В.А. ГОРБУХОВ 8 страница
7) необходимость непрерывного взаимодействия с органами государственной власти и управления;
8) большое разнообразие организационно-правовых форм, используемых на местном уровне.
Обособленные административно и организационно органы местного самоуправления - это самостоятельное, но все же органичное звено в общей системе управления обществом, общественными делами, то есть государственного управления.
Существуют попытки классифицировать основные организационно-правовые формы местного самоуправления с целью определить специфику моделей местного самоуправления. Более часто встречается следующая классификация:
- форма "сильный совет - слабый мэр". При этой модели представительный орган избирает из своего состава исполнительный орган, обладает большим объемом прав в сфере управления. Мэр исполняет в основном представительские и оперативно-исполнительные функции, имеет ограниченные права по координации деятельности исполнительных органов и контроля за их деятельностью, подотчетен совету;
- форма "сильный мэр - совет". Для этой модели местного самоуправления характерно избрание исполнительного органа непосредственно населением. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы, обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено квалифицированным большинством голосов совета. Исполнительная и представительная власть существует как самостоятельные и равные ветви власти;
- форма "совет - управляющий". Эта модель отражает стремление к устранению коррупции, авторитарного правления. Управляющий (администратор, менеджер) - профессионал в сфере социального управления, назначается и увольняется советом или по результатам конкурса;
- форма комиссий, которые образуются из выборных депутатов совета - уполномоченных, каждый из которых управляет каким-либо отделом, а наличие высшего должностного лица не предусматривается;
- "сильный мэр - сильный совет - управляющий". Здесь управляющий подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста-управляющего обеспечивает профессионализм, а избиратели имеют возможность прямого влияния на политику. В рамках этой модели и представительный, и исполнительный орган (мэр) избираются населением.
Сегодня в России существует опасность, особенно в небольших по территории и населению муниципальных образованиях, чрезмерного усиления исполнительных органов местного самоуправления, что проявляется в сокращении численности представительных органов, а значит, уменьшении числа комиссий, которые ими создаются. Другими словами, направления деятельности исполнительных органов выпадают в данном случае из-под контроля советов, исполнительные органы наделены правом вето, которое бывает трудно преодолеть.
Должность главы муниципального образования, как правило, предусматривается в уставах муниципального образования, но его функции, наименования и место в системе органов местного самоуправления различаются.
Глава муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования, представляет его, возглавляет на принципе единоначалия местную администрацию.
На основе уставов муниципальных образований можно выделить следующие подходы к главам муниципальных образований:
1) глава муниципального образования является председателем представительного органа местного самоуправления, не являясь при этом депутатом и главой местной администрации;
2) глава муниципального образования является избранным депутатом и одновременно председателем представительного органа местного самоуправления и возглавляет местную администрацию;
3) глава муниципального образования, являясь главой местной администрации и представляя муниципальное образование, может председательствовать на заседаниях представительного органа в отдельных случаях.
В большинстве случаев в уставах муниципальных образований закреплена необходимость подписания нормативно-правовых актов, принятых представительным органом, главой данного муниципального образования. Право отлагательного вето главой муниципального образования в уставах одних муниципальных образований предусматривается, а в других не предусматривается.
Функции и полномочия главы муниципального образования состоят в следующем:
1) организует разработку и исполнение местного бюджета, осуществляет распределение кредитов при исполнении местного бюджета;
2) организует подготовку плана развития территории муниципального образования;
3) принимает меры по обеспечению правопорядка на территории муниципального образования;
4) осуществляет мероприятия по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций;
5) представляет населению и представительному органу местного самоуправления отчет о деятельности администрации;
6) назначает и освобождает других руководителей администрации;
7) назначает и освобождает других руководителей администрации и муниципальных предприятий;
8) определяет структуру, штаты администрации и вносит их на утверждение представительному органу местного самоуправления;
9) заключает договоры и соглашения с различными структурами;
10) издает постановления и распоряжения по вопросам своего ведения;
11) осуществляет иные исполнительно-распорядительные функции в рамках своей компетенции.
