Административно-контрольные методы УООС. Виды экологического лицензирования. Экологический контроль. Основные формы государственного экологического контроля.

Экологическое нормирование как метод УООС. Цель и принципы экологического нормирования. Основные нормативно-технические документы в РФ: строительные нормы и правила; ГОСТы; стандарты отдельных отраслей хозяйс­тва, разрабатываемые в отраслевом планировании; санитарно-гигиенические нормативы, их краткая характеристика.

Нормирование качества окружающей природной среды - центральная идея Закона РФ об охране окружающей природной среды. Этому институту закон отводит самостоятельный раздел. (ст 19-29)
Роль нормативов в формировании информации о качестве окружающей природной среды неоднозначна, одни из них дают оценку окружающей среды, другие лимитируют источники вредного воздействия. Все нормативы качества являются экологическими нормативами, т.к. определяют качество не социальной, а природной среды. Качеством окружающей природной среды считается такое состояние ее экологических систем, которое постоянно и неизменно обеспечивает процесс обмена веществ и энергии в природе между природой и человеком и воспроизводит жизнь. Качество природы обеспечивается самой природой путем саморегуляции.
Нормирование качества окружающей природной среды представляет собой деятельность по установлению нормативов предельно допустимых воздействий человека на окружающую природную среду. Нормой считается мера воздействия на окружающую среду.
Нормативы в области охраны окружающей среды (далее также - природоохранные нормативы) - установленные нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие;

Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Все нормативы подразделяются на три группы:
–санитарно- гигиенические;
–производственно-хозяйственные;
–комплексные нормативы, сочетающие в себе признаки первой и второй групп.
Нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении

-нормативов качества окружающей среды,

-нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности,

-иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также

-государственных стандартов и

-иных нормативных документов в области охраны окружающей среды.

Нормативы и нормативные документы в области охраны окружающей среды разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие на основе современных достижений науки и техники с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды.

Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Общие требования к нормам:

-Экологическая безопасность населения.

-Сохранение генетического фонда,

-обеспечение рационального использования и

-воспроизводства природных условий устойчивого развития хозяйственной деятельности.

Требования к разработке нормативов в области охраны окружающей среды:

-проведение научно-исследовательских работ по обоснованию нормативов в области охраны окружающей среды;

-проведение экспертизы, утверждение и опубликование нормативов в области охраны окружающей среды в установленном порядке;

-установление оснований разработки или пересмотра нормативов в области охраны окружающей среды;

-осуществление контроля за применением и соблюдением нормативов в области охраны окружающей среды;

-формирование и ведение единой информационной базы данных нормативов в области охраны окружающей среды;

-оценку и прогнозирование экологических, социальных, экономических последствий применения нормативов в области охраны окружающей среды.

нормативы качества окружающей среды - нормативы, которые установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда;

нормативы допустимого воздействия на окружающую среду - нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды;

нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду - нормативы, которые установлены в соответствии с величиной допустимого совокупного воздействия всех источников на окружающую среду и (или) отдельные компоненты природной среды в пределах конкретных территорий и (или) акваторий и при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие;

нормативы допустимых выбросов и сбросов химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов (далее также - нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов) - нормативы, которые установлены для субъектов хозяйственной и иной деятельности в соответствии с показателями массы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов, допустимых для поступления в окружающую среду от стационарных, передвижных и иных источников в установленном режиме и с учетом технологических нормативов, и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды;

технологический норматив - норматив допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, который устанавливается для стационарных, передвижных и иных источников, технологических процессов, оборудования и отражает допустимую массу выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов в окружающую среду в расчете на единицу выпускаемой продукции;

нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов (далее также - нормативы предельно допустимых концентраций) - нормативы, которые установлены в соответствии с показателями предельно допустимого содержания химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающей среде и несоблюдение которых может привести к загрязнению окружающей среды, деградации естественных экологических систем;

нормативы допустимых физических воздействий - нормативы, которые установлены в соответствии с уровнями допустимого воздействия физических факторов на окружающую среду и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды;

лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов (далее также - лимиты на выбросы и сбросы) - ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, установленные на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучших существующих технологий, в целях достижения нормативов в области охраны окружающей среды.

