УПРАВЛЕНИЕ МАРКЕТИНГОМ
Тема 2
Автономия образовательных учреждений
Одной из характерных особенностей именно сферы образования является то, что образовательные учреждения автономны в своей деятельности. Формально это положение распространено на учебные заведения всех уровней образования. Но обычно понятие ”автономии“ используют применительно к высшим учебным заведениям и несколько реже к колледжам и техникумам, т.е. к учебным заведениям среднего профессионального образования. Практически никто не говорит об автономии школ, детских садиков или профессионально-технических училищ. И этому есть достаточно глубокие исторические корни.
Интересующиеся историей высшего образования могут обратиться к журнальному варианту книги ”История средневекового университета“.
Отметим только, что университет, как автономное сообщество преподавателей и студентов, независимое от государственной и (или) городской власти, обладающее правами самоуправления, определения содержания обучения, проведения исследований, присуждения повсеместно признаваемых ученых степеней, возник в Европе в эпоху раннего средневековья (а может быть и еще раньше, история на этот счет ”высказывается“ достаточно осторожно) и, как институт, сохранился до наших дней с минимальными изменениями.
Обратимся к недавнему прошлому нашей страны. В российских вузах принцип автономности восходит к университетскому уставу 1804 г., хотя его основные положения были реализованы еще при создании Московского университета (1755 г.). Университетская автономия по Уставу 1863 г. предполагала:
• выборность ректора Университетским Советом (Университетский Совет составляли под председательством ректора все ординарные и экстраординарные профессора Университета) на четыре года из ординарных профессоров Университета и утверждение в сем звании Высочайшим приказом;
• выборность проректора сроком на три года из Профессоров с утверждением Министром Народного Просвещения, выборность Инспектора из лиц, окончивших полный университетский курс, с утверждением бессрочно также Министром;
• право Советов Университетов по представлениям факультетов и на основании их удостоверения утверждать в звании Действительного Студента и в ученых степенях;
• право возводить в звание почетных членов лица, известные покровительством наукам, или прославившиеся своими дарованиями и заслугами, и выдать им дипломы на сие звание, с утверждения Попечителя;
• освобождение университетов от платежа весовых денег за отправляемые по делам их письма и посылки, когда последние весом не более пуда, от употребления гербовой бумаги и от платежа крепостных и иных пошлин по совершаемым от имени их актам и вообще по всем касающимся до них делам;
• наличие в университетах своей собственной цензуры для тезисов, рассуждений и иных учено-литературного содержания сочинений и сборников, ими издаваемых;
• возможность издания университетами периодических трудов ученого содержания и иметь собственные типографии и книжные лавки, на общем основании.
Эти принципы в той или иной степени отражались в университетских уставах 1835 и 1863 гг. Устав 1884 г. поставил университеты в полную зависимость от государства, лишив их большинства прав, но в 1905 г. принципы автономности были вновь возрождены. В некотором смысле сейчас наблюдается очень похожая картина последовательного ограничения прав учебных заведений со стороны государства. Уместно напомнить в этой связи, с чем было связано возрождение университетской автономии в 1905 г.
Обоснование необходимости предоставления высшим учебным заведениям широкой независимости осознавалось государственными деятелями еще в XIX в. и даже раньше. Она очень четко была изложена Н.Сперанским, который писал: ”Раз государство хочет обеспечить обществу те бесконечные материальные и моральные благодеяния, которые приносит культура истинной науки, оно не может не считаться с особою природой этих столь чуждых собственной его природе учреждений.
Государство, дающее на них общественные средства, должно наложить на себя ряд самоограничений. Собственно говоря, его участие в управлении подобною научною высшей школой желательно лишь в тех пределах, в каких оно необходимо, чтобы предотвратить опасность потери внутренней свободы, которая грозит всегда коллегиям, поставленным вне всякого общественного контроля. Помимо же этого государственная власть без опасения погубить душу дела не может налагать на университетскую жизнь никаких правительственных стеснений“.
Современные законодательные акты также реализуют принципы автономии вузов, которая предусматривает минимальное вмешательство государственных органов в их деятельность на современном уровне понимания допустимой степени такого вмешательства. Эти принципы автономии распространены в настоящее время на все учебные заведения, а не только на университеты. Правда, степень автономии, хотя измерить ее довольно сложно, представляется все же несколько меньшей, нежели в XIX в.
Автономия учебных заведений выражается в том, что для осуществления образовательного процесса, как основной цели своего создания, учебное заведение самостоятельно подбирает и расставляет кадры, формирует (выбирает) программы обучения, осуществляет образовательную, научную, финансовую, хозяйственную и иную деятельность в пределах, определенных законодательством Российской Федерации и своим уставом.