Вместе с тем большинство уставов муниципальных образований вводят определенные ограничения для своего главы. Так, к примеру, глава муниципального образования не имеет права:
1) состоять в руководящих органах политических партий, движений;
2) состоять в правлениях или других органах управления предприятий, учреждений, организаций;
3) получать любые доходы от предприятий, учреждений, организаций, находящихся в муниципальной собственности либо действующих на соответствующей территории или связанных с местным бюджетом получением из него средств для своей деятельности, налоговыми или иными финансовыми льготами, кроме авторского гонорара, вознаграждение за научно-педагогическую и иную творческую деятельность;
4) участвовать в предпринимательской деятельности;
5) занимать оплачиваемые должности в других государственных органах, общественных объединениях, а также на предприятиях, учреждениях, организациях.
Полномочия главы муниципального образования могут прекращаться и досрочно в случаях:
1) на основании его личного заявления о сложении полномочий;
2) выезда на постоянное место жительства за пределы муниципального образования;
3) его отзыва избирателями;
4) утраты им гражданства РФ или приобретения двойного гражданства, подданства;
5) его смерти.
Кроме выборного главы муниципального образования могут создаваться другие исполнительные органы администрации муниципального образования, ее структурные подразделения. Эти органы создаются по усмотрению местных сообществ, выраженному в уставе муниципального образования.
Местная администрация является юридическим лицом, поэтому ее признаками как юридического лица является:
1) она имеет обособленное имущество, собственные средства финансирования из местного бюджета;
2) может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права и обязанности;
3) может выступать истцом и ответчиком в суде;
4) имеет гербовую печать, штампы, бланки, расчетные и иные счета в банковских учреждениях.
В структуре исполнительных органов местного самоуправления важнейшую роль могут играть коллегии администрации. Коллегия администрации муниципального образования - это консультативный совещательный орган, образуемый при главе местной администрации в составе руководителей структурных подразделений и ином составе. Коллегии создаются для обсуждения и принятия долгосрочных программ по важнейшим вопросам местной жизни. Решения коллегии оформляются постановлением главы муниципального образования, подписываются им и его заместителем, проводящим заседание коллегии.
Организация местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге регулируется федеральными законами. Территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ, то есть вопрос территории муниципальных образований является совместным ведением РФ и субъектов РФ.
Последнее время усилился контроль за нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления. Представительный орган местного самоуправления или глава муниципального образования, издавший нормативный правовой акт, признанный судом противоречащим Конституции РФ, федеральным нормативно-правовым актам, нормативно-правовым актом субъектов РФ, обязан:
1) в установленной судом срок отменить данный нормативный акт или отдельные положения этого акта, признанные недействующими;
2) опубликовать информацию о решении суда в течение 10 дней со дня вступления решения суда в силу.
В случае неисполнения решения суда и при условии, что при этом произошло умаление прав и свобод человека и гражданина или нарушение иного вида, представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования отрешен от должности.
Институт отрешения от должности предусматривает следующие процедуры:
1) письменное предупреждение со стороны законодательного органа государственной власти субъекта РФ по собственной инициативе или по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ;
2) установлен срок после письменного предупреждения для принятия мер по исполнению решения суда, то есть восстановлению правопорядка;
3) если меры не приняты, то по истечении 1 месяца, но не позднее 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда по поводу неправомерности нормативного акта, осуществляется роспуск представительного органа местного самоуправления или отставка главы местной администрации;
4) роспуск осуществляется законом субъекта РФ или федеральным законом, а отрешение от должности - постановлением высшего должностного лица субъекта РФ либо указом Президента РФ. При этом данное полномочие не принадлежит главе муниципального образования - столиц и административных центров субъектов РФ;
5) если в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления не будут отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные судом недействующими, Президент РФ вправе внести в Государственную Думу проект Федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления.
