Поняття і види форм діяльності органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.
Тобто, функцію державного управління можна визначити як частину управлінської діяльності держави, яку здійснюють на основі закону чи іншого правового акта органи виконавчої влади притаманними їм методами для виконання завдань державного управління.
Поняття і види функцій управління органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування[61].
План
Лекція 8. Функції управління.
Розділ III. Функції, форми та методи управління органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.
8.1. Поняття і види функцій управління органів державної
виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.
8.2. Поняття і види форм діяльності органів державної виконавчої
влади та органів місцевого самоврядування.
8.3. Поняття і види методів діяльності органів виконавчої влади та
органів місцевого самоврядування.
Функція управління як поняття – це певний напрям спеціалізованої діяльності виконавчої влади, зміст якої характеризується однорідністю та цільовою спрямованістю.
Завдання, пов’язані з управлінням, впливають на сутність управлінських функцій. Завдання надзвичайно різноманітні. Сутність і призначення управлінських функцій обумовлено системою соціально-економічних, соціально-політичних та інших чинників, що існують у державі.
Як вже зазначалося, відповідно до ст. 3 Конституції України права й свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Змістом виконавчої влади як самостійного виду державної діяльності є комплекс функцій, у яких безпосередньо виявляється владно-організуючий зміст державного управління, яке здійснюють у різних процесуальних формах через постійний інформаційний обмін між суб’єктом та об’єктом управління на основі прямих і зворотних зв’язків.
Функції виконавчої влади поділяють на політичні та технічні або функції загального управління й спеціалізовані функції, функції здійснення суверенітету (зовнішнього та внутрішнього), економічні, соціальні, соціально-виховні функції тощо.
У вітчизняній літературі найпоширенішою є класифікація функцій державного управління на загальні, спеціальні та допоміжні.
Загальними функціями державного управління є прогнозування, планування, організація, регулювання, координація, облік, контроль. Цю класифікацію побудовано на підставі внутрішньої технології управлінської діяльності.
Функція прогнозування. Прогнозування – це наукове передбачення, систематичне дослідження стану, структури, динаміки та перспектив управлінських явищ і процесів, властивих суб’єкту й об’єкту управління. Державне управління покликане вирішувати довгострокові, перспективні завдання, розв’язання яких відбуватиметься в умовах певної невизначеності, якщо органи виконавчої влади не матимуть прогнозів.
Функція планування полягає у визначенні мети, напрямків, завдань, засобів реалізації тих чи інших процесів (соціальних, економічних, політичних, культурних тощо), розроблення програм, за допомогою яких має бути досягнуто мети.
Функцію організації пов’язано зі створенням організаційного механізму. Мета цієї функції – сформувати керуючі та керовані системи, а також зв’язки й відносини між ними. Особливість функції організації щодо інших самостійних функцій полягає в тому, що це єдина функція управління. Зміст функції організації включає створення органів управління, побудову структури апарату управління, формування управлінських підрозділів, ланок, розроблення положень про органи управління, встановлення взаємозв’язків між управлінськими структурами, підбір і розстановку кадрів тощо. Організація означає також реорганізацію та ліквідацію органів управління, підприємств, установ.
Функції регулювання Регулювання охоплює переважно поточні заходи щодо будь-яких відхилень від завдань і заданих програм. За допомогою регулювання здійснюються безпосереднє керівництво, поведінка керованих об’єктів. Під впливом регулювання управлінські процеси відбуваються в заданому напрямі та відповідно до встановленої програми.
Координація як функція забезпечує узгодження діяльності систем управління. Завдяки координуванню узгоджують дії керівників не тільки всередині управлінської ланки, а й дії керівників інших управлінських структур.
Функцію облікупов’язано зі збиранням, передачею, зберіганням і переробленням даних, реєстрацією та групуванням відомостей про діяльність системи управління, наявність і витрати ресурсів тощо. Облік є передумовою контролю.
Функція контролю має свої особливості відносно інших функцій. Так, якщо планування ставить завдання, організація приводить систему управління в стан можливості виконання цього завдання, то контроль характеризується універсальністю стосовно управлінської системи. Контроль покликаний постійно надавати інформацію про дійсний стан справи щодо виконання завдань.
Спеціальні функції характеризують особливості конкретного суб’єкта чи об’єкта управління.