К природоохранным нормативам относятся:

1. Нормативы качества окружающей природной среды:

- нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в воде водоемов хозяйственно – питьевого назначения;

- нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в воде водоемов рыбохозяйственного назначения;

- нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в атмосферном воздухе населенных мест;

- нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в почве;

2. Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду:

- норматив предельно- допустимых выбросов вредных веществ в атмосферный воздух;

- норматив предельно- допустимых сбросов вредных веществ в водоемы;

- нормы образования отходов и лимит размещения;

- нормы радиационной безопасности;

- нормы вредных физических воздействий (шум, вибрация, радиоволны и т.д.).

К государственным стандартам относятся:

- ГОСТ

- ОСТ

К иными нормативными документами в области охраны окружающей среды относятся:

- СНиП – строительные нормы и правила;

- СанПиН – санитарные нормы и правила;

- Правила;

- МУ - Методические указания;

- Инструкции.

Нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов.

К нормативам качества окружающей среды относятся:

нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества;

нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла;

нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов;

иные нормативы качества окружающей среды.

При установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение.

В целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц - природопользователей устанавливаются следующие нормативы допустимого воздействия на окружающую среду:

ВИДЫ: -нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;

-нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;

-нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);

-нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;

-нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;

-нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях охраны окружающей среды.

Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду должны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды с учетом природных особенностей территорий и акваторий.

За превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду субъекты хозяйственной и иной деятельности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут ответственность в соответствии с законодательством.

Нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов.

Технологические нормативы устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов.

При невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов.

Установление лимитов на выбросы и сбросы допускается только при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Выбросы и сбросы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающую среду в пределах установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, лимитов на выбросы и сбросы допускаются на основании разрешений, выданных органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение устанавливаются в целях предотвращения их негативного воздействия на окружающую среду в соответствии с законодательством.

Нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду устанавливаются для каждого источника такого воздействия исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды и с учетом влияния других источников физических воздействий.

Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду устанавливаются для субъектов хозяйственной и иной деятельности в целях оценки и регулирования воздействия всех стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду, расположенных в пределах конкретных территорий и (или) акваторий.

Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду устанавливаются по каждому виду воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и совокупному воздействию всех источников, находящихся на этих территориях и (или) акваториях.

При установлении нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду учитываются природные особенности конкретных территорий и (или) акваторий.

В целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, оценки качества окружающей среды в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться иные нормативы в области охраны окружающей среды.

Государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды устанавливаются:

требования, нормы и правила в области охраны окружающей среды к продукции, работам, услугам и соответствующим методам контроля;

ограничения хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения ее негативного воздействия на окружающую среду;

порядок организации деятельности в области охраны окружающей среды и управления такой деятельностью.

Государственные стандарты и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды разрабатываются с учетом научно-технических достижений и требований международных правил и стандартов.

В государственных стандартах на новую технику, технологии, материалы, вещества и другую продукцию, технологические процессы, хранение, транспортировку, использование такой продукции, в том числе после перехода ее в категорию отходов производства и потребления, должны учитываться требования, нормы и правила в области охраны окружающей среды.

Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды - нормативы, установленные в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целяхсохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации.

Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды и порядок их установления определяются законодательством о недрах, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире и иным законодательством в области охраны окружающей среды, природопользования и в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов, установленными настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Правительства РФ от 3 августа 1992 года «Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов», утвержденный постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 года.

