Порядок оприлюднення та набуття чинності актів органів публічної влади

Принципова схема підготовки, прийняття і впровадження ДУПР

ПІДГОТОВКА		ПРИЙНЯТТЯ		ВПРОВАДЖЕННЯ
1. Виявлення та діагностика проблеми		4. Оцінювання альтернатив рішення		7. Організація виконання рішення
2. Формулювання обмежень та критеріїв	5. Вибір оптимального варіанту рішення	8. Контроль ходу виконання рішення
3. Визначення альтернатив рішення	6. Оформлення управлінського рішення	9. Оцінювання ефективності рішення

Аналізуючи сучасну діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування з впровадження прийнятих ними ДУПР, можна констатувати наявність низки недоліків,зокрема:

- недостатньо ретельно проробляються усі деталі, пов'язані із організацією впровадження ДУПР, не враховуються психологічні особливості виконавців та споживачів ДУПР;

- поверхнево відпрацьовуються робочі плани реалізації ДУПР, бракує координації діяльності виконавців, недостатньо вживаються заходи нормативного, інформаційного, матеріально-технічного та організаційного забезпечення цих процесів;

- контроль ходу виконання рішення та оцінювання його ефективності зазвичай здійснюється епізодично, некомплексно, отримані дані майже не використовуються для внесення необхідних коректив у хід виконання рішення або у саме рішення тощо.

При вивченні навчального курсу «Офіційні документи у діяльності службовця» розглядаються акти місцевих органів публічної влади, до яких належать: постанови (Верховної Ради та Ради міністрів Автономної республіки Крим), рішення (міської, сільської, селищної ради та їхніх виконавчих комітетів), розпорядження голів місцевих органів виконавчої влади (обласних, Київських та Севастопольських міських, районних державних адміністрацій, голів територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади).

Основні вимоги до підготовки проектів вказаних актів містяться у регламентах відповідних органів. Причому, якщо регламенти місцевих державних адміністрацій розробляються на основі Типового регламенту місцевої державної адміністрації, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 11.12.1999 № 2263, то стосовно регламентів органів місцевого самоврядування на цей час практично будь-яка нормативно-методична база відсутня: кожний орган розробляє і впроваджує свої регламенти, спираючись на процедурні норми Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Та на досвід інших органів, інформація про регламенти яких зазвичай оприлюднена на офіційних сайтах цих органів і міст.

Розглянемо, для прикладу, як регламентуються процедури підготовки та прийняття актів Одеською обласною державною адміністрацією та виконавчим комітетом Одеської міської ради.

Регламентом Одеської обласної державної адміністрації,затвердженим розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 27.11.2007 № 811/А-2007, зокрема його статтею 12 передбачено порядок внесення та розгляду проектів розпоряджень голови обласної державної адміністрації.

Голова обласної державної адміністрації на виконання актів законодавства, доручень Прем'єр-міністра України, за власною ініціативою видає одноособово в межах повноважень обласної державної адміністрації розпорядження.

Проекти розпоряджень голови обласної державної адміністрації готують структурні підрозділи облдержадміністрації, підрозділи її апарату, а також територіальні органи центральних органів виконавчої влади та районні державні адміністрації.

У разі надання доручення про розроблення проекту розпорядження кільком структурним підрозділам облдержадміністрації чи підрозділам її апарату або іншому органу, то головним розробником є виконавець, зазначений першим.

Проекти розпоряджень підлягають обов'язковому погодженню із заінтересова-ними структурними підрозділами обласної державної адміністрації, а у разі потреби – з іншими органами.

Головний розробник самостійно визначає заінтересовані структурні підрозділи облдержадміністрації, підрозділи її апарату та інші органи відповідно до змісту основних положень проекту розпорядження та несе відповідальність за повноту визначеного кола заінтересованих органів.

Головний розробник організовує, спрямовує і координує роботу заінтересова-них структурних підрозділів облдержадміністрації, підрозділів її апарату та інших органів з розроблення проекту розпорядження, вживає вичерпних заходів для врегулювання розбіжностей у їх позиціях щодо проекту (проводить консультації, узгоджувальні наради, робочі зустрічі тощо), отримує від них інформаційно-аналітичні та інші необхідні матеріали.

