Тема 2. ПРИНЦИПЫ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

2.1. ПОНЯТИЕ ПРИНЦИПОВ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ. Принципы права (или принципы правового регулирования) – это руководящие идеи, определяющие сущность и направление развития всего комплекса правовых норм как единого целого в рамках одной правовой системы либо в конкретной сфере об­щественных отношений. Правовые принципы либо непосредственно закрепляются в правовых нормах, либо прямо следуют из их содержания.

По сфере действия принципы принято классифицировать как:

- общеправовые, свойственные всем отраслям права;

- межотраслевые, отражающие общие черты нескольких от­раслей;

- отраслевые, характеризующие специфику конкретной от­расли;

- внутриотраслевые, касающиеся отдельных институтов.

В последнее время формулировка основных принципов ста­ла одним из направлений законотворческой деятельности. В новейшем законодательстве, регулирующем отдельные инсти­туты социального обеспечения, внутриотраслевые принципы закрепляются непосредственно в нормах права. Это особые нормы, не имеющие традиционной структуры (гипотезы, диспо­зиции, санкции). Их нельзя использовать для урегулирования конкретного отношения между субъектами права, но они играют главную роль при обозначении перспектив развития всей сово­купности отраслевых норм.

В качестве примера можно привести Федеральный закон от 10.12.95 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания на­селения в Российской Федерации». В статье 5 указаны следую­щие принципы социального обслуживания: адресность; доступ­ность; добровольность; гуманность; приоритетность предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации; конфиденциальность; профилак­тическая направленность.

Содержание принципов также подробно раскрывается в ста­тьях 8-15 Федерального закона от 02.08.95 № 122-ФЗ «О соци­альном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов».

Постановлением Правительства РФ от 07.08.95 № 790 одоб­рена концепция реформы системы пенсионного обеспечения, в которой также изложены ее основополагающие принципы:

- каждый имеет право на государственное пенсионное обес­печение в случае утраты трудоспособности вследствие старо­сти, инвалидности, при потере кормильца и в иных случаях, ус­тановленных законом;

- каждый работающий по найму подлежит обязательному го­сударственному пенсионному страхованию;

- каждый застрахованный по обязательному государствен­ному пенсионному страхованию имеет право на трудовую пен­сию в соответствии с продолжительностью страхования и зара­ботком, с которого уплачивались страховые взносы;

- финансирование государственного пенсионного обеспече­ния основывается на принципе солидарности, включая солидар­ность поколений, субъектов Российской Федерации и отраслей экономики;

- средства обязательного государственного пенсионного страхования используются исключительно на пенсионное обес­печение застрахованных по правилам и нормам, установленным законодательством.

Первые три принципа сформулированы как основные права и фактически выражаютпринцип всеобщности пенсионно­го обеспечения.

Принцип «солидарности» поколений, субъектов РФ и отраслей экономики при финансировании трудовых пенсий в последнее время подвергался острой критике. В 1997 г. разработана альтерна­тивная концепция «Реформирование пенсионной системы в РФ на основе накопительных принципов финансирования», которая по­лучила одобрение на заседании комиссии Правительства РФ по экономической реформе.

Но каким бы ни было окончательное решение по поводу ме­ханизма финансирования страховой пенсии (солидарно-распре­делительный или накопительный), в основе его будет лежать идея-принцип, которая получит воплощение и конкретизацию в правовых нормах.

Все названные принципы являются внутриотраслевыми, так как касаются только институтов пенсий и социального обслуживания.

Но, опираясь на них, можно сформулировать отраслевые прин­ципы правового регулирования. В качестве основных принци­пов следует назвать:

- всеобщность социального обеспечения;

- финансирование социального обеспечения за счет обяза­тельных страховых взносов, а также за счет государственного бюджета;

- дифференциация социального обеспечения в зависимости от условий труда (вредные, тяжелые и пр.), природно-климатической зоны, продолжительности трудового (страхового) стажа, причин нуждаемости и других факторов;

- универсальность и комплексность, т.е. гарантированность социального обеспечения при наступлении всех социально-зна­чимых обстоятельств, установленных законом.