Критерии определения нормативов:
1) Нормативные объемы предельного использования природных ресурсов устанавливаются конкретным предприятиям-природопольаователям, специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в соответствии с их компетенцией.
2) Нормативы использования природных ресурсов, имеющих федеральное или межрегиональное значение, утверждаются на федеральном уровне.
3) Проекты нормативов разрабатываются самими предприятиями-природопользователями. Учитываются предложения органов местного самоуправления, научных учреждений, общественных организаций и мнения населения. В документе не предусмотрены процедуры участия названных субъектов в разработке нормативов использования природных объектов.
4) При разработке учитываются положения Закона «06 охране окружающей природной среды», требования других нормативов, показатели государственных и региональных экологических программ, экологическая ситуация в данном регионе.
5) Лимиты использования природных ресурсов устанавливаются на определенный срок по каждому виду используемых ресурсов. Могут быть пересмотрены с учетом развития техники и т.д. Лимиты согласовываются или утверждаются Минприроды России по согласованию с специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей среды.

В силу традиций наиболее хорошо развитыми и сравнительно давно используемыми инструментами управления охраной окру­жающей среды и природопользованием в России являются именно административные рычаги. Однако сегодня, в период перехода к рыночной экономике, они приобретают новое содержание как за счет развития законодательной базы экологии, так и в связи с вклю­чением в них элементов экономического механизма управления и

рыночных инструментов.

Типичным примером такого комплексного рычага регулирования и контроля, традиционно относимого к группе административных, является лицензирование соответствующей деятельности. Сегодня оно помимо обычной административной процедуры выдачи государ­ством разрешений включает также информационные элементы (в части зкоэкспертизы и экоаудита), экономические (установление условий платежей) и рыночные (заключение договоров) механизмы управления.

Данная мера, описанием которой открывается настоящий раздел, является сейчас в России одной из наиболее эффективных и, кроме того, стимулирующей развитие других регуляторов - как законода­тельно закрепленных, так и ещё только постепенно внедряемых.

Одним из комплексных и наиболее эффективных, все шире ис­пользуемых в России методов управления качеством окружающей среды (ОС) является лицензирование природопользования и приро­доохранной деятельности. Оно представляет собой систему экологического обоснования, административно-правового и одновременно экономического государственного регулирования, а также экологи­ческого контроля производства и сферы услуг, реализуемую через выдачу специальных разрешительных документов - лицензий, как правило, сопровождаемых заключением соответствующих договоров [38, 36]. Лицензии имеют важнейшее значение в управлении, необхо­димом и целесообразном ограничении (нормировании, лимитирова­нии и т.д.), обеспечении соблюдения экологических требований и обязательных условий законодательства.

Лицензия (от лат. licentia - свобода, право) определяется как разреше­ние компетентного государственного органа на осуществление опреде­ленной деятельности владельцам лицензии, которыми могут быть российские и иностранные юридические лица и граждане, междуна­родные организации. В виде исключения владельцами лицензий на право осуществления некоторых видов деятельности (в т.ч. добычи радиоактивного сырья) или пользования отдельными видами особо охраняемых ресурсов могут быть только российские государственные предприятия [36].

Выдача лицензий в области природоохраны и природопользования осуществляется за плату специально уполномоченными на то госу­дарственными органами управления в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов, а также природных объ­ектов или иными специально уполномоченными государственными органами (в области науки и технологий, иностранных дел и т.д.). Размер сбора за выдачу лицензий определяется исходя из расходов на экспертизу заявок, организационных и других расходов, связанных с выдачей лицензий (административные платежи), и утверждается органами исполнительной власти или её субъектов. В случае если лицензии на осуществление деятельности выдаются исключительно государственным предприятиям или организациям (например, охра­на и разведение исчезающих видов животных), то их выдача юриди­ческим лицам иной формы собственности или гражданам запрещается.

Действие лицензии по закону может быть прекращено Судом по представлению органа её выдавшим, в соответствии с действующим законодательством.

Проведение специально уполномоченными органами лицензи­рования осуществляется на основании Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" и положений о лицензировании отельных видов деятельности по конкретным направлениям, также Утверждаемых Правительством.

В соответствии с Законом и указанными перечнями к экологиче­ской области относятся закрепленные за соответствующими ведом­ствами и подлежащие лицензированию представленные ниже виды деятельности. Их группируют по признакам природопользования и охраны окружающей среды.

