В.А. ГОРБУХОВ 7 страница
Секретариат Председателя Правительства возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от нее в порядке, установленном для руководителей основных структурных подразделений аппарата: работает по заданиям заместителей Председателя Правительства, обеспечивает исполнение их поручений, докладывает поступающую информацию, предоставляет корреспонденцию, а также выполняет поручение руководителя Аппарата.
Центральное место в деятельности государства, его органов занимает выполнение задач и функций по обеспечению правопорядка и законности, защите прав и свобод человека и гражданина, охране прав и законных интересов государственных и негосударственных организаций, трудовых коллективов, борьбе с преступлениями и правонарушениями. Правопорядок в значительно большей мере, чем другие ветви государственной власти, может и должна охранять судебная власть.
Судебная власть - это право, возможность и способность специально создаваемых государственных учреждений - судов оказывать воздействие на поведение людей и социальные процессы конкретно определенными юридическими мерами, установленными законами.
Правосудие - важнейшая функция, доминирующая, но это не единственное проявление судебной власти.
Важной общественно значимой задачей судебной власти является сдерживание, уравновешивание двух других ветвей власти в соответствии с принципом разделения государственной власти.
Для правоприменительной практики характерна и такая функция судебной власти, как ограничение и контроль за деятельностью госорганов по исполнению законов.
В качестве одной из функций судебной власти может рассматриваться толкование правовых норм.
Функцией судебной власти является официальное удостоверение фактов, имеющих юридическое значение.
Прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Роль прокуратуры как функционально самостоятельного правового института - обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина. Прокуратура не относится ни к судебной власти, которая осуществляет правосудие, ни к исполнительной власти.
Исполнительная власть на федеральном уровне осуществляет Правительство РФ, на уровне субъектов и муниципальных образований - выборная администрация.
Особенностью организационной структуры исполнительной власти является иерархическое строение государственного административного аппарата.
Каждый орган исполнительной власти учреждается в установленном порядке, выступает по уполномочию государства. Сущностными признаками органов исполнительной власти являются:
1) создаются народом на основе конституционных норм;
2) имеют правомочие учредительства государственных органов, государственных учреждений, публичных служб.
Первичным системообразующим элементом государственно-управляющего воздействия на общество является государственный орган. Государственный орган - учрежденное в установленном порядке образование, выполняющее от имени государства какую-либо одну или несколько его функций в соответствии со своим специальным общественным назначением, обладающее организационным единством, собственной компетенцией, полномочиями.
Государственным органом может быть одно должностное лицо или известным образом организованная группа должностных лиц, уполномоченных государством на реализацию властно-управленческих функций.
Сущность государственного органа можно определить как целостную совокупность составляющих компонентов:
1) политического (государственно-властный характер);
2) социологического (предназначение решать общезначимые дела, задачи);
3) юридического (принимает нормативно-правовые акты, осуществляет правоприменительную и правоохранительную деятельность);
4) административно-управленческого (выполняет функции, стоящие перед государством на определенном участке руководства обществом).
Государственный орган наделен государственно-властными полномочиями внешнего и внутреннего порядка. Внешние полномочия государственного органа регулируют его связи с другими органами по горизонтали и вертикали власти. Внутренние полномочия государственного органа регулируют деятельность внутри самой организации. Государственный орган принимает нормативные правовые акты, осуществляет правоприменительную и правоохранительную деятельность.
Государственное управление реализуется только через совокупность государственных органов. Государственные органы - это совокупность всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты государственной власти, а также органы государственного управления, которые создаются как рабочий механизм представительной, исполнительной и судебной власти.
Каждый субъект управления, чтобы решать различные задачи и выполнять функции управления, должен быть соответственно организационно оформлен.
Организационно-правовые формы - видовые характеристики органов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти составляют:
1) Правительство РФ;
2) федеральные министерства;
3) федеральные службы;
4) федеральные агентства;
5) иные федеральные органы исполнительной власти.
