Структура парламентів

У політичних системах світу існують два основних види структури парламенту: однопалатні (монокамеральні) та двопалатні (бікамеральні). Однак, в історії, були випадки існування парламентів і з більшою кількістю палат – у Південно-Африканській Республіці, в Соціалістичній Федеративній Республіці Югославії[359].

Однопалатні парламенти характерні в першу чергу для унітарних держав(Албанія, Болгарія, Греція, Естонія, Ізраїль, Китай, Латвія, Литва, Туреччина, Угорщина, Україна, Фінляндія, Швеція тощо) та деяких унітарно-децентралізованих (Данія, Португалія). Загалом такого типу парламенти переважають у світі. Є держави, які свого часу відмовилися від двопалатної структури парламенту (Греція, Данія, Єгипет, Португалія, Туреччина, Швеція).

Двопалатні парламенти властиві переважно для федерацій – майже усіх (близько 20), для багатьох унітарних держав (приблизно 40: Болівія, Велика Британія, Ірландія, Колумбія, Норвегія, Польща, Уругвай, Чилі, Японіяй ін.), а також для деяких унітарно-децентралізованих (Іспанія, Італія, Франція).

Уперше в історії поділ парламенту на дві палати відбувся в Англії в 1352 р. (Палата лордів і Палата громад). Поява двох палат у парламентах різних країн світу викликана внутрішніми особливостями їхньої історії та політичної культури, але на загал це три основних причини:

1) необхідність забезпечити привілейоване представництво «верхівки суспільства» – земельної аристократії та духівництва;

2) намагання врахувати потреби «нижчих верств», щоб стримати їхній радикалізм;

3) необхідність упорядкувати відносини між центральною владою та регіональними інтересами суб’єктів федерації, забезпечити їх на загальнодержавному рівні.

Палати парламентів поділяються на верхні і нижні. У деяких країнах замість таких найменувань вживають порядкові назви: так, в Нідерландах верхню палату називають «першою», а нижню – «другою». «Першість» палат можна простежити за тим, у якій послідовності вони згадуються в Конституціях країн (яка зазначена спочатку, а яка – потім). Наприклад, Конституція США визначає, що Конгрес «складається з Сенату і Палати представників». У Конституції Російської Федерації зазначено: «Федеральні Збори складаються з двох палат – з Ради Федерації та Державної Думи». Така ж послідовність («Рада Штатів» і «Народна Палата») зафіксована і в Конституції Індії. Навпаки, в Конституціях багатьох інших держав порядок згадування палат протилежний: на першому місці стоїть нижня палата, на другому – верхня (Ірландія, Італія, Франція, Хорватія, Японія).

За загальним правилом, палати парламенту мають конкретні назви, залежно від вибору країни, її історії та національних традицій .

Найпоширенішою назвою для верхніх палат парламентів є «Сенат» (Австралія, Аргентина, Бельгія, Ірландія, Іспанія, Італія, Казахстан, Канада, Малайзія, Нігерія, Пакистан, Польща, Румунія, США, Чехія, Чилі, Філіппіни, Франція).

Зустрічаються також назви:

– «Федеральний Сенат» (Бразилія);

– «Палата сенаторів» (Мексика);

– «Палата радників» (Японія);

– «Палата жупаній» (Хорватія);

– «Палата лордів» (Велика Британія);

– «Рада Федерації» (Росія, Ефіопія);

– «Рада Кантонів» (Швейцарія);

– «Рада Штатів» (Індія);

­– «Національна Рада Провінцій» (Південно-Африканська Республіка);

– «Бундесрат» («Союзна Рада») (Австрія, Німеччина);

– «Віче Республік» (Боснія і Герцеговина).

Нижні палати парламентів найчастіше мають назви:

– «Палата представників» (Австралія, Бельгія, Ірландія, Малайзія, Нігерія, США, Уругвай, Філіппіни, Хорватія, Чехія, Японія та ін.);

– «Палата депутатів» (Аргентина, Бразилія, Італія, Мексика, Чилі).

