Лекция 13. Зарубежный опыт стратегического планирования развития территории

Рис. 12.1. Классификация целевых программ

Лекция 12. Муниципальные целевые программы

Реализация текущих и перспективных планов комплексного социально-эконо­мического развития муниципального образования предполагает разбивку их на от­дельные мероприятия. Муниципальные целевые программы представляют собой взаимоувязанные блоки таких мероприятий, позволяющие комплексно и системно решать отдельные проблемы социально-экономического развития муниципаль­ного образования. Муниципальные целевые программы могут быть текущими и пер­спективными и входят составными частями в соответствующие планы. Расходы на реализацию целевых программ формируют бюджет развития муниципального образования.

Муниципальная целевая программа представляет собой увязанный по ресур­сам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффек­тивное решение задач в области экономического, экологического, социального, культурного и иного развития территорий.

Существует множество видов целевых программ, которые можно классифици­ровать по статусу, назначению, срокам реализации, направленности и механиз­мам реализации (рис. 12.1.).

Проблемы социально-экономического развития муниципальных образований могут решаться целевыми программами всех трех уровней: федеральными, реги­ональными и муниципальными. Поэтому органы местного самоуправления дол­жны одинаково хорошо владеть технологией разработки, утверждения и реализа­ции целевых программ, имеющих различный статус. Это важно еще и потому, что наиболее полно технология разработки, утверждения и реализации целевых программ разработана на федеральном уровне. На муниципальный уровень пе­реносятся лишь ее отдельные положения, приспособленные к соответствующим условиям реализации.

Порядок, принципы разработки, утверждения и реализации федеральных целе­вых программ определены Федеральным законом «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и постановлением Правительства РФ «О реа­лизации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных госу­дарственных нужд"». Министерством экономического развития и торговли России введен Порядок согласования мероприятий (объектов) программ экономическо­го и социального развития субъектов РФ, имеющих федеральное значение, и ти­повой макет программы экономического и социального развития субъекта РФ. Основной целью его введения является обеспечение методологического единства региональных программ и согласование их с государственной стратегией эконо­мического и социального развития.

Основная цель муниципальной целевой программы социально-экономического развития — решение ключевых социально-экономических проблем территории в рамках текущего или перспективного плана.

Муниципальная целевая программа социально-экономического развития в об­щем случае должна включать следующие разделы:

• социально-экономическое положение и основные направления развития муниципального образования, обосновывающие необходимость осуществ­ления данной программы;

• цели, задачи, сроки и этапы реализации программы;

• система программных мероприятий;

• механизм реализации программы;

• ресурсное обеспечение программы;

• оценка эффективности программы;

• организация управления программой и контроль за ходом ее реализации. Проблемные муниципальные целевые программы могут разрабатываться по разным направлениям:

• создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата;

• нормативно-правовые преобразования;

• формирование благоприятного социального климата для деятельности и здо­рового образа жизни населения;

• оздоровление окружающей среды и предупреждение чрезвычайных ситуаций;

• содействие реформированию промышленности;

• развитие инфраструктуры транспорта, связи и обеспечение бесперебойной работы жилищно-коммунального хозяйства;

• развитие межрегиональных и международных связей муниципального об­разования и т. п.

Программа создания благоприятного инвестиционного и предприниматель­ского климата предполагает проведение институциональных преобразований, на­правленных на развитие финансовой инфрастуктуры: создание муниципальных или привлечение на территорию филиалов бизнес-центров, консалтинговых фирм, страховых компаний, залоговых фондов; упрощение процедуры регистрации и лицензирования (реализация принципа одного окна, создание условий для раз­вития малых и средних предприятий).

Программы нормативно-правовых преобразований включают урегулирование специфики трудовых отношений, создание прозрачных и стабильных правил осуществления экономической деятельности, стимулирующих развитие пред­принимательской инициативы, дебюрократизацию экономики — упорядочение регулирующих, контрольно-ревизионных функций органов местного самоуправ­ления, сокращение административного вмешательства в предпринимательскую деятельность, повышение эффективности управления муниципальной собствен­ностью.

Социальные программы могут включать: мероприятия по упорядочиванию миграционных процессов; развитие и техническое переоснащение объектов здра­воохранения; развитие службы охраны материнства и детства; проведение меро­приятий по борьбе с социально опасными заболеваниями; развитие материальной базы и техническое переоснащение объектов образования; создание эффектив­ной системы обучения в школах, включая использование современных информационных технологий; строительство и техническое переоснащение объектов культуры, физкультуры и спорта; развитие сети домов-интернатов для престаре­лых и инвалидов, детей-сирот и т. д.

