України, а також про адміністративно-територіальні утворення з особливим режимом функціонування, в яких також мають створюватись умови для розвитку місцевого самоврядування, оскільки воно визначається й гарантується Конституцією України.

Відповідно до Конституції України (ст.19), органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тому цілком виправдано, що статус місцевого самоврядування та його органів визначається саме законами. Проте чинний Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» відкриває шлях до розвитку власної нормотворчості територіальних громад. Ідеться про так зване статутне право. У цьому законі зазначається, що з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього закону може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста, який підлягає державній реєстрації в органах Міністерства юстиції України, а отже, набуває правового характеру.

Найуразливішим місцем у системі гарантій місцевого самоврядування є забезпечення матеріально-фінансової автономії цього інституту та його органів. Так, наприклад, залишається поки що невизначеним статус майна, яке є спільною власністю тери­торіальних громад сіл, селищ, міст, управління яким відповідно до Конституції України (ст.142) здійснюють районні й обласні ради. Повноваження останніх, до речі, теж не розмежовані між собою. Це питання набуває особливої гостроти у зв'язку з тим, що відчуження зазначеного майна має здійснюватися лише за рішенням власника цього майна, тобто територіальних громад сіл, селищ, міст, але управляють цим майном фактично місцеві державні адміністрації. Крім того, встановлений у ЗМС демократичний порядок формування дохідної частини місцевих бюджетів, який має гарантувати незалежність цих бюджетів, фактично не застосовується у зв'язку з неприведенням законів про бюджетну та податкову систему у відповідність із ЗМС.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Потреба у деяких гарантіях пов'язана з існуючою моделлю здійснення влади на місцях і наявністю місцевих державних адміністрацій з виконавчим функціями. Наприклад, встановлені такі гарантії:

- місцеві державні адміністрації є підзвітнии відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного й культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними й підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад із цих питань;

- районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь;

- якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

На вимогу відповідних органів та посадових осіб місцевого самоврядування керівники розташованих або зареєстрованих на відповідній території підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності зобов'язані прибути на засідання цих органів для подання інформації з питань, віднесених до відання ради та її органів, відповіді на запити депутатів.

Місцеві органи виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також громадяни несуть установлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також унаслідок невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень. Органи та посадові особи місцевого самоврядування відповідають за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними й фізичними особами. Підстави, види й порядок відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визнача­ються Конституцією та законодавством України.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальни­ми громадами. Вони періодично, але не менш як два рази на рік, інформують населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальними громадами про свою діяльність. Територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права й свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень. Порядок і випадки дострокового припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування територіальними громадами визначаються ЗМС.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність у разі порушення ними Конституції або законів України.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам у результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету, а внаслідок неправомірних рішень, дій або бездіяль­ності посадових осіб місцевого самоврядування - за рахунок їхніх власних коштів у порядку, встановленому законом.

Спори про поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають внаслідок рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, вирішуються у судовому порядку.

Повноваження сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради можуть бути достроково припи­нені. ЗМС визначає обмежений перелік підстав для припинення повноважень:

- якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції України, ЗМС та інших законів, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом;

- якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки, встановлені ЗМС, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання.

Повноваження сільської, селищної, міської, районної у місті ради у випадку наявності зазначених підстав та в інших випадках можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму. Питання про дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної у місті ради за рішенням місцевого референдуму може бути порушено сільським, селищним, міським головою, а також не менш як однією десятою частиною громадян, які проживають на відповідній території і мають право голосу.

Верховна Рада України може призначити позачергові вибори сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради за наявності зазначених підстав (тобто якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законів, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом, або якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки, встановлені ЗМС, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання) рішення суду про визнання актів ради незаконними, висновків відповідного комітету Верховної Ради. Питання про призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради може порушуватись перед Верховною Радою України сільсь­ким, селищним, міським головою, головою обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації. Порядок проведення позачергових виборів рад визначається Законом України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів».

Повноваження сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради вважаються достроково припиненими у разі: його звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови; припинення його громадянства; набрання законної сили обвину­вальним вироком щодо нього; порушення ним вимог щодо обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні»; визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення таким, що помер; його смерті.

Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права й свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. Крім того, повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності вищезазначених підстав та в інших випадках можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради. Порядок проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови визначається законом про місцеві референдуми. Рішення про проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови приймає сільська, селищна, міська рада як за власною ініціативою, так і на вимогу не менш як однієї десятої частини громадян, що проживають на відповідній те­риторії і мають право голосу.

За наявності рішень суду про визнання розпоряджень чи дій сільського, селищного, міського голови незаконними, висновків відповідного комітету Верховної Ради Верховна Рада України може призначити позачергові вибори сільського, селищного, місько­го голови. Питання про призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільського, селищного, міського голови може порушуватись перед Верховною Радою України відповідною сільською, селищною, міською радою, головою обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації. Порядок проведення позачергових виборів сільського, селищного, місько­го голови визначається законом про вибори.