Кроме общих принципов есть принципы, специфические для разных организационно-правовых форм социального обеспече­ния – социального страхования и социальной помощи. В част­ности, принцип адресности отражает сущность социальной по­мощи и не распространяется на социальное страхование. А прин­цип солидарности относится только к финансированию обяза­тельного социального страхования.

2.2. ВСЕОБЩНОСТЬ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ. Конституция Российской Федерации устанавливает равную и одинаковую для каждого возможность при наступлении объек­тивных социально-значимых обстоятельств получать определен­ные виды социальных выплат или услуг и не ограничивает ее по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к обществен­ным объединениям и другими условиями. На равных основаниях с гражданами РФ право на социальное обеспечение имеют постоянно проживающие в России иностранные граждане, если международными соглашениями не предусмотрено иное, и лица без гражданства. Иностранные граждане, временно находящи­еся на территории России, имеют право на социальное обеспе­чение при наличии соответствующих двух и многосторонних до­говоров. Беженцам и вынужденным переселенцам предостав­ляются лишь отдельные виды обеспечения.

Однако закрепление в Конституции РФ принципа всеобщно­сти социального обеспечения совсем не означает, что он имеет адекватное отражение в праве. Работа по приведению действу­ющего законодательства в соответствие с ним ведется постоян­но. В частности, постановлением Конституционного Суда РФ от 16.10.95 № 11-П ст. 124 Закона РФ от 20.11.90 № 340-1 «О госу­дарственных пенсиях в РФ», приостанавливающая выплату пен­сий лицам, отбывающим наказание, признана противоречащей ст. 19 (ч. 1 и 2), 39 (ч. 1), 52 и 55 (ч. З) Конституции РФ. Это означа­ет, что она утратила силу с момента провозглашения этого по­становления. В соответствии со ст. 98 Уголовно-исполнительного кодекса РФ 1997 г. осужденные имеют право на государствен­ное пенсионное обеспечение на общих основаниях.

Принцип всеобщности проявляется и при выплате пособий по временной нетрудоспособности, по безработице, и в праве на медицинс­кую помощь и лечение. Принцип всеобщности являет­ся базой для реализации права на государственную помощь в содержании и воспитании детей.

Отказать лицу, имеющему право на пособие, в его назначе­нии можно только в случае его виновного поведения. Такой от­каз направлен на предотвращение и пресечение возможных зло­употреблений, оказание дисциплинирующего воздействия на получателя. В частности, не выплачивается пособие по времен­ной нетрудоспособности наемным работникам, если в период болезни они выполняли трудовые функции и получали заработ­ную плату. Лишаются пособия лица, умышленно причинившие вред своему здоровью. В определенных законом случаях, лица признанные безработными лишаются права на пособие по безработице и др.

2.3. ФИНАНСИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗА СЧЕТ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ СТРАХОВЫХ ВЗНОСОВ И ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА. Новая система финансирования социального обеспечения в настоящее время практически сформировалась. Средства на социальные выплаты и медицинскую помощь концентрируются в централизованных внебюджетных фондах социального назна­чения. Социальное обслуживание осуществляется за счет бюджетов различных уровней.

Внебюджетные фонды являются самостоятельными финан­сово-кредитными учреждениями. Денежные средства фондов находятся в государственной собственности, но не входят в со­став бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ и административно-территориальных образований, изъятию не подлежат.

Средства фондов формируются за счет страховых взносов работодателей, ассигнований из государственного бюджета, до­ходов от инвестиций, добровольных взносов юридических и физических лиц, прочих доходов. Наемные работники платят взносы в Пенсионный фонд РФ (ПФР). Лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юриди­ческого лица, вносят взносы в ПФР, Фонд социального страхо­вания РФ и фонды обязательного медицинского страхования.

Тарифы страховых взносов устанавливаются федеральны­ми законами ежегодно. С 1 января 2001 года вступает в силу часть II Налогового кодекса, которая предусматривает введение социального налога, который объединяет взносы во все внебюджетные фонды (пока кроме Пенсионного фонда).