До основних спеціальних функцій державного управління, що здійснюються на вищому рівні вищим органом (Кабінетом Міністрів України), в системі органів виконавчої влади належать:
забезпечення державного суверенітету й економічної самостійності України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави;
розроблення проекту Закону про Державний бюджет і забезпечення його виконання;
розроблення та здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального й культурного розвитку держави та інші, перераховані в ст. 116 Конституції України та Законі України “Про Кабінет Міністрів України” від 21 грудня 2006 року.[62]
Спеціальні управлінські функції здійснює Президент України як глава держави. Розмежування функцій існує й на нижчих рівнях державної виконавчої влади. Так, місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують здійснення таких основних функцій: виконання Конституції та законів України, актів Президента, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; підтримання законності та правопорядку; додержання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку; програм охорони довкілля; підготовка та виконання відповідних обласних і районних бюджетів; звіт про виконання відповідних бюджетів; взаємодія з органами місцевого самоврядування; реалізація інших, наданих державою, а також делегованих відповідними радами, повноважень.
Управлінські функції в АРК здійснюють на підставі розділу Х Конституції України, особливо статей 134, 136, 138. Розмежування функцій здійснюється також на всіх рівнях галузевих систем управління.
Спеціальні функції можна згрупувати за типами основних завдань (особливо на вищому рівні): це добір кадрів та їх розстановка, складання бюджету, здійснення довгострокових цілей і подолання кризових ситуацій. Особливого значення в діяльності виконавчої влади надають прийняттю та здійсненню довгострокових цілей, тоді як кадрова й бюджетна політика належить до категорії засобів, але не мети. Такий напрям діяльності виконавчої влади, як подолання кризових ситуацій, є особливим. Маються на увазі будь-які кризи – загальнонаціональні чи місцеві, від стихійного лиха (землетруси, повені) до проблем та подій, які можуть порушити громадський порядок, суспільну безпеку (наприклад, спори про благоустрій у тій чи іншій місцевості, захоплення заручників терористами, викрадення літака, неприпустимий тиск з боку іншої держави на інтереси нашої держави та інші конфліктні ситуації). Особливість кризових ситуацій полягає в тому, що рішення повинні бути швидкими, оперативними, наочними, такими, що стосуються різних органів управління, установ, підприємств, які в цій ситуації координують свої дії. Функція координації (зовнішня) в подібних ситуаціях є домінуючою.
Спеціальні функції (як найчисленніші) поділяють на види залежно від сфер управління. Така специфічність функцій наявна в сферах економіки, соціально-культурній, адміністративно-політичній.
Подальша диференціація функцій, обумовлена особливостями об’єктів управління, відбувається усередині цих сфер управління завдяки допоміжним функціям. Основне їх призначення – забезпечення обслуговування процесів загальних і спеціальних функцій. За їх допомогою створюють необхідні умови для нормальної діяльності управлінських структур.
За критерієм забезпечення потреб допоміжні функції класифікують за наступними групами: а) у цілепокладаючій організації – прогнозування, стратегічне та поточне планування; б) у необхідних ресурсах – фінансування, матеріально-технічне постачання, транспортне обслуговування, стимулювання, трудові ресурси, кадрове забезпечення; в) у впорядкованості, погодженості в діях – керування, координація, організація, контроль та ін.; г) у постійному вдосконаленні самої системи управління – організація, діагностування, проектування, організаційний розвиток тощо.
Конституція України проголошує, що державна влада здійснюється за принципом поділу влад на законодавчу, виконавчу та судову.[63] Таке сприйняття державної влади як єдності трьох її гілок передбачає не тільки чітку визначеність їх функцій і компетенції, а й оснащення кожної з цих гілок влади відпрацьованим механізмом, який призначений реалізовувати ці функції і компетенції у конкретній практичній діяльності. Тобто державна влада не може реалізовуватися сама по собі, вона має бути виражена в певних діях, які сприймаються як такі, що містять державно-владні накази керуючого впливу.
Особливість виконавчої влади серед гілок державної влади полягає в тому, що саме в процесі її реалізації відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування всіх важелів державного регулювання і управління процесами суспільного розвитку.
У найзагальнішому вигляді форма управлінської діяльності це той чи інший спосіб зовнішнього вираження змісту такої діяльності. Форми управління показують, як практично здійснюється управлінська діяльність. А методи це способи і прийоми впливу органів управління та їх посадових осіб на підпорядковані їм органи та громадян. Методи проявляються у формах управління, через взаємодію суб’єктів та об’єктів управління, зв’язки, що між ними склалися. В адміністративному праві загально визнано, що метод і форма управління є взаємопов’язаними сторонами процесу управління. Саме у відповідній формі метод управління реально виконує роль способу управляючого впливу. Форма ж управління дає життя методам.