Рассмотрим те виды деятельности, которые оказывают наибольшее влияние на состояние окружающей среды и показатели здоровья населения, в силу чего их лицензирование также относят к сфере охраны ОС и рационального использования природных ресурсов.

Так, по линии Министерства природных ресурсов РФ (включая бывшие Росгеолком и Росводхоз) осуществляется лицензирование геологического изучения и использования недр, водных и некоторых Других ресурсов [49], в т.ч.:

- геолого-съемочных работ, составления и издания карт геоло­гического содержания (в том числе цифровых и электронных карт);

- геофизических (в том числе гравиметрических) работ по изуче­нию земных недр;

- бурения скважин на воду (кроме бурения скважин на термаль­ные воды) и геологоразведочных скважин на твердые полезные иско­паемые.

Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) также осуществляет лицензирова­ние деятельности по соответствующим направлениям [48]:

- гидрометеорологическая экспертиза проектов на строительст­во и освоение территорий;

проведение работ по активному воздействию на гидрометео­рологические и геофизические процессы и явления;

гидрометеорологические, океанографические, гелиогеофизиче-ские работы и работы & области мониторинга загрязнения окру­жающей природной среды.

По линии Министерства здравоохранения (Минздрав России, в т.ч. вошедший в его состав бывший Госкомсанэпиднадзор) .РФ про­водится лицензирование оказывающих влияние на окружающую среду и здоровье человека производств, сертификации, хранения, оптовой реализации лекарств и изделий медицинского назначения, дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств, а также видов деятельности, связанных с источниками ионизирующего излучения, работ с возбудителями инфекционных заболеваний чело­века и т.д. [59].

Государственный Комитет РФ по земельным ресурсам и землеуст­ройству (Госкомзем России) осуществляет лицензирование по раз­личным видам деятельности, связанным с использованием земельных

ресурсов [46, 72], в т.ч.:

- проектно-изыскательские работы, связанные с выполнением мелиоративных мероприятий и другим использованием земель;

строительство, реконструкция (восстановление) оросительных, осушительных, осушительно-обводнительных систем, отдельно рас­положенных гидротехнических сооружений и групповых (магистральных) водопроводов сельскохозяйственного назначения;

- бурение скважин на воду (кроме бурения скважин на термаль­ные воды);

- эксплуатация и ремонт мелиоративных систем, отдельно рас­положенных гидротехнических сооружений и объектов сельскохозяй­ственного водоснабжения.

Помимо вышеперечисленных видов природопользовательской и природоохранной деятельности в настоящее время уже лицензируе­мой министерствами и ведомствами в соответствии с утвержденными положениями, существует ещё довольно значительная группа на­правлений и видов работ, по которым пока отсутствуют необходи­мые положения о лицензировании. Тем не менее, в базовом правительственном постановлении о лицензировании отдельных видов деятельности [75] эти направления обозначены и закреплены за соот­ветствующими государственными органами.

К ним относятся следующие виды деятельности:

- по линии Федерального горного и промышленного надзора (Госгортехнадзор) России - лицензирование деятельности в нефтяной и газовой промышленности [42,63], добычи других полезных иско­паемых [64], а также опасных работ в промышленности [65];

- по линии Министерства сельского хозяйства и продовольствия (Минсельхозпрод России) РФ должна лицензироваться ветеринарная деятельность;

- по линии Государственного Комитета РФ по рыболовству (Госкомрыболовство России) РФ - организация спортивного и лю­бительского лова ценных видов рыб, животных и растений, а также экспорт живых водных биологических ресурсов (совместно с Госко­мэкологии России) [89];

- по линии Федеральной службы лесного хозяйства России (Рослесхоз) - проведение авиалесоохранных работ (кроме баз авиа­ционной охраны этой службы);

- по линии Министерства культуры (Минкультуры России) РФ -обследование состояния, консервация, реставрация и ремонт памят­ников истории и культуры (в т.ч. природных) местного значения.