При финансировании выплат по государственному социаль­ному страхованию применяется принцип солидарности поколе­ний, субъектов РФ, отраслей экономики. Солидарность поколе­ний заключается в том, что все выплаты производятся за счет текущих денежных поступлений от взносов экономически актив­ного населения, а не за счет созданных прошлыми взносами накоплений.

Солидарность субъектов РФ проявляется в перераспределе­нии средств на федеральном уровне и в дотировании террито­риальных и местных страховых фондов. Это связано с различи­ями экономического развития и демографической ситуации в субъектах РФ. В настоящее время из 89 субъектов РФ около 70 получают дотации.

Солидарность отраслей экономики выражается в межотрас­левом перераспределении средств, которое необходимо с уче­том условий и размеров оплаты труда.

Однако целесообразность дальнейшего использования ука­занного принципа в качестве основы для финансирования пен­сий по старости в последнее время подвергнута резкой критике. По заказу Минэкономики России группой экспертов подготовле­на альтернативная концепция пенсионной реформы на основе накопительных принципов финансирования. По мнению разработчиков этой концепции, главная причина современного кризиса пенсионной системы заключается не в спаде производ­ства, сокращении численности занятого населения, уменьшении доли заработной платы в структуре валового внутреннего про­дукта, а в солидарно-распределительном механизме финанси­рования. Они утверждают, что дефицит средств ПФР покрыть невозможно по двум основным причинам. Первая связана с де­мографической ситуацией, соотношением экономически актив­ного населения и пенсионеров. Сегодня в России на одного пен­сионера приходится 1,7 работающего, тогда как для нормально­го функционирования системы необходимо, по крайней мере, со­отношение 1 к 3. Вторая состоит в чрезмерном количестве льгот, позволяющих получать пенсию со снижением нормального пен­сионного возраста.

В целях повышения финансовой устойчивости предлагается поэтапное, начиная с 2000 г., введение накопительных элементов в систему обязательного пенсионного страхования. По замыслу авторов альтернативной концепции в перспективе трудо­вая пенсия по старости будет формироваться за счет распреде­лительного и накопительного источников примерно в равной про­порции.

Предусматривается постепенное увеличение к 2009 г. стра­хового взноса наемных работников, отчисляемого на накопитель­ную часть пенсии, до 7%.

Для отраслей с вредными условиями труда, особых природно-климатических зон будут установлены повышенные тарифы пенсионных взносов.

Однако прогнозные результаты перехода на накопительный принцип финансирования пенсий по старости выглядят слиш­ком оптимистично, они далеко не бесспорны с научной точки зрения. Пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца по самой своей сути не могут финансироваться за счет накопле­ния средств на индивидуальных пенсионных счетах.

Накопительный механизм не применяется ни в одной из стран мира с социально ориентированной экономикой (он использует­ся лишь в ряде азиатских и африканских стран, Чили, Аргенти­не, Колумбии и Перу). При аналогичных демографических про­цессах (повышении удельного веса пенсионеров в общей чис­ленности населения) пенсионные системы экономически разви­тых стран продолжают достаточно успешно функционировать, вопрос о возможности перехода к накопительному принципу в них даже не обсуждается. Более того, эксперты Международно­го бюро труда и Международной ассоциации социального обес­печения утверждают, что введение накопительного принципа социально опасно.

2.4. ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ УСЛОВИЙ И УРОВНЯ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ. Система общественных отношений, регулируемых правом социального обеспечения, является сложной и многообразной. Социальное обеспечение не может игнорировать такие факто­ры, как пол, возраст, условия прошлого труда, состояние здоро­вья и прочие обстоятельства, влияющие на трудоспособность и во многих случаях приводящие к утрате источника средств су­ществования. Они непосредственно отражаются в содержании конкретных институтов и норм, обусловливают их дифференци­ацию.Критерии дифференциации могут не иметь никакой свя­зи с субъектом отношений, т.е. носить объективный характер (природно-климатические условия, вредные, тяжелые и особо вредные условия прошлого труда), либо зависеть от субъектив­ных свойств участников правоотношений (например, физиоло­гических особенностей и состояния здоровья-женщины, несо­вершеннолетние, инвалиды).