Субъектами инициативы отрешения от должности главы местного самоуправления могут быть:
1) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;
2) высшее должностное лицо субъекта РФ;
3) Правительство РФ;
4) Генеральный прокурор РФ.
Граждане вправе обжаловать роспуск представительного органа, отрешение от должности главы местного самоуправления в соответствующий суд в течение 10 дней со дня официального опубликования закона, указа (постановления), жалоба должна быть рассмотрена судом не позднее 10 дней со дня ее подачи.
Несколько слов нужно сказать о нормативных актах местного самоуправления.
Устав муниципального образования фиксирует предметы ведения, права, обязанности, статус муниципального образования. Устав муниципального образования имеет ряд особенностей:
1) наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав - население муниципального образования;
2) учредительный характер. Устав придает юридическую правовую базу всем сложившимся или формирующимся отношениям, институтам, учреждениям власти или местного сообщества;
3) всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирования норм устава;
4) высшая юридическая сила в системе норм, принимаемых в муниципальном образовании;
5) особый порядок принятия, а также внесения изменений или дополнений;
6) должен включать все необходимые в местном самоуправлении нормы;
7) стабильность - обязательное требование к уставу, чтобы обеспечить стабильность и правопорядок на территории;
8) наличие в уставе механизма реализации положений и норм, заложенных в федеральном законодательстве;
9) подлежит обязательной государственной регистрации.
Другие нормативные акты местного самоуправления обладают следующими чертами:
1) содержат корпоративные нормы;
2) являются нормативно-правовыми актами, исходящими из властных структур местного самоуправления;
3) отражают делегированное государством право местного самоуправления на нормотворчество;
4) содержат только регулятивные нормы;
5) гарантированы правом на судебную защиту.
У муниципального правотворчества выделяются три основные функции:
1) обновление нормативно-правового материала;
2) выполнение пробелов в праве;
3) упорядочение действующих нормативно-правовых актов или кодификация.
5.7. Институт менеджмента
Деятельность персонала учреждений, предприятий регламентируется специальными институтами. Трудовые отношения между работодателями и работниками регулируются федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, постановлениями, инструкциями и руководящими разъяснениями министерств и ведомств. На основе федерального законодательства в области трудовых отношений формируются локальные (местные) нормативно-правовые акты - коллективные договоры, соглашения по охране труда, приказы администрации организации в пределах ее компетенции.
На уровне менеджмента могут создаваться специальные правила, вырабатываться и закрепляться традиции, являющиеся частью корпоративной культуры. К таким специальным правилам можно отнести разработанные и принятые в организации системы поощрения и наказания работников, правила поведения работников, отношение к клиентам.
К элементам корпоративной культуры относятся:
1) некие основополагающие понятия, которых придерживаются члены организации в своем поведении;
2) ценности, на которые ориентируется индивид в принятии решений и последующих действий;
3) символика: письменные документы, легенды, мифы.
Можно выделить уровни корпоративной культуры организации:
1) глубинный - включает базовые предложения;
2) поверхностный - технологии, наблюдаемые образцы поведения;
3) подповерхностный - разделяемые субъектами организации ценностные ориентации и верования.
Социальной называется система, в которую входит человек или которая предназначена для человека. Общими системообразующими факторами социальных систем являются: общая цель всей совокупности компонентов; подчинение целей каждого компонента общей цели системы и осознание каждым элементом своих задач и понимание общей цели; выполнение каждым элементом своих функций, обусловленных поставленной задачей; отношение субординации между компонентами системы; наличие принципа обратной связи между управляющей и управляемой подсистемами.
Первым важнейшим компонентом социальных систем является человек - существо прежде всего общественное, сознательное, целеполагающее, связанное с другими людьми тысячью разнообразных отношений и форм взаимодействия. В процессе труда люди объединяются в группы, артели, социальные слои, общности и организации. Наличие человеческого компонента - главное отличие социальной системы от других целостных систем.