Экономический аспект автономии состоит в том, что учебное заведение самостоятельно:
• формирует внутреннюю структуру управления, создает структурные подразделения (кроме филиалов);
• формирует кадровый состав работников;
• реализует различные виды уставной деятельности, в том числе предпринимательской;
• распоряжается доходами, полученными от осуществления самостоятельной деятельности;
• арендует и сдает в аренду имущество, в том числе переданное ему учредителем;
• учреждает организации различных типов;
• привлекает для обеспечения своей деятельности различные финансовые источники за исключением кредитных ресурсов;
• реализует производимую продукцию, результаты работы, оказывает услуги и др.
Сопоставив эти положения с соответствующими положениями, например, Университетского устава 1863 г., нетрудно увидеть их безусловную преемственность с поправкой на время. Есть некоторые различия в части распоряжения доходами от осуществляемой деятельности, но об этом речь пойдет дальше.
Наличие такой автономии существенно ограничивает возможности воздействия на образовательное учреждение со стороны государственных органов управления образованием. Учебное заведение формально выступает как некая в значительной степени замкнутая единица, автономно функционирующая и самоуправляемая по большинству направлений осуществляемой деятельности.
Доступными для управленческого воздействия остаются всего три направления, три фактора, которые могут быть изменены органами управления образованием, посредством чего может быть изменено и положение (состояние) образовательного учреждения.
К таким факторам относятся следующие:
• общие условия функционирования учебного заведения, включающие правовое пространство, систему налогообложения, установление отношений собственности;
• объем выделяемых общественных ресурсов и основные направления их использования, показатели численности учащихся, обучающихся за счет этих ресурсов;
• контроль за соблюдением условий лицензии (аккредитации).
Еще больше ”образовательная“ автономия была усилена тем, что законодательство обязывало учредителя строить свои взаимоотношения с ним на договорной основе. Фактически этим положением признавалось равноправие учебного заведения и его учредителя в построении взаимоотношений после того, как заведение создано. На практике такой договор предусматривал принятие обеими сторонами на себя определенных обязательств. В частности, учредитель принимал на себя обязательства:
• по определенному финансированию деятельности учреждения, научно-исследовательских работ и развития материально-технической базы учебных заведений;
• по финансированию отдельных программ и (или) проектов из централизованных фондов Учредителя;
• по представлению интересов учебного заведения в органах государственной власти и управления;
• по оказанию консультативных и методических услуг, обеспечению справочно-информационными материалами и т. д.
Можно даже утверждать, что эти взаимные обязательства превращали учредителя в партнера по совместной с учебным заведением деятельности, сводя к минимуму функции администрирования.
Одновременно образовательному учреждению учредитель может предоставить (но может и не предоставить!) определенные права по использованию закрепленного имущества и земельных участков, по самостоятельному использованию прибыли, полученной от осуществления уставной деятельности, по привлечению дополнительных источников финансирования уставной деятельности. Кроме того, учебное заведение может быть поставлено перед необходимостью участвовать в формировании централизованных фондов Учредителя.
Последнее обстоятельство, кроме подтверждения определенных отношений с учредителем, является еще одним свидетельством против статуса учебного заведения как некоммерческой организации. Если учебное заведение ставится перед необходимостью перечислять часть своих доходов в централизованные фонды учредителя, то оно может это сделать только за счет прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов. Понятно, что такое перечисление не является расходованием средств, необходимым для обеспечения образовательной деятельности данного учебного заведения. Больше всего это похоже на извлечение прибыли и ее распределение между учредителями (в данном случае одним учредителем). Тем не менее, практика создания и использования централизованных фондов в органах управления образованием существует, средства в них образовательными учреждениями отчисляются.
На первом этапе принятия образовательного законодательства (в 1992 г.) автономия образовательного учреждения базировалась также на предоставленном праве самостоятельного распоряжения всеми бюджетными и внебюджетными средствами, а также достаточно широкими правами по распоряжению переданным в оперативное управление государственным и муниципальным имуществом. Изменения, внесенные в образовательное и бюджетное законодательство, и особенно—разрабатываемые поправки к бюджетному законодательству заметно сокращают пределы автономии образовательных учреждений и организаций. Причем направлены эти ограничения, в основном, на усиление государственного управления в сфере распоряжения ресурсами, бюджетными средствами и государственным имуществом.
Серьезным шагом на пути развития автономии в сфере образования стало законодательное установление еще одной формы образовательной организации—автономного учреждения. Судя по основным его характеристикам, установленным Федеральным законом Российской Федерации ”Об автономных учреждениях“, а также оценкам положений этого закона, содержащихся в некоторых работах [122,123], возможности автономного учреждения в части распоряжения имуществом и доходами от своей деятельности и, соответственно, степень его автономности от учредителя будет заметно выше, нежели у ”обычных“ образовательных учреждений. Правда, говорить об этом пока приходится лишь в предположительном ключе.
Процесс управления маркетингомсостоит из:
1) анализа рыночных возможностей,
2) отбора целевых рынков,
3) разработки комплекса маркетинга,
4) претворения в жизнь маркетинговых мероприятий.