Нормы, устанавливающие дополнительные права для отдель­ных категорий граждан, не имеющих возможности реализовать общую для всех правовую норму по независящим от них причи­нам, либо для лиц, имеющих особые заслуги перед государством, являютсяспециальными нормами (льготами). Льготы мож­но классифицировать:

- по субъектам (пенсионеры, инвалиды 1-й и 2-й групп, быв­шие узники фашизма, Герои СССР и РФ, ликвидаторы аварии на ЧАЭС и пр.);

- содержанию (по пенсионному обеспечению, бесплатный проезд на транспорте, бесплат­ное получение лекарств, освобождение от оплаты жилья и ком­мунальных услуг, бесплатная установка телефона и др.);

- источникам финансирования (государственные внебюджет­ные фонды социального страхования, федеральный и террито­риальные фонды социальной поддержки населения, бюджеты различных уровней) и другим признакам.

Дифференциация объективно необходима в целях выравни­вания материального положения различных групп социально незащищенных граждан и восстановления их в статусе как полноценных членов общества.

Наибольшее число норм-льгот содержится в пенсионных ин­ститутах. Это привело к тому, что численность лиц, выходящих на пенсию до достижения пенсионного возраста (60 лет – муж­чины, 55 лет – женщины), достигла 28% численности пенсионе­ров по старости, а расходы на выплату им пенсий составляют почти 35% общих затрат на выплату пенсий по старости. В 1994 г. каждому седьмому пенсионеру пенсия назначалась при сниже­нии возраста на 5-10 лет (без учета льготных пенсий, назначае­мых лицам, работавшим в районах Крайнего Севера и прирав­ненных к ним местностях). Вместе с тем, по оценкам специали­стов, до 30 % работников, имеющих право на пенсионные льго­ты, трудятся в нормальных условиях.

Поставленные при введении этих льгот цели практически не достигаются. Заинтересованности в улучшении условий труда и соответственно в устранении причин, дающих право на получе­ние льготных пенсий, нет ни у работодателей, ни у наемных ра­ботников. Поэтому концепция пенсионной реформы предусмат­ривает постепенный перевод льготных пенсий в профессиональ­ные системы, чтобы каждая отрасль несла ответственность за условия производства и принимала меры по их улучшению. При переходе на профессиональные пенсионные системы приобре­тенные работниками пенсионные права должны быть сохранены.

Что касается дифференциации уровня пенсионного обеспе­чения, то ее фактически нет. Страховые взносы, уплачиваемые с сумм, превышающих среднюю заработную плату, практически не учитываются. Поэтому одной из главных целей пенсионной реформы является дифференциация условий и размеров пен­сий в зависимости от участия в социальном страховании каждо­го конкретного лица, т.е. от продолжительности страхования, размеров взносов и заработка, с которого вносились страховые взносы, и др.

Все сказанное о дифференциации уровня пенсий с учетом уплаты взносов относится и к другим выплатам по социальному страхованию.

Условия предоставления социальной помощи дифференци­руются в зависимости от среднедушевого дохода, состояния здо­ровья и других факторов.

2.5. УНИВЕРСАЛЬНОСТЬ И КОМПЛЕКСНОСТЬ ПРИ ПРЕДОСТАВЛЕНИИ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ. Принцип универсальности права на социальное обеспечение выражает идею об обеспечении при наступлении всех случаев, перечисленных в Конвенции Международной организации тру­да (МОТ) № 102 1952 г. «О минимальных нормах социального обеспечения»: болезнь, безработица, старость, трудовое увечье, многодетности, беременность и роды инвалидность, потеря кормильца, нуждаемость в медицинской помощи. Данный перечень служит главным ориентиром при организации национальных систем социального обеспечения. Однако это не означает, что национальные системы охватывают все указанные в Конвенции виды. Многие страны ратифицировали Конвенцию лишь в отно­шении трех видов социального обеспечения, что не противоре­чит международным правилам.

