Роль местных финансов в экономической системе государства
С принятием Бюджетного кодекса Украины доходная часть местных бюджетов формируется за счет собственных и закрепленных доходов, а также межбюджетных трансфертов.
Местные финансовые институты и их характеристика
Сущность местных финансов как экономической категории и их основное назначение проявляются в составе местных финансовых институтов, к которым принадлежат:
· местные бюджеты;
· местные налоги и сборы;
· целевые фонды органов местного самоуправления;
· коммунальный кредит;
· местные займы.
I. Главное место в системе местных финансов занимают местные бюджеты, которых в Украине насчитывается более 12 тысяч.
В Украине в состав местных бюджетов входят: бюджет АРК, областные, районные бюджеты и бюджеты местного самоуправления. Бюджеты местного самоуправления – это бюджеты территориальных общин сел, их объединений, поселков, городов ( в том числе районов вгородах). См.рис.9.3.
Рис.9.3. Склад місцевих бюджетів
Местные бюджеты – это фонды финансовых ресурсов, предназначенные для реализации задач и функций органов самоуправления. Как составная часть бюджетной системы государства и основа финансовой базы деятельности органов самоуправления местные бюджеты обеспечивают необходимыми денежными средствами финансирование мероприятий экономического и социального развития, которые проводятся органами власти и управления на соответствующей территории.
Перечень собственных и закрепленных доходов определен Бюджетным кодексом Украины на длительную перспективу. Поступления собственных доходов не учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов местным бюджетам, что способствует заинтересованности органов местного самоуправления в наращивании доходной базы. Закрепленные доходы местных бюджетов составляют основу для определения налоговой состоятельности территории, их объемы влияют на размеры межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам с Государственного бюджета Украины.
По экономической природесобственные доходы местных бюджетов – доходы, которые формируются в результате действий и решений, принятых органами местного самоуправления. Собственными можно считать лишь те доходы местных бюджетов, которые одновременно отвечают таким требованиям:территориальная локализованность, непосредственная зависимость от деятельности местной власти, полностью их контролирующей и использующей по своему усмотрению.
Наиболее характерными примерами собственных доходов являются:
· местные налоги и сборы;
· платежи, установленные органами местного самоуправления;
· доходы от коммунального имущества и предприятий коммунальной собственности;
· штрафы и санкции, связанные с получением собственных доходов.
Закрепленными являются доходы, которые на долговременной основе передаются в местные бюджеты в полном размере или в определенной единой для всех бюджетов доле. По своей сущности это общегосударственные налоги, сборы или доходы, которые традиционно формируют доходную часть местных бюджетов. Это – налог на доходы физических лиц, государственная пошлина, плата за лицензии и торговые патенты и др. На практике наибольший удельный вес среди этих доходов занимает налог на доходы физических лиц, поступления которого распределяются между местными бюджетами отдельных видов.
В доходы местных бюджетов поступаютсредства из государственного бюджета в виде дотаций и субвенций, которые предназначены для финансирования делегированных полномочий органов местного самоуправления и проведения финансового выравнивания. Кроме того предоставление межбюджетных трансфертов вызвано недостаточностью собственных и закрепленных доходов для финансирования расходов органов местного самоуправления. В современной бюджетной практике применяются такие виды межбюджетных трансфертов: дотации выравнивания, субвенции, средства, которые передаются в Государственный бюджет Украины и местные бюджеты из других местных бюджетов, другие дотации.
II. Часть доходов местных бюджетовобязательно формируется за счет местных налогов и сборов, состав которых приведен на рис.9.4.
Рис. 9.4. Состав местных налогов и сборов в Украине
Органы местного самоуправления имеют определенные права относительно внедрения местных налогов и сборов, установления размеров их ставок и предоставления льгот отдельным плательщикам. Однако местные налоги в Украине пока еще не играют существенной роли в формировании доходов местных бюджетов.
На современном этапе развития нашего государства особое значение приобретает вопрос укрепления доходной базы местных бюджетов, которого можно достичь, прежде всего, путем реформирования местного налогообложения, внедрения местного налога на недвижимое имущество,существенного расширения прав органов местного самоуправления в сфере местного налогообложения.