Кроме того, органами исполнительной власти субъектов РФ, по со­гласованию с территориальными комитетами Госкомэкологии Рос­сии предполагается и частично осуществляется лицензирование сбора и реализации сырья из дикорастущих лекарственных растений (кроме занесенных в Красную книгу России) и ряда других лицензируемых совместно с ведомствами направлений природозначимой деятельности.

Все вышеуказанные виды "экологических" лицензий относятся к категории частных, т.е. касающихся отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды и здоровья населения, а также отдельных видов природопользования, с включением специальных разрешений на право размещения в природной среде выбросов, сбро­сов загрязняющих веществ, отходов. Существует и другой тип - ком­плексные лицензии.

В соответствии с Законом об охране окружающей природной сре­ды [32] лицензия на комплексное природопользование - это разрешение, выдаваемое природопользователю специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области охраны окружающей при­родной среды, содержащее указания видов, объемов и лимитов хозяйст­венной деятельности по использованию природных ресурсов, а также экологические требования, при которых допускается их использование, и указания о последствиях несоблюдения этих требований.

Лицензия на комплексное природопользование или воздействие на ОС выдается в качестве закрепления права на пользование одновременно несколькими видами природных объектов, осуществление одновременно выбросов, сбросов загрязняющих веществ в окружаю­щую среду и размещение в ней отходов. Различают несколько типов комплексных лицензий:

- разрешения на право пользования (добычи, изъятия, пользова­ния без изъятия) одновременно несколькими природными ресурсами,

- разрешения на право комплексного воздействия (выбросов, сбросов и размещения загрязняющих веществ и отходов) на окру­жающую среду,

- лицензии на комплексное природопользование, включающие оба предыдущих типа комплексных лицензий.

Под термином "лицензия" (в области охраны окружающей при­родной среды и природопользования), официально подразумевается "разрешение... на выемку, потребление, использование природного ресур­са, выбросы, сбросы, размещение вредных веществ (в т.ч. отходов) с указанием способов контроля за охраной и рациональным использовани­ем природных ресурсов" [23]. При этом процесс подготовки, эксперти­зы соответствующих материалов и процедура выдачи такого разре­шения по сути и есть лицензирование.

Как уже отмечалось, традиционно относимое к методам админи­стративно-правового регулирования, лицензирование является ком­плексным управленческим мероприятием, включающим администра­тивные, экономические и чисто рыночные (договорные) отношения.

Оно сочетает в себе как элементы разрешительной системы, опи­рающейся на ограничивающие условия (экологические сертификаты, стандарты, нормативы и лимиты, требование осуществить оценку воздействия на окружающую среду и представить её результаты на государственную экологическую экспертизу), так и элементы эконо­мического механизма управления, включающего платежи за использо­вание природных ресурсов и загрязнение ОС, вносимые в экологиче­ские фонды, а также постепенно вводимые и постепенно развиваемые рыночные договорные отношения (в т.ч. пока добровольное в России экологическое страхование). При этом сами лицензии могут носить характер товара и продаваться потенциальным покупателям, напри­мер, на аукционах, как это делается во многих странах с развитой рыночной экономикой [6].

В России сейчас экологическое лицензирование составляет стер­жень комбинированной стратегии управления природопользованием и охраной окружающей среды. При этом для предприятия (фирмы) сначала устанавливаются нормативы воздействия на окружающую среду: предельно допустимые выбросы (ПДВ), сбросы (ПДС), нормы размещения отходов и нагрузки на окружающую среду (ПДН), предельные нормы изъятия природных ресурсов или стремящиеся к ним временные лимиты - согласованные на определенный срок нормати­вы воздействия или изъятия (ВСВ, ВСС, ВСН и т.д.). Затем на их основе предприятиям рассчитываются с учетом различных коэффи­циентов соответствующие ставки платежей за использование при­родного ресурса или воздействие (загрязнение) на ОС и устанавли­ваются конкретные величины платежей. Всё это (и нормативы, и ли­миты, и ставки платежей) вносится в лицензию и в соответствующий договор на природопользование. После чего природопользователь попадает под действие экологического контроля.