Новые экономические условия привели к возникновению в России без­работицы, значительному расширению масштабов бедности и появлению других социальных опасностей. Так, к началу 1998 г. 9% экономически активного населения не имели занятия и в соответствии с методологией МОТ их можно было считать без­работными. Растет дифференциация между регионами страны по уровню безработицы. Низкий уровень безработицы (4-6%) отмечается лишь в 16 субъектах РФ (преимущественно в райо­нах размещения предприятий топливно-энергетического комп­лекса), а в 39 субъектах он превышает среднероссийский.

Показатели уровня жизни населения, прежде всего соотно­шения между минимальными размерами оплаты труда, пенсий, других социальных выплат и прожиточным минимумом, находят­ся на социально опасном уровне. К началу 1998 г. за чертой бедности проживало примерно 20% населения России. Число бедных составило в среднем за год 36,6 млн. человек.

Постепенное повышение размеров социальных выплат до уровня прожиточного минимума будет производиться на осно­вании Федерального закона от 24.10.97 № 134-ФЗ «О прожиточ­ном минимуме в Российской Федерации». С 1 января 1998 г. уни­версальным критерием для предоставления социальной помо­щи нуждающимся гражданам будет служить величина прожиточ­ного минимума для трех основных социально-демографических групп населения (детей, работающих граждан и пенсионеров). Субъекты РФ за счет собственных финансовых источников могут вводить дополнительные критерии для оказания адрес­ной социальной помощи, в частности, учитывать индивидуаль­ные потребности обратившегося лица.

Адресная социальная помощь (поддержка) охватывает прежде всего престарелых (80 лет и старше) и одиноких граж­дан, инвалидов 1-й и 2-й групп, многодетные семьи, детей-сирот и некоторые другие группы населения. Во многих регионах стра­ны она распространяется на неработающих пенсионеров, нера­ботающих женщин, осуществляющих уход за детьми до трех­летнего возраста, а также воспитывающих трех и более детей младше 18 лет; одиноких матерей, вдов (вдовцов), попечителей, воспитывающих детей до 1,5 лет; учащихся общеобразователь­ных школ, техникумов, профтехучилищ, не состоящих на пол­ном государственном обеспечении, студентов и аспирантов ву­зов; неработающих трудоспособных граждан, осуществляющих уход за детьми-инвалидами младше 16 лет, инвалидами 1-й груп­пы и престарелыми старше 80 лет. Большинство из названных категорий граждан состоит на учете в местных органах социаль­ной защиты.

В настоящее время адресную социальную помощь получают более 15 млн. человек.

За 1997 г. в регионах РФ организовано более 100 служб сроч­ной социальной помощи и центров социального обслуживания постоянного и временного проживания, более 70 отделений по­мощи на дому.

Постоянно совершенствуется система пособий, компенсаций и льгот семьям с детьми. Приняты и реализуются федеральные целевые программы «Дети-инвалиды», «Дети-сироты», «Планиро­вание семьи», «Дети Чернобыля», «Дети Севера» и др. Несмотря на финансовые трудности переходного периода, удалось сохранить бесплатное для потребителей медицинское обслуживание в пределах базовых государственных программ, практически бесплатное содержание детей в государственных и муниципальных детских дошкольных учреждениях. Плата за со­держание детей в детских дошкольных учреждениях не может превышать 20%, а для многодетных семей – 10% суммы фак­тических затрат на содержание ребенка. Освобождены от опла­ты родители, дети которых имеют недостатки физического или психического развития, находятся в туберкулезных учреждениях.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие принципы права социального обеспечения вы можете назвать?

2. На каких принципах основана концепция реформы пенсионной системы от 7 августа 1995 г.?

3. Как можно раскрыть содержание таких принципов права социального обеспечения, как всеобщности социального обеспечения, финансирования за счет страховых взносов и части государственного бюджета и других?

4. В чем заключается разница между солидарно-распределительным и накопительным принципами финансирования?

Рекомендуемая дополнительная литература по теме

1. Федеральный закон от 10.12.95 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания на­селения в Российской Федерации».

2. Федеральный закон от 02.08.95 № 122-ФЗ «О соци­альном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов».

3. Постановление Правительства РФ от 07.08.95 № 790 «О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 13 августа 1996 г., 30 мая 1997 г.)

4. Якушев Л. Распределять или копить. // Ваше право. - № 32. – 1997.