Заінтересовані структурні підрозділи обласної державної адміністрації, підрозділи її апарату та інші органи за зверненням головного розробника у триденний строк беруть участь в опрацюванні та погодженні проекту розпорядження.

За результатами погодження проекту розпорядження головним розробником готується довідка про погодження, у якій зазначаються заінтересовані структурні підрозділи обласної державної адміністрації, підрозділи її апарату, інші органи, що:

- погодили проект розпорядження без зауважень;

- висловили зауваження та пропозиції, враховані головним розробником;

- висловили зауваження та пропозиції, не враховані головним розробником.

Довідка про погодження може не готуватись, якщо проект розпорядження стосується кадрових, організаційних (внутрішніх) питань діяльності обласної державної адміністрації або проект завізовано без зауважень всіма заінтересованими органами.

Неврегульовані розбіжності у позиціях заінтересованих структурних підрозділів обласної державної адміністрації, підрозділів її апарату та інших органів щодо проекту розпорядження оформляються головним розробником у вигляді протоколу узгодження позицій, який підписує керівник структурного підрозділу обласної держав-ної адміністрації, підрозділу її апарату, іншого органу, що є головним розробником.

Головний розробник готує пояснювальну записку до проекту розпорядження, яка повинна містити необхідні розрахунки, обґрунтування і прогнози соціально-економічних та інших результатів реалізації виданого розпорядження. До пояснювальної записки у разі потреби можуть додаватися інформаційно-довідкові матеріали (таблиці, графіки тощо). Загальний обсяг пояснювальної записки не повинен перевищувати 4 аркушів.

Пояснювальна записка не подається до проектів розпоряджень з кадрових питань, про внесення змін до складу комісії, робочої групи або з інших організаційних питань. Подання пояснювальної записки до проектів розпоряджень нормативного характеру, в тому числі регуляторних актів, є обов'язковим.

Якщо проект розпорядження, що готується, приведе до внесення змін або доповнень до інших розпоряджень, такі зміни або доповнення включаються в текст проекту або подаються у вигляді проекту окремого розпорядження одночасно з основним проектом. До таких проектів розпоряджень додається порівняльна таблиця, у якій зазначаються положення (норми) розпорядження, що є чинними, а також пропозиції стосовно викладення їх у новій редакції.

У разі проведення публічного обговорення проекту розпорядження головний розробник вносить його разом з довідкою, в якій зазначаються особи, котрі були залучені до такого обговорення, його результати, а також рішення щодо врахування пропозицій чи обґрунтування їх відхилення в цілому або частково.

Проект розпорядження із соціально-економічних питань, як правило, має вступну частину (преамбулу), в якій зазначаються результати аналізу стану справ і причини виникнення недоліків у розв'язанні відповідних проблем, визначається мета видання розпорядження.

Нормативні положення та завдання суб'єктам відносин, передбачені у проекті розпорядження, повинні бути конкретними і реальними, спрямованими на досягнення у найкоротший строк визначеної мети та містити у разі потреби перелік виконавців і строки виконання завдань.

У проекті розпорядження у разі потреби можуть передбачатися проміжні контрольні строки інформування обласної державної адміністрації про хід виконання встановлених завдань.

Проекти розпоряджень з питань соціально-економічного розвитку відповідної території у разі потреби попередньо обговорюються на засіданнях колегії обласної державної адміністрації.

У разі розроблення проекту розпорядження, який має ознаки регуляторного акта, головний розробник проводить аналіз його регуляторного впливу відповідно до вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" за Методикою проведення аналізу впливу регуляторного акта, що затверджена відповідною постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 року № 308.

Головний розробник разом з проектом розпорядження, який має ознаки регуляторного акта, подає копію рішення територіального органу Держкомпідприєм-ництва України в Одеській області про його погодження або копію рішення апеляційної регуляторної комісії про задоволення скарги головного розробника щодо відмови зазначеного органу в погодженні проекту акта разом з аналізом його регуляторного впливу, а також копію повідомлення про оприлюднення проекту.

Підготовлений проект розпорядження підписується керівником органу, що є головним розробником, та подається голові обласної державної адміністрації з комплектом відповідних документів.