В настоящее время лицензии выполняют триединую задачу: слу­жат формой учета пользователей природных ресурсов (в т.ч. ресур­сов пространства - территории, акватории или условного объема атмосферы, используемых для выбросов, сбросов и т.д.), формой кон­троля за потреблением ресурсов и формой реализации функции рас­поряжения природными ресурсами.

Лицензирование подразумевает выдачу разрешений (лицензий) на определенный вид деятельности, прежде всего на комплексное или специальное природопользование с указанием видов, объемов и лими­тов хозяйственной деятельности по использованию природных ре­сурсов, а также экологических требований, при которых допускается природопользование и последствий несоблюдения этих требований. С точки зрения управления — это система мероприятий, направлен­ных на регулирование природопользования посредством разработки экологических регламентации и ограничений. Сюда относят: терри­ториальные и ресурсные кадастры, региональные и поресурсные ли­миты, а также соответствующие целевые платежи.

Сама же лицензия - документ, фиксирующий особенности взаи­моотношений (юридически закрепляемых договором) между специ­ально уполномоченным государственным органом в области приро­допользования и охраны ОС с одной стороны, и природопользовате-лем (юридическим или физическим лицом) с другой. Она устанавли­вает, исходя из эколого-экономической ситуации и государственной политики в этой области, соответствующие требования и ограничения на ведение хозяйственной деятельности. Формы экологических лицензий, применяемые в России - это разрешения на комплексное и специальное (частное - по видам ресурсов) приро­допользование, а также на выбросы (сбросы, размещение отходов) загрязняющих веществ в ОС.

Существенная особенность любой "экологической" лицензии –это её оформление после проведения экологической экспертизы, а в случае лицензии на комплексное природопользование - только после

получения природопользователем частных (специальных) разреше­ний в специализированных государственных органах управления природопользованием (по видам ресурсов или деятельности). Тем самым лицензия на комплексное природопользование объединяет разрозненные лимиты и другие требования (экологические, санитар­но-гигиенические, противоаварийные и др.) в систему - по террито­рии или объекту в целом, а также по совокупности видов лицензи­руемой деятельности.

При этом она в отличие от специальной лицензии не дает права на конкретный вид природопользования, а лишь регламентирует условия последнего. Права же на использование природных ресурсов должны определяться в договорах (аренды, на комплексное природо­пользование и т.д.) или в специальных "отраслевых" лицензиях, вы­полняющих функцию таких договоров (например, лицензия на право пользования недрами).

В соответствии с российским законодательством, на практике ли­цензия на комплексное природопользование обычно включает:

- перечень используемых природных ресурсов, лимиты и норма­тивы их расхода и изъятия;

- нормативы платы за охрану и воспроизводство природных ре­сурсов;

- перечень, нормативы и лимиты выбросов (сбросов) загрязняю­щих веществ в природную среду и на размещение отходов;

- нормативы платы за выбросы (сбросы, размещение отходов);

- другие экологические требования и ограничения, при которых допускается хозяйственная и иная деятельность;

- сроки действия установленных экологических ограничений;

- нормы экологической ответственности природопользователей за нарушение требований и условий, содержащихся в лицензии (в т.ч. штрафные санкции за нерациональное и сверхлимитное природо­пользование).

Наличие лицензии служит условием для заключения договора на природопользование. Введение договорных отношений в этой облас­ти - явный шаг вперед в развитии системы рыночных регламентации экологически значимой деятельности, её упорядочивания, т.е. более эффективного управления.

Договор на комплексное природопользование - это документ, закре­пляющий право субъектов природопреобразующей хозяйственной дея­тельности заниматься ею в определенных границах и на определенных условиях, заключаемый между исполнительным органом власти и субъектом предпринимательской деятельности.