Дії органів державної виконавчої влади чи їх посадових осіб здійснюються в межах їх компетенції і є формами управління. Орган державної виконавчої влади, що реалізує свою компетенцію в закріпленій сфері державного управління, і має юридичний статус органу державної виконавчої влади.
В здійсненні державної влади не обійтися без заходів адміністративного примусу, які допомагають органам виконавчої влади більш врегульовано здійснювати свої повноваження, адже від їх злагодженої роботи починаючи від вищого рівня такого як Кабінет Міністрів, закінчуючи державними органами влади на місцях – адміністраціями, залежить стабільна політична, економічна, соціальна політика в державі, а отже і добробут всього населення.
Отже форма діяльності органів виконавчої влади (управління) – це зовнішній вияв конкретних дій, які здійснюються органами виконавчої влади для реалізації поставлених перед ними завдань[64].
Якщо функції управління розкривають основні напрями цілеспрямованого впливу суб’єктів управління на об’єкти управління, то форми управління – це шляхи здійснення такого цілеспрямованого впливу.
Процес реалізації завдань і функцій знаходить свій юридичний вияв у відповідних формах. Форми управлінської діяльності визначаються характером відносин у сфері управління. Вони складаються в процесі здійснення виконавчої та розпорядчої діяльності.
Кожен суб’єкт державного управління наділений відповідною компетенцією, яка, як правило, дає йому можливість вибирати у конкретних ситуаціях той чи інший варіант поведінки, варіант конкретних дій, тобто відбити зміст управлінської діяльності в тій формі, яка на його думку, найбільш ефективна і найбільшою мірою відповідає державним інтересам.
Сукупність форм виконавчої влади – це системне утворення, компоненти якого тісно взаємодіють один з одним, проте не є взаємозамінними.
Система форм відіграє в управлінському процесі важливу роль. Зокрема, за допомогою цієї системи забезпечується: підтримка встановленого порядку; використання в інтересах і цілях державного управління потенціалу недержавних структур і громадян; гласність й урахування громадської думки; зміцнення законності, дисципліни й організованості.
Форми управлінської діяльності відзначаються помітною самостійністю й універсальністю щодо конкретних галузей і сфер державного управління. Між ними немає жорстокої залежності і взаємообумовленості. Через це одні й ті самі форми успішно застосовуються в різних галузях і сферах.
Форми управлінської діяльності прямо чи опосередковано обумовлені тими юридичними приписами, за допомогою яких держава регулює діяльність виконавчої влади. Вони закріплюються в Конституції України, законах, Указах Президента України, Постановах Уряду, положеннях, статутах, стандартах і т.п.
Різноманітність форм державного управління, помітні відмінності в характері, юридичній силі, ролі в управлінському процесі роблять актуальною проблему їх класифікації.
Найбільш поширеними є дві класифікації:
по-перше, за значенням наслідків, які виникають у результаті використання тієї чи іншої форми (наявності правового ефекту);
по-друге, за ступенем правової регламентації процесу їх застосування.
За значенням наслідків, які виникають у результаті використання форм виділяють: а) правові форми здійснення виконавчої влади; б) неправові форми здійснення виконавчої влади. Діяльність органів управління пов’язана з виданням правових актів, які тягнуть за собою певні юридичні наслідки, тобто ведуть до виконання, зміни або припинення адміністративних правовідносин, і є правовими формами. Але значна частина діяльності виконавчої влади не втілюється в правову форму. Ця частина діяльності виконавчої влади є не правовою, а організаційною формою, яка безпосередньо не викликає юридичних наслідків (як приклад проведення нарад, добір кадрів тощо). Неправові форми, як правило, є підставою для наступного здіснення виконавчою владою дій юридичного характеру.
За ступенем правової регламентації процесу використання виділяють такі форми державного управління:
Видання нормативних актів управління;
Видання індивідуальних (адміністративних) актів управління;
Проведення організаційних заходів;
Здійснення матеріально-технічних операцій;
Укладання адміністративних договорів (угод);
Здійснення інших юридично значимих дій.
Видання нормативних актів управлінняпередбачає розпорядчу діяльність, спрямовану на виконання закону шляхом встановлення певних правил у сфері державного управління. Встановлення норм права підзаконного характеру в процесі діяльності органів виконавчої влади – це адміністративна нормотворчість, яка здійснюється у формі видання органами виконавчої влади нормативних актів управління. Це викликано тим, що загальні норми та правила поведінки, сформульовані в законах, не в змозі охопити всі аспекти життя суспільства, відрегулювати суспільні відносини в усіх подробицях. Тому виникає необхідність у конкретизації та деталізації норм на стадії їх застосування. Правовою основою для видання актів управління є Конституція України та чинне законодавство. Нормативні акти управління адресовані значному або необмеженому колу органів і громадян і виконують важливу роль в організації діяльності виконавчої влади.
