Судебник 1550 года. Стоглав 1551 года.

ВЫВОД

Таким образом, следует признать, что формирование класса государственных служащих носило сословный характер, а организация службы оставалась неупорядоченной, бессистемной, не имеющей четкой иерархической лестницы в общегосударственном масштабе.

Приказы создавались для решения определенных государственных функций и, следовательно, наиболее приемлемой классификацией должно быть деление по роду дел (по предметному основанию).

Так, например, некий прообраз института государственной службы можно найти уже во времена царствования Ивана IV (Грозного).

На этот период приходится становление и развитие приказной системы, превращение поручений – «приказов» - в более или менее устойчивые государственные должности, государственная служба становиться особым видом профессиональной деятельности.

Все эти изменения в сфере государственного управления стали возможными и необходимыми в силу создания централизованного государства. Однако, несмотря на все эти важные преобразования, нельзя еще говорить собственно о государственной службе.

Так, например, несмотря на то, что государственная служба становиться особым видом профессиональной деятельности, сохраняется приоритет военной службы. Об этом можно судить, например, по Лаврентьевской летописи, которая сохранила следующую характеристику лиц, назначаемых в посадники: «Избра (Владимир Св.) мужи добры, смыслены и храбры, и раздая им грады».

Храбрость и знакомство с военным делом были до такой степени необходимыми качествами посадников, что их должности замещались воеводами.

Так, Даниил Галицкий роздал города «боярам и воеводам». Подобно этому владимирский князь Ярослав Всеволодович, получив от Батыя Киев, посылает туда посланником воеводу своего Дмитра. Вследствие этого вместо посадника говорилось иногда просто «воевода».

Собственно говоря, сам по себе термин «люди служилые» был применим только к тем в государстве, кто нес воинскую повинность: «таково было устройство нового служилого сословия.

Это сословие теперь состояло из

1) княжат и бояр, составлявших аристократию,

2) из дворян и детей боярских – вотчинников и помещиков

3) из гарнизонных людей (стрельцов, пищальников, пушкарей), навербованных на мелкие земельные участки в особых «слободах» при укрепленных городах.

При этом в отношении первых двух категорий служилых людей действовало непререкаемое правило: всякий, кто владел землей, был обязан участвовать в защите государства.

К еще одному недостатку организации службы того времени можно отнести тот факт, что она все еще продолжает носить личный характер: это не государственная служба, а служба государю.

Недостаток этот становился особенно заметен при назначении (или отстранении) от должности. Так, например, характеризуя местное самоуправление того времени В.И. Сергеевич замечает: «наместники и волостели назначались князем и оставались в своих должностях, пока ему это нравилось», а Б.Н. Чичерин отмечает, что «иногда кормление, бывшее за отцами и дедами, утверждалось за сыновьями, внуками и другими родственниками и принимало характер наследственности».

Примерно подобный принцип распространялся и на создание приказов (как мы сейчас сказали бы государственных органов).

Приказы создавались не по какой-либо определенной системе, а исходя из того, что определенному лицу поручали что-либо, и он становился во главе приказа, формируя его аппарат уже на основании личной преданности служащих себе.

Единовластие в приказной системе было ничуть не меньше царского, зачастую приказы даже назывались по имени лица, возглавлявшего приказ, например, приказ (четь) дьяка Варфоломея.

Более того, решение дел в приказах строилось на началах единовластия, именно на этот недостаток обращает внимание Петр Великий, когда по поводу учреждения коллегий говорит, что в коллегиях все дела будут решаться по голосам, а не так, как было в старых приказах, где что боярин приказывал, то его товарищи и исполняли. Отсюда следует, что решение дел в приказах зависело от усмотрения старшего боярина. Здесь стоит вспомнить, что в состав приказов входили лица разных чинов и «достоинства» и сословные притязания зачастую вступали в конфликт с принципом единоначалия, что, естественно, плохо сказывалось на деятельности того или иного приказа.

Кроме того, широко практиковалась система назначения «особо доверенного лица» сразу в несколько приказов, что в совокупности с неорганизованной системой компетенции приказов открывало таким лицам самый широкий простор для злоупотреблений.

Еще один недостаток организации службы того времени заключался в бессистемной организации приказов. Так, например, весьма проблематично дать их классификацию.

Однако подобная классификация будет противоречить действительности: например, Посольский приказ заведовал иностранными сношениями, но, кроме того, осуществлял управление в отношении пяти приписанных к нему городов. Другой пример: Аптекарский приказ можно считать прародителем нынешнего Министерства здравоохранения, однако в его ведении находились и все судебные дела, касающиеся врачей и аптекарей. Более того, часть приказов создавалось по территориальному принципу: они ведали всеми делами в отношении определенной территории. Таковы, например, Смоленский, Казанский, Сибирский, Новгородский приказы.

Казалось бы, организация органов власти и организация службы (в смысле отдельного вида профессиональной деятельности) вещи различные.

Однако можно смоделировать следующую ситуацию: например, необходимо создать артиллерию в Смоленске. По логике того времени к этому делу имели отношение и Пушкарный приказ, и Оружейный приказ, и Смоленский приказ и даже приказ Большой казны. А это, как сказали бы сейчас, уже вопрос компетенции. Иными словами, неупорядоченность в государственном аппарате приводила к полной неразберихе в вопросах служебной компетенции.