В інших державах їх називають:

– «Палата громад (общин)» (Велика Британія, Канада);

– «Народна Палата» (Індія);

– «Конгрес депутатів» (Іспанія);

– «Рада народних представників» (Ефіопія);

– «Національна Рада» (Австрія [«Національрат»], Словаччина, Швейцарія);

– «Національні Збори» (В’єтнам, Франція);

– «Національна Асамблея» (Пакистан, Південно-Африканська Республіка);

– «Державна Дума» (Росія);

– «Сейм» (Польща);

– «Бундестаг» (Німеччина);

– «Віче громадян» (Боснія і Герцеговина).

Обов’язковим елементом внутрішньої структурним парламенту є його керівні органи, які можуть бути одноособовими та колегіальними.

Одноособове керівництво в однопалатних парламентах та в нижніх палатах бікамеральних парламентів забезпечує людина, посада якої в різних країнах має такі назви: «голова»(Україна, Хорватія),«президент»(Австрія, Німеччина),«маршалок»[360](Польща – тут є посади «маршалок сейму» і «маршалок сенату»),«спікер»[361](Австралія, Велика Британія, Індія, Канада, США, Японія). Його та заступників (як правило, це 2–3 особи) обирають депутати парламенту зі свого складу на початку роботи законодавчого органу.

Керівників верхніх палат парламентів у деяких країнах обирають так само, як і голів нижніх палат (Італія, Франція, Японія). Але можливі й інші способи. Цю посаду політики можуть займати автоматично – відповідно до інших своїх посад. Так, у США головою Сенату стає віце-президент країни. Така ж процедура відбувається і в парламенті Індії. У Великій Британії керівника Палати лордів – лорд-канцлера, який є одним з членів кабінету міністрів, призначає на посаду Королева за пропозицією прем’єр-міністра на 5 років. У Канаді, яка входить до Британської Співдружності, спікера верхньої палати (як і увесь склад Сенату) призначає Генерал-губернатор, котрий уособлює владу Англійської Королеви. У Федеративній Республіці Німеччини на посаді президента Бундесрату почергово перебувають прем’єр-міністри усіх 16 земель ФРН, при цьому вони зберігають за собою прем’єрські посади.

Основне завдання керівника парламенту – організація функціонування парламенту (його апарату) та проведення сесійних засідань. Він:

– організовує підготовку питань до розгляду в парламенті;

– стежить за дотриманням регламенту, порядку денного засідань;

– керує перебігом дебатів.

До його повноважень також входить:

– підписання рішень законодавчого органу;

– представництво парламенту держави у зносинах з іншими органами державної влади та в міжнародних відносинах.

У світі існує конституційна практика (Білорусь, Латвія та ін.), коли голова парламенту має право заміщати президента країни. Це можливо у випадках: відмови президента від посади до спливу терміну своїх повноважень, імпічменту, смерті, неможливості виконувати повноваження за станом здоров’я, тривалого перебування президента за межами країни[362].

Голова парламенту є представником певних політичних сил, але у своїй діяльності зобов’язаний демонструвати політичну нейтральність, партійну незалежність, неупередженість ідеологічних поглядів – так організувати роботу парламенту, щоб у ньому були забезпечені інтереси не лише правлячої партії, але й опозиції.

Поширеною практикою в роботі парламентів світу єколегіальне керівництво.Його здійснюють виборні органи – президія, бюро, правління тощо у складі голови та інших осіб (заступників, секретарів). Єдиних стандартів не існує ні щодо назв таких органів, ні щодо їхнього кількісного складу, ні щодо повноважень.

У Швейцарії бюро нижньої палати (Національної Ради) складається з 10 осіб (голова, віце-голова, 8 рахівників) – їх обирають таким чином, щоб були представлені партійні фракції та офіційні мови країни – німецька, французька, італійська. Рахівники обираються на термін легіслатури палати, а голова і віце-голова – на рік. Бюро верхньої палати (Ради Кантонів) включає голову, віце-голову і 2 рахівників[363].

У Франції до складу бюро палат входять: голова, віце-голова, секретарі та квестори[364]: нижня палата (Національні Збори) нараховує 22 особи, верхня (Сенат) – 20.

В Італії бюро Палати депутатів і бюро Сенату нараховують по 16 осіб: голова, 4 віце-голови, 8 секретарів, 3 квестори.