Расходы местных бюджетов во многом зависят от бюджетной политики, проводимой в государстве, и степени децентрализации управления социальной сферой. Все это является решающим фактором, влияющим на объем финансовых ресурсов, проходящих по каналам местных бюджетов, на их удельный вес в общегосударственных бюджетных расходах.
Соотношение объемов расходов, проходящих через разные виды бюджетов, в разных странах не одинаково. Например, в Германии, Финляндии, Норвегии, Франции за счет территориальных бюджетов используется средств больше чем за счет центрального бюджета. Такие отличия объясняются различными уровнями финансовой ответственности центральных и региональных (местных) органов власти за осуществление главным образом социальных программ, финансирование которых является наиболее весомой частью бюджетных расходов.
В расходах местных бюджетов основное место занимают ассигнования на социально-культурные объекты. В Германии эти расходы составляют 1/4 расхода местных бюджетов, в Японии и Франции – больше 1/3, а в бюджетах Великобритании и США – свыше 40%. В ряде стран (Германия, США) за счет территориальных бюджетов покрываются расходы на высшие учебные заведения.
За счет местных бюджетов финансируется и здравоохранение. Например, в Норвегии, Швейцарии, Финляндии эти расходы составляют больше 50% бюджетных расходов.
Важнейшей статьей расходов местных бюджетов являются ассигнования на жилищно-коммунальное хозяйство (жилье, водоканализационные и транспортные предприятия, городское благоустройство, дорожное хозяйство).
Из региональных бюджетов финансируются расходы на содержание местных органов власти, правопорядка, в некоторых странах – судов.
Одной из существенных статей бюджетных расходов являются расходы, связанные с погашением ссуд и уплатой процентов по ним. Например, во Франции на уплату процентов по ссудам приходится выделять более 10 %, а на погашение полученных ссуд – около 20% всех расходов бюджетов муниципалитетов.
В зависимости от влияния на процесс расширенного воспроизводства расходы бюджета могут быть текущими и капитальными.
Текущие расходы связаны с предоставлением бюджетных средств юридическим лицам на их содержание и покрытие текущих потребностей. Эти расходы включают расходы на государственное потребление (содержание экономической и социальной инфраструктуры, текущие расходы бюджетных учреждений и пр.).
Капитальные расходы представляют собой денежные расходы, связанные с их вложением в основной капитал производственного и непроизводственного назначения и прирост запасов. Они включают капиталовложения за счет бюджета в отрасли производства, инвестиционные субвенции, долгосрочные бюджетные кредиты предприятиям и местным органам власти.
В процессе расходования средств местных бюджетов ярко проявляется содержание основных функций и задач, выполняемых органами местного самоуправления. Состав, структура и динамика бюджетных расходов, отражают государственные, региональные и местные приоритеты социально-экономического развития. Бюджетные расходы дают возможность раскрыть экономическую сущность местных бюджетов как финансовой базы местного самоуправления, существование которых подчинено решению основной задачи, – обеспечения населения общественными услугами, всестороннего и гармоничного развития всех территорий страны.
Структура расходов местных бюджетов подтверждает их четко очерченную социальную направленность, так как на социальную защиту и социальное обеспечение, содержание объектов социально-культурной сферы, расходуется более 70% средств местных бюджетов Украины. Не менее важным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с экономической деятельностью местной власти в сфере промышленности, строительства, транспорта, связи и других отраслей местного хозяйства, охраной окружающей природной среды.
Расходы местных бюджетов в Украине можно сгруппировать по таким направлениям:
- финансирование организаций и учреждений культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты;
- содержание органов власти и местного самоуправления;
- финансирование предприятий жилищно-коммунального хозяйства и мероприятий по благоустройству поселений.
В Украине расходы и кредитование местных бюджетоввключают бюджетные назначения, установленные решением о местном бюджете на конкретные цели, связанные с реализацией программ и мероприятий, перечень которых определен статьями 88-89 Бюджетного кодекса.
III.Следующим местным финансовым институтомявляются целевые фондыорганов местного самоуправления.