Экологические программы могут предусматривать проведение мероприятий по оздоровлению окружающей среды и предупреждению чрезвычайных ситуаций, мониторинг зон кризисного состояния, оценку экологического состояния терри­тории и его влияния на здоровье населения, стимулирование инвестиций, на­правленных на снижение негативной нагрузки на окружающую среду муници­пального образования.

Программы содействия реформированию промышленности включают разработ­ку мер содействия техническому перевооружению и модернизации предприятий, находящихся на территории муниципального образования. Программы развития инфраструктуры предусматривают мероприятия по развитию городского транс­порта, связи, обеспечению бесперебойной работы жилищно-коммунального хозяй­ства, внедрению энергосберегающих технологий, повышению эффективности ра­боты систем жизнеобеспечения, предотвращению аварий техногенного характера.

Программы развития межмуниципальных, межрегиональных и международ­ных связей муниципального образования рассматривались в главе 6.

При разработке муниципальных целевых программ необходимо оценивать каждое программное мероприятие по ряду критериев: цель и решаемая проблема, планируемые объемы производства продукции или услуг (для инвестиционных проектов), сроки реализации, объемы и источники финансирования, показатели эффективности (чистая прибыль, платежи в бюджеты всех уровней, сроки окупа­емости, количество новых рабочих мест) и т. д.

Основной особенностью западных технологий в стратегическом планировании является «поиск критериев достижения общественного согласия в долгосрочной и краткосрочной перспективе». В соответствии с этим выстраивается и главный механизм поиска стратегии развития сообщества будь то «Земли Германии», Графства или Муниципалитеты. Задача или цель –(стратегирующего) – в данном случае - вовлечение в процесс планирования как можно больше общественных институтов и широких слоев населения. Суть этой работы состоит в активном изучении мнения различных сословий населения, бизнес элиты и властных структур. На основании широких социологических опросов получается (по большинству «голосов») - стратегический образ или стратегическая цель, которая и выбирается в качестве основной стратегии развития сообщества.

В западноевропейских странах зачастую инициация разработки стратегических документов территориального развития исходит от институтов гражданского общества в соответствии с принципом рыночной самоорганизации, и разработанная таким образом стратегия является одним из способов общественного надзора за деятельностью властных органов.

Большинство западных методик основаны на всемерном использовании в процессе планирования такого ресурса как «мера общественного согласия», принципов социального партнерства и согласования интересов местного сообщества, органов государственной власти и бизнеса. Стратегия развития строится на выявлении и использовании сильных сторон и возможностей территории.

Во Франции система государственного планирования включает Генеральный план территориального устройства на период до 2015 г., основные положения которого детализируются в индикативных пятилетних планах. Основной формой регионального планирования является система пятилетних плановых контрактов «государство - регион».[10] Роль плановых контрактов состоит в получении финансирования со стороны государства и других участников контракта, а также согласование позиций и интересов участников, их роли в осуществлении мероприятий регионального развития.

В Германии разрабатываются федеральный и земельный рамочный планы, составляющие целостную систему территориального стратегического планирования. Кроме того, в последние годы получила развитие практика разработки концепций регионального развития с целью обоснования мероприятий по региональному стимулированию и содержащих цели развития, приоритетные инвестиционные проекты и мероприятия по координации деятельности участников реализации концепции. Наиболее интересен опыт стратегического планирования развития таких германских городов, как Мюнхен, Берлин, Бранденбург, Кельн, Ульм. Опыт территориального стратегического планирования городов и коммун Германии с учетом международных требований позволил сформулировать основные правила стратегического планирования[11]. Эти правила гласят:

1. Следует четко определить, кто является адресатом концепции: политики, администрация, другие инстанции, а также обязательства согласно концепции.

2. Глубокий и постоянный анализ сильных и слабых сторон территории является непреложным требованием для обоснованного стратегического плана.

3. Стратегическое планирование должна сопровождать коммуникативная стратегия, направленная на достижение общественного согласия всех заинтересованных структур за счет консенсуса и широкой информированности. Данную стратегию следует разрабатывать достаточно рано, поскольку шансы на успех во многом зависят от подключения основных действующих лиц, инстанций и общественности.

4. Неотъемлемой чертой стратегического планирования является установление приоритетов. Формулировки типа «желательно, следует сделать и т.д.» не дают четкой ориентации, стратегия должна быть ориентирована на имеющиеся ресурсы.

5. Стратегические планы должны корректироваться и продолжаться с учетом реального развития сегодня, их следует конкретизировать путем принятия краткосрочных (1-2 года) планов деятельности, которые согласуются со стратегическим планом.