В государственной системе политико-административного управления важнейшую роль играют министерства. Министерство - родовое название центральных органов государственного управления, входящих в структуру правительства. Министерства в Российской Федерации - федеральные органы исполнительной власти, проводящие государственную политику и осуществляющие управление в установленной сфере деятельности, а также координирующие сферу деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерства возглавляются министрами, входящими в федеральное Правительство РФ. Функции и построение каждого министерства отличаются многообразием и закрепляются положением о министерстве, которое утверждает Президент РФ.
Министр - руководитель министерства, относится к государственной должности. Он является членом команды политиков высшего уровня. Одновременно министр является административным должностным лицом - он издает приказы, распределяет обязанности между своими заместителями, несет ответственность за работу аппарата министерства и в целом состояние дел в отрасли. В каждом министерстве создается коллегия - совещательный орган. В состав коллегии входят: министр (являющийся председателем коллегии), его заместители, руководящие должностные лица, ответственные работники.
Федеральная служба и федеральное агентство - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель, федеральное агентство - генеральный директор. Положение о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, утверждается Президентом РФ, а о других федеральных органах исполнительной власти - Правительством РФ.
В системе исполнительной власти различают структуры, которые не относятся к той или иной организационно-правовой форме, а являются ее обеспечивающим органом, создаются на основе положения, регламента, приказа в рамках компетенции конкретного государственного органа. К таким органам относятся консультативные и координационные органы, которые образуются в рамках института Президента, Правительства. Эти органы не являются, как правило, юридическими лицами и материально-техническое обеспечение их деятельности возлагается на аппарат органа федеральной власти, руководитель которого возглавляет комиссию. Принимаемые ими решения не должны являться обязательными для всех органов, учреждений граждан, действующих в сфере ведения вопросов, принимаемых подобными комиссиями.
В соответствии с Конституцией РФ в ее составе находятся субъекты РФ. Среди них республики, края, области, два города федерального значения, одна автономная область и автономные округа.
Нужно сказать, что автономия означает право законодательства. Различают виды автономий:
1) политическая - право на самостоятельное осуществление государственной власти;
2) административная - право органов управления самостоятельно решать вопросы, вести дела в рамках своей компетенции и прав, переданных им уполномоченными государственными органами;
3) культурно-национальная - предоставление национальным меньшинствам прав и возможностей сохранять и развивать свои культурные традиции, язык, религию и т.д.
А вот понятие региона юридического определения не имеет. А в географическом понятии регион - пространственно-территориальная часть целого с выраженной спецификой культурно-этнической, религиозной, экономической жизни проживающего там населения.
Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют:
1) законодательный (исполнительный) орган государственной власти субъекта РФ;
2) высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;
3) иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Должность высшего должностного лица субъекта РФ может быть установлена конституцией (уставом) субъекта РФ.
Законодательный (представительный) орган субъекта РФ имеет статус постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти субъекта РФ. Его функции составляют законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения в пределах полномочий субъекта РФ, а также самостоятельное решение вопросов организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.
Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти - субъекта РФ - обширны.
Право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), представительным органом местного самоуправления.
Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случае:
1) принятия указанным органом решения о самороспуске, при этом решение о самороспуске принимается в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта РФ;
2) роспуска указанного органа высшим должностным лицом субъекта РФ;
3) вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
4) роспуска указанного органа.
Формы организации государственной власти в субъектах РФ, то есть государственные органы в названиях и полномочиях, значительно различаются. Это особенно заметно в организации законодательных органов в республиках и во многом объясняется историческими и национальными традициями.
В названиях представительных органов республик чаще представлены совет (верховный, государственный, народный) и собрание (законодательное, государственное, народное).
В субъектах РФ, образованных по административно-территориальному признаку, также представлен широкий диапазон терминологии, но чаще представительные (законодательные) органы именуются:
1) Совет народных депутатов;
2) областная Дума;
3) Законодательное собрание;
4) Государственная Дума;
5) представительное собрание.