Практика их функционирования в Украине за годы независимости была достаточно противоречивой. Дело в том, что в законодательных актах, которые ознаменовали возрождение местного самоуправления в начале 1990-х годов, было предусмотрено право органов местного самоуправления образовывать и использовать внебюджетные фонды. Однако в последующие годы происходило постепенное свертывание сферы их функционирования путем включения целевых фондов в соответствующие бюджеты. Согласно Бюджетного кодексаУкраины (2001г. и 2010г.)создание внебюджетных фондов органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым, органами местного самоуправления и другими бюджетными учреждениями не допускается.
В течение последних лет всего лишь около 1% совокупных доходов местных бюджетов Украины формировался за счет отчислений в целевые фонды: фонды охраны окружающей природной среды; другие целевые фонды местных советов; целевые фонды, созданные Верховной Радой АРК, органами местного самоуправления и местными органами исполнительной власти.
IV.Самостоятельным институтом местных финансов является коммунальный кредит– совокупность экономических отношений, возникающих между органами местного самоуправления, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами – с другой, в которых местное самоуправление выступает чаще в роли заемщика, реже – кредитора. Действующее законодательство предусматривает возможность создания местными советами коммунальных банков и других финансово-кредитных учреждений.
V.Наиболее распространенной формой коммунального кредита являются местные займы.
В зарубежных странах практика местных займов является широко распространенной, а облигации органов местной власти пользуются большим спросом и доверием среди населения.
В Украине выпуск местных займов пока еще имеет эпизодический характер и для этого существовали соответствующие причины. Однако в последние годы наблюдается позитивная тенденция возобновления и расширения выпуска облигаций местных займов. Состав местных займов и существующие в Украине требования к ним приведены на рис.9.5.
Привлечение средств с помощью займовв бюджет развития дает возможность расширить коммунальную инфраструктуру и укрепить материально-финансовую базу муниципалитетов за счет реализации прибыльных проектов.
Органы местного самоуправления действуют на основах правовой и организационной самостоятельности, основу которой составляет их материальная и финансовай база. Одной из составляющих которых являются объекты, на которые возникает право коммунальной собственности, это прежде всего – движимое и недвижимое имущество,
Рис.9.5. Состав муниципальных займов и требования к ним.
земля, природные ресурсы, предприятия, учреждения и организации, жилищный фонд, нежилые помещения, учреждения культуры, образования, здравоохранения, науки, спорта, социального обслуживания и др.
Большинство этих объектов (прежде всего социально-культурного назначения) содержатся за счет средств местных бюджетов; отдельные объекты (коммунального и жилищного хозяйства) получают дотации из местных бюджетов. Субъекты хозяйствования коммунальной формы собственности являются плательщиками как общегосударственных, так и местных налогов и сборов, т.е. пополняют доходную часть местных бюджетов.
Мировой и отечественный опыт подтверждает, что главным условием функционирования местного самоуправления является обеспечение принципа финансовой независимости в осуществлении им своих функций и задач, так как именно от финансовых возможностей зависит выполнение реальных властных полномочий органами местного амоуправления.
Финансовая независимость органов местного самоуправления –это их независимость от общегосударственных органов власти в принятии определенных решений относительно местных проблем и, главное, обеспечение их выполнения соответствующими ресурсами.
Местные финансы играют важную роль в экономической системе каждого современного государства, где признается и функционирует местное самоуправление (рис.9.6).
Местные финансы:
· влияют на социально-экономическое состояние страны и ее финансовую безопасность;
· способствуют развитию демократии в обществе;
· определяют условия жизнедеятельности граждан и уровень их благосостояния.
Местные финансы, в том числе местные бюджеты, выступают инструментами перераспределения общественного продукта между различными сферами деятельности, социальными слоями населения, отдельными административно-территориальными формированиями.
В условиях рыночных преобразований в Украине местные финансы иместныебюджеты становятся основнымифинансовыми гарантами существования и развития демократии и предоставления населению общественных благ и услуг, которые нецелесообразно и неэффективно удовлетворять за счет государственного бюджета. В связи с этим большое значение имеет обеспечение местного самоуправления финансовыми ресурсами адекватными их новым задачам.