Найголовніше значення в структурі парламенту та його діяльності належить комітетам та комісіям. Або ту, або іншу назву в різних парламентах світу можуть мати однакові за функціональним призначенням структури. У багатьох країнах в парламенті одночасно існують і комітети, і комісії.

Призначення комітетів і комісій – бути допоміжними органами для попередньої підготовки різних питань, що стоять у порядку денному роботи парламенту (це передовсім підготовка та розгляд законопроектівза профілем окремих міністерств), а також питань, які комітет (комісія) може розглядати самостійно та згодом виносити на сесійне (пленарне) засідання парламенту (організовувати парламентські слухання). До компетенції комітетів (комісій) належить розгляд таких питань:

– регламент роботи законодавчого органу;

– дотримання депутатської етики;

– зв’язки з урядом;

– контроль за діяльністю органів виконавчої влади;

– застосування норм права;

– правопорушення у сфері державно-політичного життя;

– регулювання міжнаціональних відносин;

– події, що мають широкий суспільний резонанс;

– підготовка до знаменних дат в житті країни;

– міжнародні відносин тощо.

Одні комітети (комісії) створюються на увесь термін повноважень парламенту, інші – на період конкретної сесії. У двопалатних парламентах вони існують, як правило, в кожній з палат. У демократичних країнах при формуванні комітетів (комісій) дотримується принцип пропорційного кількісного представництва від парламентських фракцій і груп. Депутати або самі виявляють бажання працювати у тому чи іншому профільному комітеті, або це може бути партійне рішення. Окремий депутат може бути одночасно членом кількох комісій. Склад комітетів (комісій), як правило, затверджують на пленарних засіданнях парламенту (палат). Керівників комітетів (комісій) обирають на своїх засіданнях члени палат або ж на сесії парламенту (Італія, Франція)[365].

Парламентські комітети (комісії)буваютьпостійні і тимчасові.Своєю чергою постійні комітети (комісії)поділяються на спеціалізовані (галузеві), які мають чітку компетенцію (як правило, відповідно до системи міністерств уряду з метою визначення головних пріоритетів у політиці уряду), і універсальні, що покликані вирішувати питання в різних галузях господарства та управління (напр., у Палаті представників Конгресу США є комітет «із стандартів службового поводження посадових осіб»).

Кількість постійних комітетів (комісій) у парламентах різних країн неоднакова. У Палаті громад парламенту Великої Британії існує 5 постійних комітеті, які не мають визначеної спеціалізації. Комітети не мають назви, існує літерне позначення – «А», «В», «С» тощо. Також існує 12 спеціалізованих постійних комітетів, які функціонують паралельно з відомствами уряду. Палата лордів комітетів не має. У Державній думі Росії нараховується близько 28 комітетів, а у складі Ради Федерації російських Федеральних Зборів – 17. У Палаті представників США діють 22 постійних комітети і 5 спеціальних (напр., з проблем голоду), а у складі Сенату – 18 постійних і 4 спеціальних (напр., у справах індіанців). У Національній асамблеї і в Сенаті парламенту Франції діє по 6 постійних комітетів та комісій[366].

Тимчасові комітети (комісії) утворюються із спеціальною метою для вивчення та парламентського обговорення якихось окремих питань, після чого їх діяльність припиняється. Вони можуть мати найрізноманітнішу предметну компетенцію, залежно від характеру проблеми, що виникає: у зв’язку з форс-мажорним подіями, підготовкою специфічного законопроекту, зміст якого виходить за межі компетенції окремих постійних комітетів та ін.

Різновидом тимчасових спеціальних комітетів та комісій парламенту є тимчасові слідчі комісії або комітети з розслідування. Загалом це поширена світова практика, але, наприклад, у парламенті Великої Британії їх створення не передбачено. Утворення зазначених комісій та комітетів відбувається на вимогу певної частини складу парламенту: у Латвії, Словенії, Україні – 1/3, в Албанії, Грузії, Німеччині – 1/4, у Греції, Португалії, Чехії – 1/5, у Туреччині – 1/10[367].

