Співвідношення понять «посадова особа» та «службова особа» в адміністративному розумінні

Проблема співвідношення понять „посадова особа" і „службова особа" є однією із найбільш актуальних та висвітлених тем адміністративно-правово­го дослідження державної служби. Окремі аспекти даної проблеми знайшли своє відображення в працях як представників радянської правової науки, так і українських вчених - адміністративістів.

Ґрунтовне дослідження проблеми розмежування понять „службова особа" та „посадова особа" проведене сучасним представником науки адміністративного права Н.В. Янюк. За словами автора, важливим елементом для визначення ролі особи у службовій діяльності є наявність владних повноважень. При цьому влада розглядається в організаційно-правовому аспекті, тобто, як спосіб нав'язувати свою волю іншим суб'єктам та скеровувати їх поведінку і дії у напрямі, визначеному правовими нормами. Розрізняючи лінійну і функціональ­ну владу, Н.В. Янюк виділяє дві групи службовців, які ними наділені. До першої відносяться службові особи, наділені лінійною владою, що надає їм право Здійснювати різноманітні управлінські функції стосовно

своїх підлеглих, розпоряджатися трудовими і матеріальними ресурсами, тобто здійснювати внутрішнє адміністрування і представляти інтереси організаційної структури у відносинах з іншими учасниками правовідносин. Другу групу становлять службовці, які наділені функціональною владою, що забезпечує практичне здійснення службових завдань та окремих функцій управління. Саме до цієї групи відносяться службові особи. З огляду на вищенаведене, дослідниця визначає посадову особу, як службовця, який з метою постійного чи тимчасового управління організаційною структурою і представництва її інтересів у зовнішніх відносинах наділений організаційно-владними повнова­женнями і правомочний вчиняти службові юридичні дії. В свою чергу службовою особою вважається фізична особа, яка займає постійно чи тимчасово в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах чи організаціях, незалежно від форми власності, посаду, пов'язану із виконанням спеціальних повноважень, наданих їй у встановленому законом порядку, стосовно осіб, що не перебувають з нею у службовому підпорядкуванні, і у випадках передбачених законодавством, має право застосовувати заходи адміністративного примусу. Як підсумок, автор підкреслює, що поняття „службова особа" за своїм змістом є ширшим і не пов'язано із зайняттям керівної посади чи виконанням функцій керівника, проте, в окремих випадках статус посадової особи і службової особи збігається, наприклад, у керівника та заступника керівника правоохоронних органів, державних інспекцій, головного санітарного лікаря. Такі особи наділені одночасно як функціональною, так і лінійної владою, що надає право забезпечувати внутрішнє управління відповідними організаційними структурами і здійсню-нагляд за дотриманням відповідного законодавства суб'єктами, які не підлеглі їм по службі.¹

Державні службовці, в свою чергу, розглядаються, як різновид службових осіб, який складає чисельну групу, а їх основним завданням є служіння державі.

Поряд з цим, в юридичні літературі висловлюва­лася думка про те, що службовими особами можуть бути лише державні службовці. Така позиція видається не зовсім виправданою з огляду на вже згадану Примітку до ст. 364 Кримінального кодексу України від 5 квітня 2001 року, відповідно до якої службовими особами також визнаються іноземці та особи без громадянства, наділені відповідними повноваженнями. Оскільки Конституція України та Закон України „Про державну службу" передбачають, що державними службовцями можуть бути лише громадяни України, то віднесення до службових осіб тільки державних службовців значно звужує зміст поняття „службова особа". Як зазначає Н.В. Янюк, суб'єктами функціональної влади можуть бути службовці державних органів, органів місцевого самов-ряднування, підприємств, установ чи інших організацій.²

Поняття „державний службовець", на думку Ю.Н. Старілова, можна розглядати як мінімум у трьох аспектах. З державно-правової точки зору, державний службовець - це „слуга" держави, наділений нею повноваженнями різного характеру і значення.

Янюк Н, Співвідношення понять „посадова особа" і „службова особа" в адміністративному праві // Право України . - 2001. - №12. - С, 119-

Янюк Н, Співвідношення понять „посадова особа" і „службова °°а в адміністративному праві // Право України . - 2001. - №12. - СІ 19.