Рис. 9.6. Роль місцевих фінансів в економічній системі держави
Местные финансы играют важную роль в обеспечении в государстве финансовой безопасности,являющейся составной частью экономической безопасности. Финансовая безопасность имеет большое значение в функционировании экономической системы в целом, влияет на все сферы общественной жизни; без ее обеспечения невозможно достижение как текущих, так и перспективных общенациональных целей развития.
Основные индикаторы финансовой безопасности государства приведены в рис. 9.7.
Рис.9.7. Основныеиндикаторы финансовой безопасности государства.
Местным финансам отводится должное место в воплощении общенациональных целей, определенных програмными документами развития украинского общества. Это прежде всего:
· улучшение жизни народа;
· повышение конкурентоспособности Украины в глобальной системе;
· укрепление основ демократии.
Главный институт системы местных финансов – местные бюджеты,являющиеся инструментом финансирования государственных расходов, в основном тех, которые связаны с решением проблем экономического и социального развития территорий (здравоохранение, образование, ЖКХ, культуру и др.)Около ¾ всех средств местных бюджетов используется на социальные цели, примерно 14 средств - используется на развитие экономики административно-территориальных единиц, способствуя обеспечению нормального функционирования промышленности, сельского хозяйства, транспорта, дорожного, жилищного и коммунаольного хозяйства.
Роль местных бюджетов, в частности, определяется величиной ВВП, перераспределяемого через них. Удельный вес местных бюджетов в перераспределении ВВП, а также в Сводном бюджете Украины имеет важное политическое значение. Он свидетельствует об участии местного самоуправления в решении актуальных проблем развития государства, об определенной ограниченности функций центральных органов власти. В этой связи необходимо учитывать, что одной из главных предпосылок строительства демократического государства является самостоятельность и независимость органов местного самоуправления.Европейская хартия местного самоуправления предусматривает его обособленность от государственной власти, полную независимость и самостоятельность в выполнении возложенных на него функций в пределах своей компетенции.
Основными положениями Европейской хартии местного самоуправления, относительнофункционирования бюджетов местного самоуправления, являются следующие:
· местная власть имеет право на свои собственные финансовые ресурсы;
· объем финансовых ресурсов должен отвечать функциям, которые исполняет местная власть;
· местная власть имеет право свободно распоряжаться собственными финансовыми ресурсами;
· часть финансовых ресурсов должна формироваться за счет местных налогов и сборов;
· размеры местных налогов и сборов местная власть уполномочена устанавливать в пределах закона;
· защита слабой в финансовом отношении местной власти проводится с помощью процедур устранения финансовых диспропорций (финансового выравнивания);
· преимущество в выборе форм финансовой помощи отводится дотациям, которые не предназначены для финансирования конкретных проектов и не ограничивают свободу местной власти.
Принятие Бюджетного кодекса Украины является важным шагом в направлении приближения к общепринятым стандартам в этой сфере. Степень финансовой самостоятельности органов местного самоуправления характеризует независимость государства в целом, потенциальные возможности его экономического развития, уровень демократических прав и свобод граждан. Государство не может успешно развиваться и процветать, не предоставляя гарантий финансовой независимости органам местного самоуправления.
Местные бюджеты в современных условиях в значительной мере предопределяют уровень общественного благосостояния, являются одним из основных источников удовлетворения жизненных потребностей граждан.
Через местные бюджеты реализуются общегосударственные программы, связанные с развитием отраслей национальной экономики, осуществляется поддержка отечественных производителей, финансируются программы по повышению жизненного уровня населения, созданию новых рабочих мест и др.
Местные финансы способствуютдостижению пропорциональности в развитии регионов, являются одним из инструментов межтерриториального перераспределения произведенного ВВП и осуществления финансового выравнивания.
Таким образом, местные финансы должны сыграть важную роль в реформировании отечественной экономики, создании основ рыночного хозяйствования, формировании демократического социальноориентированного государства.
Главные цели, на достижение которых направлены современные изменения в сфере местных финансов и их дальнейшее усовершенствование приведены на рис 7.8.