Строк опрацювання проекту розпорядження в апараті обласної державної адміністрації не повинен перевищувати 15 робочих днів. У разі потреби зазначений строк може бути продовжено на обґрунтоване прохання посадової особи апарату обласної державної адміністрації.

Проекти розпоряджень підлягають обов'язковій правовій експертизі у юридичному відділі апарату обласної державної адміністрації.

Якщо проект розпорядження подано апарату обласної державної адміністрації з порушенням вказаних вище вимог, юридичний відділ у дводенний строк листом повертає головному розробникові проект розпорядження та матеріали до нього.

Юридичний відділ опрацьовує поданий проект розпорядження, зокрема проводить його правову експертизу, вносить поправки, пов'язані з приведенням проекту розпорядження у відповідність до вимог чинного законодавства. Проект розпорядження, у тексті якого містяться посилання на нормативно-правові акти, подається для проведення правової експертизи разом з текстами зазначених актів.

Юридичний відділ під час проведення правової експертизи:

- перевіряє проект розпорядження на відповідність Конституції та законам України, іншим актам законодавства;

- оцінює ефективність обраного правового шляху врегулювання проблеми;

- перевіряє проект розпорядження на відповідність вимогам, встановленим цим Регламентом, а також повноту погодження із заінтересованими органами.

У разі виявлення невідповідності проекту розпорядження чи його окремих положень актам законодавства юридичний відділ готує зауваження до такого проекту та повертає його на доопрацювання головному розробникові з відповідними пропозиціями. Якщо недоліки проекту розпорядження не можуть бути усунені шляхом доопрацювання, юридичний відділ готує висновок. Якщо під час опрацювання проекту розпорядження виявлено необхідність внесення до нього істотних змін, проект повертається для доопрацювання та повторного погодження.

Проект розпорядження візується керівниками структурних підрозділів обласної державної адміністрації, інших органів, заступником голови облдержадміністрації, який відповідає за його підготовку, працівником юридичного відділу апарату облдержадміністрації, консультантом–редактором загального відділу апарату облдержадміністрації, заступником голови-керівником апарату облдержадміністрації, першим заступником голови облдержадміністрації. Обов’язково зазначається посада, ініціали і прізвище особи, яка візує проект розпорядження, а також дата візування.

Розпорядження голови обласної державної адміністрації ненормативного характеру набирають чинності з моменту їх видання, якщо самими розпоряджен-нями не встановлено більш пізній строк набрання чинності. Розпорядження доводяться до їх виконавців, а у разі потреби – оприлюднюються.

Розпорядження голови обласної державної адміністрації нормативного характеру підлягають державній реєстрації у відповідних органах юстиції згідно з Положенням про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731.

Розпорядження голови обласної державної адміністрації нормативного характеру набирають чинності з моменту їх реєстрації, якщо самими актами не встановлено більш пізній строк введення їх у дію.

Розпорядження голови обласної державної адміністрації, що стосуються прав та обов'язків громадян або мають загальний характер, підлягають оприлюдненню і набирають чинності з моменту їх оприлюднення, якщо самими актами не встановлено більш пізній строк набрання чинності.

Додатки до розпоряджень голови обласної державної адміністрації є невід'ємною частиною таких розпоряджень і підписуються заступником голови - керівником апарату обласної державної адміністрації.

Розпорядження голови обласної державної адміністрації надсилаються заінтересованим органам, підприємствам, установам та організаціям і посадовим особам згідно з розрахунком розсилання та оприлюднюються на офіційному веб-сайті обласної державної адміністрації в установленому її головою порядку.

Головний розробник забезпечує відповідно до вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" здійснення відстеження результативності прийнятого розпорядження.

Проект розпорядження, який стосується життєвих інтересів широких верств населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці, прав, свобод і законних інтересів громадян, передбачає затвердження регіональних програм економічного, соціального, культурного розвитку, а також має важливе соціально-економічне значення для її розвитку, може бути винесений для публічного обговорення на будь-якому етапі підготовки шляхом опублікування у друкованих засобах масової інформації або доведення до відома населення в інший спосіб.