Вторую группу социальных систем составляют такие компоненты, как процессы (экономические, политические, социальные, духовные), совокупность которых представляет собой смену состояний системы в целом или какой-то части ее подсистем. Процессы могут быть прогрессивными и регрессивными. Они вызваны деятельностью людей, социальных и профессиональных групп.
Третья группа компонентов социальной системы - вещи, то есть предметы, вовлеченные в орбиту хозяйственной и общественной жизни, так называемые предметы второй природы (производственные здания, орудия и средства труда, компьютерная и оргтехника, средства связи и управления, технологические устройства, созданные человеком и используемые им в процессе производственной, управленческой и духовной деятельности).
Четвертая группа компонентов социальной системы имеет духовную природу - это общественные идеи, теории, культурные, нравственные ценности, обычаи, ритуалы, традиции, верования, которые опять-таки обусловлены действиями и поступками различных общественных групп и отдельных индивидов.
В зависимости от сущности, назначения, места в обществе, типа организации, функций, отношения со средой можно выделить некоторые основные уровни социальных систем: Российское сообщество, сообщество людей, организация фирмы, первичные коллективы.
Самый широкий и сложный уровень - все конкретно-историческое общество (российское, американское, японское и др.), совокупность членов этого общества и весь комплекс общественных отношений (экономических, политических, социальных, духовных и т.д.).
Второй уровень социальных систем - сообщества, объединения людей меньшего порядка (нации, сословия, социальные и этнические группы, элиты, поселения).
Третий уровень социальных систем - организации, действующие в реальном секторе экономики (кредитно-финансовые учреждения, научные, научно-образовательные учреждения, фирмы, корпорации, общественные объединения и др.).
Четвертый (первичный) уровень социальных систем - цехи, бригады, участки, профессиональные группы в рамках фирмы, предприятия. Их отличительная особенность состоит в непосредственных контактах каждого с каждым.
Обществу присущи и другие системные образования, например административно-территориальные, имеющие несколько уровней: Федерация, субъекты Федерации, муниципальные объединения.
Социальные организации объединяют деятельность людей в обществе. Взаимодействие людей через социализацию создает условия и предпосылки для совершенствования общественных и производственных отношений.
Социальные системы реализуются в форме организаций, компаний, фирм и т.д. Выделяют виды социальных организаций: социально-экономические, социально-политические, социально-образовательные.
В организации происходят объективные (естественные - по экономическим, управленческим и организационным законам) и субъективные (искусственные - по воле человека или общества) процессы. К объективным относятся процессы спада и подъема в деятельности организации, баланс спроса и предложения, процессы, связанные с законами организаций. К субъективным - процессы, связанные с реализацией технологических, экономических, управленческих и других решений субъектов управления.
Организации создают структуры для того, чтобы обеспечивать координацию и контроль деятельности своих подразделений и работников. Структуры организаций отличаются друг от друга сложностью (степенью разделения деятельности на различные функции), формализацией (степенью использования заранее установленных правил и процедур), соотношением централизации и децентрализации (то есть уровнями, на которых принимаются управленческие решения).
Структурные взаимосвязи в организациях находятся в центре внимания многих исследователей и руководителей. Для того чтобы эффективно достигались цели, необходимо понимание структуры работ, подразделений и функциональных единиц. Структурные и поведенческие взаимосвязи помогают установить цели организации, влияют на отношение и поведение работников. Структурный подход применяется в организациях для обеспечения основных элементов деятельности и взаимосвязей между ними. Он предполагает использование разделения труда, охвата контролем, децентрализации.
Структура организации - это фиксированные взаимосвязи, которые существуют между подразделениями и работниками организации. Ее можно понимать как установленную схему взаимодействия и координации технологических и человеческих элементов. Так как структура организации закрепляет горизонтальное и вертикальное разделение труда, расстановку и взаимосвязь персонала, следовательно, она во многом определяет возможности его успешной деятельности.