Обычно в договоре на комплексное природопользование указывается:

- перечень, границы, а также количественные и качественные ха­рактеристики предоставляемых в пользование природных ресурсов, в т.ч. территории (тоже своего рода ресурса - пространства);

- условия природопользования (ограничения и экологические требования) к ведению хозяйственной деятельности на данной тер­ритории или конкретном объекте, в т.ч. лимиты и нормативы ис­пользования (изъятия) природных ресурсов и загрязнения окружаю­щей среды, временные (сезонные) ограничения хозяйственной дея­тельности, требования по соблюдению установленных охранных режимов, по сохранению особо ценных природных комплексов и экосистем, отдельных видов растений и животных, особые требова­ния к применяемым технологиям, мероприятия и нормативы затрат на охрану и воспроизводство природных ресурсов, размер и порядок внесения платы за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды, размеры и порядок выплат компенсационных платежей, связанных с выводом природных ресурсов из общего поль­зования и др.;

- срок действия договора, ответственность сторон в случае на­рушения требований, указанных в договоре, а также в случае нару­шения природоохранного законодательства и иные условия.

Среди наиболее важных моментов, отражаемых в договоре и тре­бующих дополнительного пояснения, можно выделить следующие.

Компетенция органов исполнительной власти в области регулиро­вания отношений по природопользованию и охране окружающей среды:

- предоставление во владение, постоянное пользование или аренду природных ресурсов в соответствии с законодательством РФ и соответствующими нормативно-правовыми актами её субъектов, прекращение или ограничение права владения, постоянного пользо­вания, условия расторжения договора о пользовании (аренде);

- организация взимания платы за право пользования природны­ми ресурсами и за выбросы загрязняющих веществ в пределах уста­новленных лимитов;

- организация контроля за охраной ОС и использованием при­родных ресурсов.

Права и обязанности природопользователей. Они имеют право уча­ствовать в разработке и принятии решений, осуществление которых связано с экологически вредным воздействием на ОС, и в контроле за их выполнением. Кроме того, природопользователи имеют право на возмещение потерь и убытков, связанных с досрочным расторжением договора, ухудшением состояния окружающей среды и природных ресурсов не по вине самого природопользователя, а также другие права, согласованные обеими сторонами. Природопользователи обязаны:

эффективно использовать окружающую среду и природные ре­сурсы в соответствии с целевым назначением и требованиями при­оритетного природопользования, улучшать состояние окружающей среды и рационально использовать природные ресурсы, применять природоохранные технологии производства, не допускать ухудшения экологической обстановки в результате осуществления хозяйствен­ной деятельности;

- своевременно вносить плату за природопользование и загряз­нение ОС;

- своевременно предоставлять сведения в органы исполнительной власти территории и специально уполномоченные в области контро­ля окружающей среды и состояния природных ресурсов государст­венные органы;

- возмещать потери и убытки, допущенные в результате истоще­ния и загрязнения окружающей среды и природных ресурсов.

Порядок заключения договоров. Природопользователь, заинтересо­ванный в использовании природных ресурсов (объектов) террито­рии, обращается в исполнительный орган власти соответствующего уровня с заявкой на природопользование и прилагаемым к нему про­ектом намечаемой хозяйственной деятельности. Исполнительный орган власти организует проведение экологической экспертизы, обеспечивает рассмотрение на конкурсной основе поданных заявок и выдачу природопользователю лицензий на использование каждого

природного ресурса.

Специальные лицензии на отдельные виды природопользования выдаются органами управления лесными и другими биоло­гическими ресурсами, недрами и др. на основании федеральных и региональных лимитов использования природных ресурсов и выбро­сов (сбросов, размещения отходов) загрязняющих веществ в окру­жающую среду, утверждаемых специально уполномоченными на то государственными органами. После получения специальных лицен­зий выдается лицензия на комплексное природопользование. Дейст­вие договора может приостанавливаться или аннулироваться, что влечет за собой переподтверждение или прекращение действия соот­ветствующей лицензии.

За несоблюдение установленных законодательством, а также ука­занных в лицензии и договоре норм и правил пользования окру­жающей средой и природными ресурсами Природопользователи не­сут административную, уголовную, гражданско-правовую и иную

ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, нормативными актами территориальных образований. Привлечение к ответственности не освобождает от обязанности воз­мещения причиненного вреда.