Рішення про проведення публічного обговорення проекту розпорядження приймає голова обласної державної адміністрації на підставі пропозиції головного розробника або за власною ініціативою. Ця пропозиція повинна містити обґрунтування необхідності обговорення та інформацію про джерела фінансування його проведення, стислий зміст, мету та очікувані результати прийняття розпорядження.

До пропозиції додаються проект розпорядження, завізований керівником органу, що є головним розробником, та план проведення публічного обговорення. У плані проведення публічного обговорення зазначаються:

- верстви та групи населення, які повинні взяти участь в обговоренні;

- результати, яких необхідно досягти;

- заходи, які передбачено здійснити в ході обговорення;

- строк проведення обговорення.

Організація проведення публічного обговорення покладається на головного розробника, який подає управлінню у справах преси та інформації обласної державної адміністрації проект розпорядження разом з планом проведення публічного обговорення, обґрунтуванням необхідності його прийняття та інформацією про контактні телефони і адресу головного розробника.

Публічне обговорення проекту розпорядження проводиться з урахуванням положень Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого відповідною постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року № 996.

Пропозиції та зауваження, що надійшли у процесі публічного обговорення проекту розпорядження, розглядаються головним розробником, узагальнюються та враховуються під час доопрацювання проекту. Доопрацювання проекту розпорядження за результатами обговорення може бути підставою для звернення головного розробника щодо продовження строку внесення такого проекту до обласної державної адміністрації.

Процес підготовки проектів рішень виконавчого комітету Одеської міської ради регулюється статтею 2.2 Регламенту виконавчого комітету, затвердженого рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 31.10.2005 № 754.

Процес підготовки рішення виконкому включає нормотворчу ініціативу та розробку проекту рішення.

Нормотворчу ініціативу у виконкомі мають міський голова, перший заступник міського голови, заступники міського голови, керуючий справами виконкому, члени виконкому.

Проекти рішень виконкому готуються виконавчими органами. До підготовки рішення можуть бути залучені спеціалісти з даного питання.

Відповідальність за підготовку рішення несе керівник виконавчого органу, на якого відповідно до резолюції міського голови, першого заступника міського голови, заступників міського голови, керуючого справами виконкому покладено організацію підготовки проекту рішення.

Проект рішення виконкому повинен містити:

- обґрунтування необхідності його прийняття (реагування на документи органів державної влади, виконання власних розпорядчих документів, виданих раніше, виконання доручень керівництва тощо);

- обґрунтування нормами чинного законодавства;

- джерела фінансування запропонованих заходів, джерела наповнення бюджету та цільових фондів;

- інформацію щодо виконання документів з цього приводу, які були прийняті раніше;

- всі необхідні візи та погодження;

- текст коментарю (за потребою);

- план організаційних заходів щодо виконання документа (за потребою);

- якщо в рішенні вирішується питання про створення та персональний склад комісії чи робочої групи, до складу яких включені депутати Одеської міської ради, кандидатури зі складу депутатів узгоджуються з ними особисто усно, з обов’язковим відображенням цієї згоди в нормативному акті словами “за згодою”, прізвище, ім’я, по батькові депутата вказуються повністю, зазначається номер виборчого округу;

- кінцевий термін виконання документа, проміжні строки інформування про хід його виконання;

- інформацію про те, хто особисто буде організовувати та контролювати виконання документа;

- аналіз наявності будь-яких невідповідностей та протиріч із виданими раніше розпорядчими документами стосовно даного питання і порядок їх вирішення.

Проекти рішення виконкому готуються з тих питань, які внесені до порядку денного засідання виконкому. Якщо в підготовці питання відповідно до квартального плану роботи виконкому приймають участь декілька виконавчих органів, то доповідач (зазначений, як правило, першим у плані роботи чи в резолюції) координує їх діяльність, збирає й узагальнює інформацію.

У проекті рішення виконкому обов’язково визначається термін виконання документа у цілому або заходів, передбачених його окремими пунктами. Контроль за виконанням рішення виконкому покладається на одного з членів виконкому особисто, про що повинен свідчити останній пункт рішення виконкому. Якщо рішення, що приймається, виключає дію рішення, раніше прийнятого з цього питання, воно повинно містити пункт про визнання попереднього рішення таким, що втратило чинність.