Службовець представляє державу у її багатоманітних зв'язках як всередині, так і зовні (у відносинах з іншими державами, громадськими і недержавними організація­ми). З адміністративно - правової позиції, державний службовець має владні організаційно-розпорядчі повно­важення. Він - представник влади, який вживає юрисдикційні заходи і повноваження і застосовує адміністративно-правові санкції. З кримінально-правової точки зору, державний службовець особливий суб'єкт кримінальної та адміністративно відповідальності.¹

В юридичній науці стосовно вказаного поняття не запропоновано єдиного загальноприйнятого визначення. У галузевій літературі застосовуються, як правило, два основні підходи. В широкому розумінні державний службовець - це працівник, який здійснює на професій­ній основі у будь-якій державній установі, закладі, організації, підприємстві суспільнокорисну діяльність та одержує за таку працю заробітну плату. Як зазначає Ю.Н. Страрілов, в такому значенні здійснювані службовцем державні функції можуть мати, наприклад, соціально-культурний характер і реалізовуватися службовцями медичних, виховних, освітніх та інших закладів.

Поряд з цим, слід зазначити, що з приводу доцільності широкого тлумачення даного поняття в правовій літературі ведеться дискусія. Так, О.І. Су­шинський, стверджуючи, що державна служба є одним із специфічних видів монопольної функції держави, яку у відповідних органах здійснюють спеціальні особи -державні службовці, висловлює думку про недоцільність

¹ Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник. Изд-во БЕК, М., 1996, -

поширення поняття „державний службовець" на осіб, які ^здійійснюють інші види діяльності, насамперед ^монопольні, наприклад управління державними навчальними чи будь якими іншими закладами чи державними підприємствами, тобто ті види діяльності, де держава виступає тільки одним із суб'єктів. За словами автора, окрім усього іншого, це створюватиме для них якийсь виключний статус на ринку послуг. Тобто невиправдане патронування держави об'єктивно буде розцінюватися, як посягання на права і свободи громадян.

О. Кульбашна, звертаючи увагу на те, що однією з ознак державної служби визнається практичне виконання завдань і функцій держави, вказує, що функція охорони здоров'я, яка реалізується медичними працівниками, чи функція освіти, що втілюється педагогами, якраз і виступають головними напрямками діяльності держави. Враховуючи це, на думку автора, державними службовцями доцільно визнавати усіх працівників розумової діяльності, які наймаються державою і отримують заробітну плату з бюджетних коштів.²

Державний службовець у вузькому розумінні розглядається як особа, що перебуває на службі у держави на посаді, віднесеній до державної служби в державному органі або його апараті, з метою здійснення специфічного виду публічної суспільнокорисної

Державна служба в Україні: нормативно-правове регулювання. Навч. посібник / Упоряд. О.І. Сушинський. - Львів: ЛРД1У НАДУ, 2003 - С.

Кульбашна О. Співвідношення понять „службовець" і „державний ^слУжбовець" у законодавстві України //Право України. - 1999, - №4, - Ст 100.

діяльності - професійного державного управління та/або регулювання (державного адміністрування), за що одержує винагороду з коштів державного бюджету,

До 1993 року, тобто до прийняття Закону України „Про державну службу", вітчизняне законодавство не знало нормативно встановленого поняття „державний службовець". Проте і у вище згадуваному Законі сама дефініція цього поняття відсутня, натомість запропонований опосередкований підхід до визначення останнього. На основі аналізу положень Закону України „Про державну службу", можна зробити висновок, що законодавцем поняття „державний службовець" розглядається у тісному взаємозв'язку із поняттям „державна служба" та є похідним від нього, Так, частина перша ст. 1 цього Закону визначає державну службу через „професійну діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань та функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів", а частина друга тієї ж статті зазначає, що „ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження".

Отже, з урахуванням вищезгаданих наукових підходів до визначення поняття „державний службо­вець", можна зробити висновок, що вітчизняний законодавець виходить із вузького розуміння вказаного поняття, не враховуючи при цьму важливі підходи вчених-адміністративістів, які пропонують дискусійні тотки зору із обговорюваної проблематики.