При построении организации задача менеджеров состоит в том, чтобы выбрать ту структуру, которая более всего отвечает целям и задачам организации, а также воздействующим на нее факторам. Наилучшая структура - это та, которая позволяет организации эффективно взаимодействовать с внешней средой, продуктивно и целесообразно распределять и направлять усилие своих сотрудников и таким образом удовлетворять потребности клиентов и достигать своих целей с высокой эффективностью.
Структура является неотъемлемой подсистемой организации, ей придается большое значение при анализе организационной системы в целом. Она наряду с другими внутренними переменами играет существенную роль в адаптации организации к внешней среде, а следовательно, в ее способности выживать. Поэтому структура организации должна быть оптимальной по отношению к организации и к ее внешней среде и изменяться вместе с ними.
Существует множество определений структуры управления. Наиболее полные из них определяют структуру исходя из следующих основных моментов:
1) структура - это совокупность взаимосвязанных подразделений или уровней управления и функциональных областей;
2) структура должна соответствовать целям организации и обеспечивать их эффективное достижение;
3) структура - это форма организации системы, она отражает наиболее существенные, устойчивые связи между элементами системы и их группами, обеспечивающие основные свойства системы;
4) организация состоит из нескольких уровней взаимодействия: "организация - внешняя среда", "подразделение - подразделение", "индивид - организация". Описывая характер взаимодействия на каждом из ее уровней, можно описать организацию как систему;
5) структура рассматривается как статическая организация системы, указывая в качестве динамической формы процесс реализации функций, их взаимосвязь в рамках организации.
Таким образом, структура управления организацией дает представление об ее подразделениях, службах и отдельных должностных лицах, их специализации, соподчиненности и взаимосвязи.
Важными моментами, вытекающими из определений структуры, наряду с перечисленными ранее являются следующие:
1) структура - это составляющая организационной системы;
2) структура основывается на целях организации;
3) структура должна соответствовать ценностям организации;
4) структура должна соответствовать стратегии организации;
5) первичность функций по отношению к структуре;
6) в рамках структуры реализуется процесс управления;
7) в рамках структуры выделяются следующие элементы: звенья, уровни управления; горизонтальные и вертикальные, линейные и функциональные связи;
8) для структуры характерны: специализация; разделение труда и его кооперация; централизация, децентрализация и процесс, посредством, которого она осуществляется; делегирование полномочий; координация деятельности и соблюдение нормы управляемости.
Структура управления включает все цели, распределенные между различными звеньями. Если цели организации устанавливаются на основе миссии организации (ее генеральной, общей цели, философии существования) и ценностей руководства, то структура должна соответствовать ценностям организации.
Структура, по мнению многих исследователей, должна соответствовать не стратегии организации, а отражать ситуацию, в которой организация находится, то есть соответствовать сочетанию ее внутренних и внешних переменных.
Первичность функций по отношению к структуре вытекает и из того, что структурные подразделения создаются для реализации определенных функций управления, иначе они будут оторваны от производственного процесса и мешать его реализации. Кроме того, конкретные функции управления, отражающие специфику организации, лежащие в основе построения структуры управления и отражающие динамику организации, представляют собой продукт декомпозиции миссии и целей организации.
Таким образом, основываясь на первичности функций по отношению к структуре, предполагается осуществление в рамках структуры всех составных частей процесса управления.
К звеньям управления относятся структурные подразделения, а также отдельные специалисты, выполняющие соответствующие функции управления либо часть их. Степени управления характеризуют последовательность подчинения одних звеньев управления другим снизу доверху.
Схема любой организации показывает состав отделов, секторов и других линейных и функциональных единиц.