Проекти рішень виконкому готуються у виконавчому органі, якому доручено його підготовку та надаються до загального відділу департаменту організаційно-кадрового і документального забезпечення та контролю Одеської міської ради (далі – загального відділу) в надрукованому вигляді (на папері) та в електронному вигляді (на дискеті, по локальній комп’ютерній мережі, по електронній пошті) для перевірки, коригування та перенесення на бланк, який є бланком суворої звітності.

Проекти рішень готуються за допомогою ПК у вигляді текстового файлу, що включає всі додатки до документа. Файл повинен бути єдиного стандарту й формату та включати всі розділи, передбачені для проектів рішень виконкому його Регламентом.

Розробник проекту рішення, що містить ознаки регуляторного акта, зобов'язаний додати до проекту рішення інформацію, стосовно внесених зауважень та пропозицій, які надійшли в період з моменту оприлюднення проекту регуляторного акта та аналізу його регуляторного впливу, а також результатів розгляду зазначених зауважень і пропозицій.

Проекти рішень виконкому підлягають обов’язковому візуванню. На зворотному боці бланку проект рішення виконкому візується з обов’язковим зазначенням дати візування, спочатку виконавцем (із зазначенням назви виконавчого органу міськради, номеру телефону, адресою електронної пошти), потім спеціалістом загального відділу, який корегує тексти розпорядчих документів, директором департаменту організаційно-кадрового і документального забезпечення та контролю, начальником юридичного управління, заступниками міського голови (відповідно до розподілу обов’язків), першим заступником міського голови.

Якщо в проекті рішення виконкому порушуються фінансові питання, то він обов’язково візується начальником управління фінансів, майнові питання – начальником Представництва по управлінню комунальною власністю. Якщо у проекті рішення є питання про створення та персональний склад комісії чи робочої групи, до складу яких включені службовці органів місцевого самоврядування, то їх кандидатури обов’язково погоджуються з керівником відповідного виконавчого органу міськради.

Проект рішення виконкому з питань діяльності райадміністрації, додатково візується заступником міського голови, який координує роботу цього виконавчого органу відповідно до розподілу обов’язків, та головою відповідної райадміністрації.

Строк перебування проекту рішення виконкому на візуванні в кожної посадової особи не повинен перевищувати двох днів. Посадова особа, яка візує проект рішення виконкому, може внести зауваження та пропозиції стосовно змісту й оформлення документа, про що повинен свідчити запис “Із зауваженнями” замість особистого підпису.

Зауваження обов’язково оформлюються письмово на вільному місці в тексті проекту рішення або на окремому аркуші. Зауваження повинні бути аргументовані та викладатися у вигляді конкретної поправки до тексту проекту рішення виконкому.

Після внесення виконавцем до проекту рішення виконкому всіх змін та доповнень, що виникли в процесі його візування або під час засідання виконкому, проект рішення надається для повторного розгляду тим же посадовим особам, які погоджували його раніше.

Додатки до рішень виконкому з майнових та земельних питань підписуються відповідними керівниками виконавчих органів міськради. Керуючий справами виконкому міськради підписує тільки додатки до рішень, прийнятих з планових питань, або ті, які об’єднують декілька напрямків діяльності виконавчих органів міськради, та з питань, що стосуються управлінської діяльності керівного складу.

Завізований проект рішення виконкому подається до загального відділу разом з оригіналами або засвідченими копіями документів, на підставі яких готувався розпорядчий документ, та переліком цих документів із зазначенням кількості аркушів, підписаний керівником виконавчого органу.

Відповідно до статті 41 Закону України « Про місцеві державні адміністрації» акти місцевих державних адміністрацій ненормативного характеру, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а при потребі – оприлюднюються.

Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають державній реєстраціїу відповідних органах юстиції в установленому органом порядку і набирають чинності з моменту їх реєстрації, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію.

Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій, які стосуються прав та обов'язків громадян або мають загальний характер, підлягають оприлюдненню і набирають чинності з моменту їх оприлюднення, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію.

Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих грома-дян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду.

Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, акти інших посадових осіб, які призначаються ними, можуть бути оскаржені в судовому порядку відповідно до закону.

© А.С. Крупник