Видання індивідуальних (адміністративних) актів управлінняє близьким до нормативного, але не тотожне йому. Відмінність між ними полягає в тому, що індивідуальні акти управління встановлюють, змінюють або припиняють конкретні адміністративні правовідносини. Вони відрізняються від нормативних тим, що звернені до конкретних суб’єктів управлінських відносин і їх дія припиняється після здійснення встановлених у них прав і обов’язків, тобто після їх одноактного застосування (це наприклад видання наказу про призначення державного службовця на посаду або звільнення його з посади). Для індивідуальних актів управління характерними є владність та підзаконність, вторинність відносно закону. Малиновський В.Я. у своїй праці визначає, що видання нормативних та індивідуальних актів – це основні форми здійснення виконавчої влади.[65]
Проведення організаційних заходівє необхідним чинником управлінської діяльності. Ці заходи здійснюються систематично, постійно і спрямовані на забезпечення чіткої та ефективної роботи відповідних систем управління. Стосовно органів виконавчої влади безпосередніми організаційними діями можуть бути:
- роз’яснення змісту і мети законодавчих та інших правових актів або заходів;
- інспектування роботи підпорядкованих органів та інструктування
- співробітників;
- розроблення програм, підготовка та проведення нарад, конференцій і т. под. Ці заходи не фіксуються так точно як юридичні форми.
Здійснення матеріально-технічних операцій найбільш об’ємна частина діяльності виконавчої влади. Матеріально-технічні операції носять допоміжний характер. Вони обслуговують сам процес управління, створюють умови для використання інших форм роботи органів виконавчої влади. Матеріально-технічні операції – це підготовка матеріалів для видання юридичних актів, проведення організаційних заходів, провадження діловодства, складання довідок, звітів та ін. Зараз для цього використовують різноманітні засоби організаційної техніки, інформаційно-аналітичні системи.
Укладання адміністративних договорів (угод).Договір традиційно вважається засобом регулювання у галузях приватного права, зокрема у цивільному праві, де склалися засади, що ґрунтуються на рівності сторін, їх автономії тощо.
Водночас з розвитком демократичних засад адміністративне право дедалі більше використовує певні положення приватного права. Це пов’язане насамперед з необхідністю збагачення відносин панування-підпорядкування такими формами, які мають в основі свободу поведінки суб’єктів. У зв’язку з цим в адміністративному праві формуються інститути, подібні до інститутів приватного права, зокрема, інститут адміністративного договору.
Аналіз поняття договору як угоди сторін, спрямованої на виникнення, зміну або припинення їх взаємних прав та обов’язків, дає змогу виявити такі його ознаки:
а) свобода волевиявлення, тобто добровільність укладення;
б) рівність сторін;
в) досягнення згоди по всіх істотних аспектах договору;
г) еквівалентний характер;
д) взаємна відповідальність сторін за невиконання або неналежне виконання
умов договору;
е) забезпечення договору державним примусом ,що надає документу
юридичної чинності.
В приватному праві договори найчастіше регулюють відносини двох сторін і розраховані на встановлення, зміну та припинення конкретних правовідносин. У цьому сенсі вони є індивідуалізованими, тобто такими, що не породжують зобов’язань для інших фізичних та юридичних осіб.
Ознаки приватно-правового договору не завжди виявляються у публічно-правових договорах, які відрізняються низкою ознак.
Договори в адміністративному праві здебільшого є договорами нормативного характеру, тобто відрізняються встановленням правил тривалої для широкого кола адресатів, котрі повинні: видати правові акти, укласти угоди, здійснити юридично значимі дії. Відмінності виявляються у предметі, суб’єктах та зміні таких договорів, а також у засобах забезпечення їх реалізації.
Предметом адміністративно-правового договору є відносини владного характеру, причому лише ті з них, в яких допускається узгодження волевиявлення владних суб’єктів.
Суб’єктами адміністративно-правового договору є суб’єкти адміністративно-правових відносин, котрі наділені насамперед владними повноваженнями. В адміністративному договорі це органи виконавчої влади, орагани місцевого самоврядування та їх посадові особи. Водночас суб’єктами адміністративного договору можуть виступати такі суб’єкти, які не мають владних повноважень, але які можуть у публічно-правовій сфері бути носіями деяких владних функцій (трудові колективи, органи саморганізації населення тощо).