Тимчасові слідчі комісії (комітети) виявляють зловживання окремих депутатів та урядовців, розслідують гучні політичні скандали, вивчають обставини резонансних кримінальних подій. Їх повноваження можуть бути прирівняні до повноважень правоохоронних органів: вони викликають свідків та експертів, фіксують докази, ведуть відповідні протоколи. Попри зазначене, слідчі комісії та комітети своєю діяльністю не підміняють правоохоронні чи судові органи. Так, ст. 89 Конституції України застерігає: «Висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирішальними для слідства і суду».

Для двопалатних парламентів характерно утворення об’єднаних (погоджувальних) комітетів та комісій, що формуються і діють на паритетних[368] засадах і, як правило, тимчасово. Мета їх діяльності – усунення суперечностей та узгодження позицій у процесі прийняття конкретного законопроекту. У США спільно вирішують питання комітети однакового профілю, що існують в кожній з палат Конгресу: із сільського господарства, бюджетний, у справах збройних сил, з іноземних справ, у справах ветеранів тощо.

В однопалатних парламентах або в палатах бікамеральних парламентів діють об’єднання депутатів, що у різних країнах мають назви: «фракція (депутатська, партійна, політична)» (Грузія, Німеччина, Росія, Україна), «депутатська група» (Україна), «парламентська група» (Іспанія, Італія, Португалія) «політична група» (Франція), «депутатський клуб» (Австрія, Польща).

Парламентські фракції (групи, клуби) утворюються з представників політичних партій, що в результаті виборів пройшли до парламенту. Зазвичай фракції формуються із членів однієї партії, хоча можливе утворення депутатських об’єднань із представників кількох партій, що мають схожу ідейну основу та проводять близьку за змістом політику. Допускається також входження до складу фракцій позапартійних («незалежних») депутатів. За загальним правилом, депутати – члени партій – самочинно не мають права змінювати свою фракційну (а, значить, і партійну) належність. Подібні вчинки розцінюються як політична зрада (ренегатство[369]), хоча вони і не є поодинокими в парламентах різних країн[370]. З іншого боку, якщо депутат – член фракції – відмовляється виконувати прийняті фракцією рішення (напр., голосувати чи не голосувати за певний законопроект) або допускає інші порушення партійної дисципліни чи депутатської етики, то на нього можуть бути накладені дисциплінарні стягнення аж до виключення зі складу фракції.

Депутатські об’єднання мають своїх лідерів – це, як правило, лідери партій, а також колективні керівні органи: бюро, комітети, ради тощо.

Очевидною є подвійна природа парламентських фракцій: з одного боку, вони є своєрідними структурами політичних партій і діють з урахуванням партійних статутів, а з іншого, – це органи самих парламентів, що функціонують як складова парламентської діяльності, тому в більшості держав світу, у т.ч. в Україні, їхню діяльність урегульовують відповідні положення Регламенту, за яким працюють законодавчі органи[371]. Важливість ролі парламентських фракції (груп, клубів) підкреслює те, що їх статус певною мірою може бути визначений і в Конституціях держав (Болгарія, Грузія, Іспанія, Молдова, Португалія, Швейцарія та ін.) або в окремих законах.

У США, за політичною традицією цієї країни, парламентські фракції слабко пов’язані з партійними структурами поза парламентом. Подібне спостерігається і в Великій Британії. Британське законодавство термін «фракція» (чи подібні, які б стосувалися партійних об’єднань у парламенті) не містить. Давня політична традиція передбачає поділ складу Палати громад на «уряд її Величності Королеви» (формується з представників партії, яка перемогла на виборах) та «опозиції її Величності Королеви» (депутати, що представляють партію, другу за кількістю місць у парламенті) [372].

Депутатські об’єднання в парламентах виконують важливі функції – це, зокрема:

– надають пропозиції до порядку денного засідань парламенту;

– беруть участь у формуванні парламентських комітетів, комісій та керівних органів парламенту, делегують туди своїх представників;

– впливають на формування уряду та контролюють його діяльність;

– активно обговорюють зміст законопроектів, впливають на увесь хід законодавчого процесу;

– ініціюють розгляд в парламентських комітетах і на сесіях парламенту злободенних питань суспільного життя тощо.