Однако она не учитывает такой фактор, как человеческое поведение, который влияет на порядок взаимодействия и его координацию. Именно поведение персонала определяет эффективность функционирования организационной структуры в большей мере, чем формальное распределение функций между подразделениями. Организационную структуру любой коммерческой фирмы, больницы, банка, правительственного учреждения и т.п. следует рассматривать с учетом разных критериев. На эффективность деятельности организации влияют:
1) реальные взаимосвязи между людьми и их работой, отражаемые в стенах организационных структур и в ее должностных обязанностях;
2) политика руководства и методы, воздействующие на поведение персонала;
3) полномочия и функции работников организации на различных уровнях управления.
Рациональная структура организации предполагает комбинацию указанных трех факторов, обеспечивающую высокий уровень эффективности деятельности.
Выделяют черты управленческой деятельности, которые обусловлены организационным статусом руководителя. Они состоят в следующем:
1) руководитель организации - это единственный человек в ней, имеющий двойную принадлежность. Например, директор предприятия, являясь его членом, одновременно входит в состав органа управления более высшего порядка;
2) руководитель организации - это единственный человек в ней, на которого возложена ответственность за ее функционирование в целом, а не за работу какой-либо ее части;
3) пост руководителя предоставляет ему гораздо большие возможности, чем у всех других членов организации, для влияния на нее в целом.
Уровень руководства определяется иерархическим статусом руководителя. Чем он выше, тем выражены указанные выше признаки и наоборот. Выделяются три основные категории управленческих должностей, содержание деятельности которых довольно существенно различается именно по степени выраженности основных признаков управленческой деятельности. Эти уровни руководителей низшего, среднего и высшего звена.
Руководители низшего звена (руководители первого звена, руководители низового звена, операционные руководители, младшие начальники) принадлежат к тому организационному уровню, который находится непосредственно над работниками. Типичный пример руководителей низшего звена - мастер, заведующий отделом. Руководители среднего звена координируют и контролируют работу младших начальников. Этот тип руководителей наиболее многообразен и многочислен, что привело к его разделению на две категории, два подуровня - верхний и низший уровень среднего звена. Примеры руководителей среднего уровня - декан в вузе, директор филиала в фирме. Руководители высшего звена - те, кто возглавляет крупные производственные, социальные и государственные организации, находятся на самом верху их иерархии, отвечают за их деятельность, за выработку стратегических решений и их политику в целом. Численность руководителей этого уровня гораздо меньше численности двух предыдущих. Однако этот уровень оказывает несопоставимо большее, чем они, влияние на организации. Как правило, его представители накладывают отпечаток своей личности на облик организации в целом. На любом из этих уровней и подуровней сохраняются все основные психологические признаки управленческой деятельности, то есть ее качественная специфичность.
Поскольку руководитель реализует управление в процессе группового межличностного взаимодействия, то его деятельность представляет собой выполнение системы определенных социальных ролей:
1) межличностные роли:
а) роль главного руководителя. Символический глава, в обязанности которого входит выполнение обычных обязанностей правового и социального характера;
б) роль лидера. Ответственный за мотивацию и активизацию подчиненных; ответственный за набор, подготовку работников и связанные с этим обязанности;
в) роль "связующего звена". Обеспечивает работу саморазвивающейся сети внешних контактов и источников информации, которые предоставляют информацию и оказывают услуги;
2) информационные роли:
а) роль "приемника информации". Разыскивает и получает разнообразную информацию специализированного характера, которую, понимая организацию и внешние условия, успешно использует в интересах своего дела; выступает как первый центр внешней и внутренней информации, поступающей в организацию;
б) роль распространителя информации. Передает информацию, полученную из внешних источников или от других подчиненных, членов организации: часть этой информации носит чисто фактический характер, другая требует интерпретации отдельных фактов для формирования взглядов организации;
в) роль представителя. Передает информацию относительно планов, политики, действий и результатов работы организации для внешних контактов, действует как эксперт по вопросам данной отрасли;
3) роли, связанные с принятием решений:
а) роль предпринимателя. Изыскивает возможности организации бизнеса внутри самой организации и за ее пределами, разрабатывает и запускает проекты усовершенствований, приносящие изменения, контролирует разработку определенных проектов;