Зміст адміністративно-правовго договору характеризується тим, що права й обов’язки сторін (учасників) мають насамперед заданий, передбачуваний характер, зумовлений компетенцій ними можливостями тієї чи іншої сторони.
Усі адміністративно-правові договри можна поділити на: установчі договори; компетенційно-розмежувальні договори; угоди про делегування повноважень; програмно-політичні договори про дружбу й співробітництво; договори між державними і недержавними структурами; договори про громадянську згоду; міжнародні договори тощо[66].
При визначенні правової природи адміністративних договорів слід враховувати, що вони виникають лише у тих сферах державної влади і місцевого самоврядування, де складаються адміністративно-правові відносини. Норми адміністративного права безпосередньо впливають на зміст даних угод, при цьому волевиявлення сторін скеровується нормами адміністративного права, тобто набуває адміністративно-правової форми.
На відміну від договорів приватного права тут обов’язково присутній носій влади, який у межах своєї компетенції реалізує функції виконавчо-розпорядчого характеру. Тому в адміністративному договірі завжди виявляється державна воля до створення певної ситуації.
Можна визначити такі характерні ознаки адміністративного договору:
Він виникає у сфері публічної влади з приводу реалізації органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування своїх владних повноважень;
Підставою виникнення є правозастосовчий акт, прийнятий згаданими органами;
Організуючий характер;
Метою є задоволення публічних інтересів, досягнення публічного блага, тобто доміування суспільних цілей.
В адміністративному договорі неможлива (за будь-яких умов) одностороння відмова від виконання договірних умов або їх зміна. Норми про форс-мажор тут не застосовуються. Такий договір або окремі його положення не може бути визнано конфіденційним. Більше того, у деяких випадках необхідною умовою чинності адміністративно- правового договору є його опублікування[67]. До того ж, як вже зазначалось, значна кількість адміністративно-правових договорів, на відміну від договорів приватного права, має нормативний характер. До того ж, як вже зазначалось, значна кількість адміністративно-правових договорів, на відміну від договорів приватного права, має нормативний характер.
За порушення такого договору можливе застосування заходів відповідальності – дисциплінарної, адміністративної, цивільно-правової.
Отже, адміністративний договір – це угода, укладена суб’єктами адміністративного права на підставі адміністративно-правових норм у загальнодержавних та інших публічних інтересах, правовий режим якої визначається змістом владних повноважень, носієм яких є обов’язково одна зі сторін.
Для адміністративного права найбільш характерні функціонально-управлінські договори, договори між державними і недержавними організаціями.
Функціонально-управлінські договори укладаються між суб’єктами виконавчої влади з метою координації їх діяльності при розв’язанні спільних завдань. Вони посилюють взаємодію ланок виконавчої влади, а також взаємодію органів виконавчої влади з іншими суб’єктами шляхом уточнення, конкретизації або додаткового гарантування виконання повноважень для забезпечення реалізації публічних інтересів.
Адміністративні договори між органами виконавчої влади і недержавними утвореннями покликані вирішувати проблеми узгодження між ними вирішення питань, насамперед у галузі соціальних відносин тощо.
До адміністративних договорів слід віднести договори про делегування повноважень, а саме: договори про делегування деяких повноважень виконавчої влади органам місцевого самоврядування[68]. При цьому мають бути дотримані такі вимоги:
а) делегуються лише окремі повноваження;
б) при делегуванні повноважень держава фінансує їх здійснення у повному
обсязі за рахунок коштів Державного бюджету;
в) при цьому органам місцевого самоврядування передаються відповідні
об’єкти державної власності;
г) органи місцевого самоврядування у питаннях здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.
Підставами для укладання договорів є насамперед адміністративно-правові норми. Вони набирають чинності лише у випадку прийняття відповідного правозастосовчого акту. Якщо дія цієї угоди буде визнана недоцільною, то угода може бути припинена в адміністративному порядку шляхом прийняття нового правозастосовчого акту, що скасовує попередній.
Для укладення і виконання адміністративних договорів доцільно дотримувати загальні вимоги договірного права, встановлені цивільним законодавством, зокрема такі, як форма договору, наслідки недотримання встановленої форми, випадки недійсності, терміни тощо.
Здійснення інших юридично значимих дій – це здійснення насамперед різних видів реєстрації. Наприклад, реєстрації та обліку автомобільного транспорту, реєстрації винаходів і відкриттів, реєстрація підприємницької діяльності, нормативних актів, прийняття встановленої законом присяги, проведення службової атестації тощо.