Положение усугублялось тем, что формирование кадрового состава приказов было также далеко от совершенства. Одни из приказов были составлены очень полно, другие, напротив, были сравнительно немногочисленны и составлены притом из мелких чинов. В одних заседали бояре, окольничие, думные дворяне и дьяки; в других окольничие, дворяне и дьяки; в-третьих - только дворяне и дьяки, и, наконец, были такие приказы, где заседали одни дьяки. Таков был, например, приказ Тайных дел. Однако, несмотря на это, данный приказ наблюдал за ходом дел во всех остальных приказов. Естественно, что контроль со стороны дьяков за родовитыми боярами, возглавлявшими другие приказы, был чисто символическим.

относительно устройства службы допетровской Руси:

1. Государственная служба в России появилась на основе службы военной, имела ее своим фундаментом и являлась по отношению к ней производной, вторичной, менее важной. Об этом, в частности могут свидетельствовать то, что всякой службой служилых людей ведал специальный военный приказ, т.н. «Разряд». Именно он вел разрядные книги, в которые записывались назначения на должности. Этот вывод подтверждает и тот факт, что число военных приказов Московского государства было наибольшим (по предметной классификации) – около 12.

2. Общая логика трансформации воинской службы в государственную гражданскую была следующей: сначала из чисто воинских подразделений выделились т.н. полицейские органы: Приказ тайных дел, Расправная палата и т.д.; чуть позже выделились и специальные Судебные приказы. Поскольку управление городами того времени было напрямую связано с их обороной, то из военных начинают назначать местных правителей, которые со временем образуют институт местного управления. Фискальные органы также выделились из воинских подразделений (достаточно вспомнить, что долгое время князья собирали дань лично, вместе со всей своей дружиной). Время их выделения в отдельный государственный институт определить проблематично, видимо, время их возникновения примерно соотноситься с возникновением полицейского аппарата.

3. Назначение на должность и отстранение от нее было не урегулировано. Часть служащих (руководители приказов, посадники, наместники и волостели) назначались и смещались непосредственно царем. Другая часть «служащих» вводилась в должность непосредственным начальником (например, посадником). При этом зачастую должность могла переходить по наследству, и некая отрасль государственной службы становилась «достоянием» знатных родов.

4. Отсутствие четкого разделения компетенции между государственными органами и структурированной иерархии чинов породило перенос сословной деления и в область государственной службы. Одновременно, при назначении на определенную должность или при разделении компетенции между государственными органами царь далеко не всегда придерживался сословных принципов, что порождало неизбежные конфликты между знатью и подобными «назначенцами». Вот как описывает эту ситуацию дореволюционный историк: «Новое московское боярство приняло вид родовой и земельной аристократии, питавшей притязания на участие в управлении государством… Московские же цари не допускали княжат до своей тайной думы и всякие дела делали, «запершись» от них, «сам третий» с доверенными лицами из простых дьяков… в таких условиях в своих боярах Московские князья нажили себе домашних врагов». В качестве более общего вывода следует признать, что а) сам факт переноса сословных принципов на институт службы свидетельствует о том, что система чинов, служебная лестница являются необходимым условием существования данного института и б) институт государственной службы не должен зависеть от социального расслоения общества, поскольку в противном случае интересы государства обязательно будут вступать в конфликт с интересами сословной знати.

5. Относительно оплаты службы стоит отметить тот факт, что этот вопрос был урегулирован крайне противоречиво. Так, например, простым служилым людям из числа военных платилось денежное жалованье. Аристократия (начиная с дворян) жалования уже не получала, поскольку владела землей, полученной «за службу» и за то, что землевладелец служил со своей земли государству, крестьяне обязаны были работать на него и платить ему оброк. В ряде случаев сверх поместных земель, служилым людям давали денежное жалование, но плата эта не носила системного характера и была скорее, не жалованием в чистом виде, а способом отметить какие-либо особые заслуги своих слуг. Наконец существовал институт «кормления». Это значило, что наместники или волостели назначенные в какой-либо город или волость за свою службу получали «кормы» и «пошлины». Кормы имели вид даров в определенные сроки (к большим праздникам), а пошлины – платы за суд и за всякие иные действия кормленщика в пользу населения.

Иваном IV была проведена военная реформа. Осно­ву армии стали составлять дворянская конница и стрель­цы.

Реформа местного управления, проведенная в се­редине XVI в., отменяет систему кормления. На местах создаются губные и земские органы управления, кото­рые возглавляли губные старосты и целовальники. Они избирались местным дворянством, их основной обя­занностью была борьба с разбоями и антифеодальными выступлениями крестьян. Губными органами руководил Разбойный приказ.

Земские органы создавались для сбора налогов, управления посадами и черносошными крестьянами.

В городах вводится институт воевод. Они осущест­вляли военную, гражданскую, судебную функции, контро­лировали сбор налогов. Воеводы имели свою канцеля­рию - «съезжую избу». Их компетенция была довольно широкой, но они во всем подчинялись центру, назнача­лись из числа бояр и дворян и получали «государево жа­лованье».