В наименовании органов исполнительной власти более очевидна унификация названий: президент в республиках, председатель правительства, глава администрации, губернатор, мэр.
Специфику организации государственной власти в субъектах РФ определяет:
1) распределение полномочий;
2) механизм взаимного сдерживания и контроля;
3) способ формирования и политическая ответственность правительств (глав администрации).
В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. В соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образует единую систему исполнительной власти субъектов РФ. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) - в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в порядке, предусмотренном федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта РФ.
Исполнительная власть в субъектах РФ - это часть единой государственной власти Федерации. В силу исторически сложившихся условий и выполняемых функций органы исполнительной власти имеют приоритетные значения в триаде ветвей власти субъекта РФ. Конституция РФ не выделяет их доминирующего положения, однако вхождение в единую систему органов исполнительной власти России, осуществление ряда полномочий органов федеральной власти обусловливает их ведущую роль в управлении наиболее важными процессами в регионе. Способствует этому и закрепляемое в уставах единоначалие в осуществлении исполнительной власти главой администрации.
Конституция РФ не использует термин "администрация" по отношению к исполнительной власти субъектов РФ, а ее функции возлагает на систему специальных органов, не уточняя ни их названия, ни структуры, ни характера отношений с иными органами власти региона.
Состав администрации (правительства) формируется главой соответствующей администрации (правительства). Для осуществления своей компетенции многие администрации разрабатывают и утверждают схемы управления областью.
Предложена типовая структура администрации субъекта РФ:
1) правительство (глава администрации, мэр, губернатор, наделенные общей компетенцией);
2) органы специальной компетенции по отраслям и сферам государственного управления;
3) территориальные органы специальной компетенции, действующие на территории районов и городов.
В областной администрации, как правило, представлены следующие управления: юстиции, внутренних дел, финансовое, сельского хозяйства, промышленности, здравоохранения, образования, культуры и т.д. Комитеты: по архитектуре и строительству, управлению государственным имуществом, мобилизационной подготовке, поддержке предпринимательства.
Структура администрации в субъектах РФ представлена двумя моделями: единоначалие в руководстве исполнительным органом и коллегиальность в управлении. По первой модели - глава администрации единолично создает структуру и осуществляет непосредственное руководство всеми структурными подразделениями администрации. В соответствии со второй моделью структуры администрации субъекта РФ предполагается учреждение правительства как самостоятельной организационно-правовой формы исполнительной власти с нормативно установленными компетенцией, полномочиями в осуществлении исполнительно-распорядительных функций.
Однако есть и промежуточная модель организации администрации. Например, в Санкт-Петербурге правительство не является юридическим лицом и не является самостоятельным субъектом публично-правовых отношений.
Губернатор - высшее должностное лицо в губернии. Существенным отличием власти губернатора является демократический источник - выборное начало - так было до 2004 года.
Губернатор, возглавляя областную администрацию, руководит ее деятельностью, обладает разнообразными полномочиями в области формирования органов исполнительной власти и структуры администрации, бюджета, финансов и учета, управления собственностью, взаимодействия с предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности, а также в конкретных отраслях и сферах экономического, социально-культурного развития.
К полномочиям губернатора относится:
1) право законодательной инициативы: подписания и опубликования законов;
2) отлагательное вето на законы;
3) исключительное право внесения законопроектов по бюджету, планам социально-экономического развития региона, структуре администрации и др.
Уставы субъектов РФ предусматривают механизм, сдерживающий власть губернатора: право представительного органа на утверждение заместителя главы администрации, расходов на ее содержание, заслушивание ежегодных отчетов о деятельности администрации, право досрочного прекращения полномочий главы администрации и др.
Уставы краев, областей, закрепляя единоначалие в осуществлении исполнительной власти губернатора, его ведущую роль, наделяют губернатора правом представлять интересы региона за его пределами, подписывать от имени субъекта договоры и соглашения.
Наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ.
Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ прекращаются досрочно в случае:
1) его смерти;
2) отрешения его от должности;
3) его отставки по собственному желанию;
4) отрешение его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей;
5) признание его судом недееспособным или ограниченно способным;
6) признание его судом безвестно отсутствующим и объявление умершим;
7) вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
8) его выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;
9) утраты им гражданства РФ, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.
Восстановление единой вертикали исполнительной власти является средством стабилизации общественно-политической системы, сохранения управляемости в стране. На это ориентирована и такая новация в государственном строительстве, как создание нового уровня государственного управления - окружного. Предысторией его возникновения послужило образование межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия в границах крупных экономических районов. В 1990-х годах было 8 таких ассоциаций:
1) "Центральная Россия";
2) "Черноземье";
3) "Северо-Запад";
4) ассоциация регионов Северного Кавказа;
5) "Большая Волга";
6) ассоциация Уральского региона;
7) "Сибирское соглашение";
8) ассоциация субъектов Федерации Забайкалья и Дальнего Востока.
Поиск форм и методов упорядочения вертикали исполнительной власти привел в начале двадцать первого века политическое руководство страны к идее создания семи федеральных округов и реорганизации института полномочных представителей президента в регионах РФ. Придание статуса федерального округа семи крупным межрегиональным образованиям завершило процесс формирования нового уровня государственно-административного управления, приближение федеральной власти к потребностям и интересам регионов.
В настоящее время в РФ действует 7 федеральных округов:
1) Центральный (с центром в городе Москве);
2) Северо-Западный (с центром в городе Санкт-Петербурге);
3) Южный (с центром в городе Ростове-на-Дону);
4) Приволжский (с центром в городе Нижнем Новгороде);
5) Уральский (с центром в городе Екатеринбурге);
6) Сибирский (с центром в городе Новосибирске);
7) Дальневосточный (с центром в городе Хабаровске).
Статус полномочного представителя в федеральном округе определен как статус федерального государственного служащего в составе Администрации Президента РФ. Полномочный Представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом по представлению Руководителя Администрации. Подчиняется непосредственно Президенту и подотчетен ему, назначается на срок, определяемый Президентом, но не превышающий срока исполнения Президентом своих полномочий.
Основными задачами полномочного представителя являются:
1) организация в федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства;
2) организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
3) обеспечение реализации кадровой политики Президента РФ;
4) предоставление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе.
Органы государственной власти субъекта РФ самостоятельно управляют и распоряжаются имуществом, находящимся в собственности субъекта РФ. Органы государственной власти субъекта РФ вправе передавать имущество субъекта РФ во временное пользование физическим и юридическим лицам, федеральным органам государственной власти и органам местного самоуправления, отчуждать это имущество, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ.
В настоящее время в России происходит административная реформа, которая вносит серьезные изменения в государственное устройство. Идет выстраивание вертикали власти от Президента через полномочных представителей в округах к территориальным органам, чтобы иметь возможность контролировать, как реализуются функции, принадлежащие Центру.
Данная реформа привела к возврату глав администрации субъектов РФ на уровень их компетенции.
Полномочия Президента РФ выстраивают вертикаль исполнительной власти, подчиненной напрямую Президенту РФ.
5.6. Институт местного самоуправления
Местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В литературе используется два термина: "местное самоуправление" и "муниципальное управление". Под местным самоуправлением понимается непосредственное участие населения в решении проблем местного значения; деятельность выбранных населением органов, направленная на выявление социальных проблем людей, проживающих на территории данного муниципального образования; выработка вариантов и способов их решения. Непосредственно население включено в такую деятельность через участие в принятии решений в процессе проведения референдумов, сходов граждан и т.п. Муниципальное управление представляет собой взаимодействие органов местного самоуправления с учреждениями, призванными осуществлять эти решения: учреждениями здравоохранения, образования, транспорта, ЖКХ, культуры, спорта и др. Основной целью органов местного самоуправления является повышение благосостояния людей, проживающих на территории данного муниципального образования, а муниципальное управление - в удовлетворении конкретных потребностей различных социальных общностей, решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.