6. Реализацию планов и проектов должна непрерывно сопровождать их оценка, для того, чтобы сделать возможной текущую корректировку. Следует подключать для этого внешние или нейтральные инстанции, в любом случае необходимо избегать предвзятой оценки.

7. Деятельность организационной структуры должна быть направлена на реализацию стратегии, планов, на разработанную программу мероприятий.

8. Стратегическое планирование и стратегическая направленность политики, а также ее непрерывная реализация с помощью планов действий, проектов и мероприятий подразумевают адаптацию к оргструктуре управления.

9. Стратегическое планирование и его реализацию следует понимать как «обучающую систему». Планирование и принятие политических решений должны реагировать на новые разработки и познания (гибкость и адаптивность стратегического планирования, как процесса, а не жесткой системы).

10. Стратегическое планирование и соответствующая политика четко ориентированы на «лидерство» в администрации и политическом руководстве. Поскольку этому не способствуют короткие избирательные сроки, необходимо обеспечить преемственность стратегических разработок и широкий консенсус среди задействованных инстанций и населения (при этом большую роль играют политико-административные структуры, частно-государственное партнерство, а также участие общественности).

Особенностью системы территориального планирования в Нидерландах являются проработанные механизмы учета и согласования интересов целевых групп общества, улаживания конфликтов и кооперации для достижения стратегических целей. Развитие этих механизмов обосновывается многовековым опытом по осушению и освоению участков дна Северного моря, требующего коллективных усилий под руководством государственных органов.

Интересен также опыт территориального планирования скандинавских стран (Финляндии, Швеции, Норвегии), который имеет наибольшее значение и наиболее активно заимствуется при планировании развития Северо-западных регионов РФ.

В частности, в методике «RDP (Regional Development Program)», разработанной финскими учеными на основе опыта разработки региональных стратегий, результатов региональных исследований и эмпирических данных, полученных с использованием новых информационных технологий, описывается разработка, так называемой,«стратегии трипартизма» (tripartite strategy). Она позволяет добиться оптимальных параметров взаимодействия трех основных субъектов, занятых в реализации стратегии: региональных органов государственной власти (органов местного самоуправления), бизнеса, научных организаций и системы образования.

В общем виде процесс территориального стратегического управления в Норвегии на уровне коммун осуществляется в следующей последовательности:

1. Мобилизация ресурсов и целевых групп общества для решения комплексных территориальных проблем;

2. Организация процесса планирования (разработка стратегических планов, программ и проектов, сформированных с учетом предложений групп интересов);

3. Реализация планов, программ и проектов;

4. Оценка результатов стратегического планирования с выявлением новых проблем (общественный мониторинг).

[1] Цоротилов В.А. Соединение плана и рынка - стержневая проблема реформирования российской экономики. // Гуманитарные науки. №1-2, 2000.

[2] Панасюк Б.Я. Планиропание: становление и развитие. - Киев: Наукова Думка, 1990. - С. 23-24.

[3] Прогнозирование и планирование экономики / Под ред. В.И. Борисовича, Г.Е. Каидауровой. - Минск: ИП «Экоперспектина», 2000. -С. 23.

[4] Кица .П., Ревайкин Л.С., Шмелев В.Б., Яскунов С.М. Экономические реформы в Республике Карелия: состояние, последствия, перспективы. - Петрозаводск, 1997. - С. 21.

[5] Развитие реформ и стабилизация российской экономики. Программа Совета Министров Российской Фе­дерации на 1993-1995 гг.-М., 1993.-С. 6.

[6] Стратегический выбор города: научное обоснование и механизм реализации (на примере г. Тольятти Са­марский области). /Под ред. В.Е. Рохчина, С.Ф. Жилкина. СПб.: ИСЭПРАН, 1999- С. 14.

[7]В.Е. Рохчин, С.Ф. Жилкин, Монография «Стратегический выбор города: научное обоснование и механизм реализации» , 1999.

[8] Основы местного самоуправления и организация муниципального хозяйства / Под ред. А.И. Гаврилова - Н.Новгород 2004. – С.207.

[9] Основы местного самоуправления и организация муниципального хозяйства / Под ред. А.И. Гаврилова - Н.Новгород 2004.

[10] Прогнозирование и планирование экономики / Под ред. В.И, Борисевича, Г.Е. Кандауровой. - Минск: ИП «Экоперспектина», 2000. -С. 36-37.

[11] Социально ориентированное местное самоуправление: Опыт городов Германии для России. // Под ред. Б.М. Гринчсля,Н.Е., Костылеыой-СПб.: Наука, 1999.-С. 55-56.