Органы местного самоуправления включают в себя как выборные структуры, так и организации, уполномоченные решать вопросы местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
Так же, как и государственное управление, муниципальное управление содержит в себе внешний и внутренний аспекты. Внешний аспект муниципального управления включает в себя отношения с вышестоящим руководством, финансовый менеджмент, управление малым и средним бизнесом, правоохранительными органами, здравоохранением, образованием, городским пассажирским транспортом, жилищно-коммунальным комплексом, учреждениями социальной защиты. В основе внешнего взаимодействия местной администрации лежат правовые и административные институты. Внутренний аспект муниципального управления заключается в определении важнейших вопросов местного значения, законодательных актов, регулирующих организацию и деятельность органов местного самоуправления, управления коллективом администрации.
К законодательным актам, регулирующим организацию и деятельность органов местного самоуправления, относятся Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", федеральные законы по вопросам местного самоуправления, конституции и уставы субъектов Федерации. Все законы подразделяют на две группы:
1) законодательные акты по вопросам местного самоуправления, определяющие порядок передачи объектов федеральной государственной собственности субъектов РФ в муниципальную, наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями, установление государственных минимальных стандартов, регулирование муниципальной службы и др.;
2) законы, содержащие нормы муниципального права и связанные с предметами осуществления местного самоуправления - образованием, здравоохранением, охраной общественного порядка, социальной защитой и т.д.
Структура органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования, который принимается либо непосредственно населением, либо представительным органом местного самоуправления.
Для теории и практики муниципального управления важное значение имеет управление коллективом администрации. Кадровый менеджмент в муниципальном управлении отличается жесткой регламентацией нормативными актами.
Полномочия главы муниципального образования определяются уставом муниципального образования. Институты муниципальной службы регламентируют профессиональную деятельность работников управления на постоянной основе в органах местного самоуправления, устанавливают их полномочия на решение вопросов местного значения и ответственность за осуществление этих полномочий.
Местные органы ближе всего к населению. Вопросы структуры и полномочий органов местного самоуправления являются частью организационных основ местного самоуправления, которая включает в том числе установление границ муниципальных образований, законодательное определение порядка признания, упразднения или объединения муниципальных образований.
Правовой статус органов местного самоуправления определен Конституцией РФ, которая признает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а также Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", где закрепляется обязанность наличия только выборных органов. Предусматривается возможность вхождения главы муниципального образования, избранного непосредственно населением, в состав представительного органа местного самоуправления с правом председательствовать на его заседаниях. Это, в свою очередь, означает возможность совмещения представительных, контрольных, исполнительно-распорядительных и иных функций в одном органе.
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Образование органов местного самоуправления, назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Целесообразность применения принципа разделения властей на уровне муниципального образования определяется самим местным сообществом и закрепляется в уставе муниципального образования.
Органами местного самоуправления являются: представительный орган местного самоуправления; глава муниципального образования; исполнительный орган местного самоуправления.
Основными чертами органов местного самоуправления являются:
1) органы местного самоуправления являются способом децентрализации власти и управления;
2) эти органы обеспечивают самостоятельное решение от имени и по поручению граждан вопросов местного значения;
3) они наиболее приближены к населению города, района, иного муниципального образования и его проблемам;
4) не обладают правовыми полномочиями и соответствующим аппаратом принуждения, необходимым для проведения в жизнь государственной воли;
5) имеют только горизонтальные административно-правовые отношения;
6) спецификой деятельности органов местного самоуправления являются требования оперативности на изменения условий жизни, потребностей населения и необходимость решения самых сложных социальных проблем;