И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
12.1. Социально-экономические факторы региона
и муниципальных образований
Современный этап развития страны характеризуется растущим интересом к ресурсному потенциалу и комплексу социально-экономических факторов регионов и муниципальных образований. Под ресурсами, как правило, понимают некую совокупность возможностей той или иной территории. Ресурсный потенциал региона и муниципальных образований включает в себя материальные и нематериальные показатели соответствующей территории, которые могут быть использованы в хозяйственной деятельности. Среди ресурсов региона и муниципальных образований, входящих в его состав, выделяют природно-географические, сырьевые, финансовые, экономические, трудовые, правовые, научные (интеллектуальные), информационные, политические, управленческие, культурные и другие виды.
Ресурсный потенциал, тенденции и особенности развития региона и муниципальных образований отражаются в таких социально-экономических факторах, как экономические, географические, природные, исторические, организационные и другие показатели. Часть факторов относится только к отраслевым условиям (например, энергоемкость производства), часть - к региональным условиям (например, численность и плотность населения).
К региональным и муниципальным социально-экономическим факторам относятся:
1) отраслевая структура производства;
2) размещение населения по территории региона и муниципальных образований;
3) доходная и половозрелая структура населения;
4) уровень денежных доходов на душу населения;
5) культурный и общеобразовательный уровень населения;
6) региональные различия в ценах на товары и услуги;
7) природно-климатические условия региона;
8) национальные особенности региона и муниципальных образований;
9) исторические и этнографические традиции региона и муниципальных образований.
Данные социально-экономические факторы определяют весь воспроизводственный процесс в регионе и муниципальных образованиях, начиная с производства и распределения и заканчивая обменом и потреблением продукции и ресурсов. Региональные факторы социально-экономического развития весьма разнообразны, среди них можно выделить следующие виды:
а) ресурсные факторы: количество населения; масштабы и отраслевой состав хозяйства, формирующие платежеспособный спрос; земельные ресурсы; водные ресурсы; технологическое оборудование; квалифицированная рабочая сила; финансовые возможности;
б) инфраструктурные факторы: коммуникационно-информационная сеть; институционально-рыночные структуры (банки, биржи, страховые компании и т.д.);
в) технопарки и прочие организации, способствующие инновационной деятельности; фонды поддержки предпринимательства и прочее;
г) внешние факторы: федеральное и региональное законодательство, социально-психологический климат и т.п.
Поскольку социально-экономические факторы формализуются (выражаются количественно), то они используются для расчетных обоснований размещения и регионального развития производства, в частности для выводов о целесообразности развития тех или иных регионов или мест дислокации тех или иных предприятий.
Например, в России наиболее богаты топливно-энергетическими ресурсами, где они наиболее дешевы, районы Сибири (62%) и Дальнего Востока (31%). Самыми эффективными отраслями обрабатывающей промышленности в Сибири являются энерго- и топливоемкие - цветная и черная металлургия, химическая и нефтехимическая промышленность, поскольку доля затрат на топливо и электроэнергию в себестоимости продукции у них наивысшая. Поэтому целесообразна специализация сибирских регионов не только на добыче дешевого топлива и энергии, но и на их переработке. Такой вывод делается исследователями из сопоставления факторов развития регионов (энергообеспеченность) и размещения отраслей (энергоемкость) <1>.
--------------------------------
<1> Кистанов В.В., Копылов Н.В. Региональная экономика России. М.: Инфра-М, 2002. С. 34.
По сути, вся региональная экономика базируется на теории факторов развития регионов, муниципальных образований и их систем. Значение социально-экономических факторов развития региона меняется с переходом к рыночным отношениям.
Во-первых, помимо традиционных факторов (природного, энергетического, транспортного, социального и других) появляются новые факторы: геополитические, рыночные, кризисные и т.п.
Во-вторых, возрастает значение природного и связанного с ним энергетического факторов при определении местоположения отдельных предприятий и региональных хозяйственных комплексов.
В-третьих, расширена степень самостоятельности субъектов Российской Федерации в распоряжении естественными богатствами.
В-четвертых, повысилась роль транспортного фактора из-за постоянного роста стоимости перевозок.
В-пятых, в новых условиях изменились сами обстоятельства формирования региональных ресурсных предпосылок развития. Так, стоимость топливно-энергетических ресурсов зависит не только от качественных отличий месторождений топлива и их размещения, но и от ценовой и налоговой политики в отраслях ТЭК, размежевания по видам государственной собственности (федеральная, региональная), разноэтапности регулирующих мероприятий в ТЭК и т.п.
В-шестых, возросла роль фактора информационных ресурсов и коммуникационных систем.
Таким образом, структура региона и муниципальных образований как целостных территориальных систем может рассматриваться с различных точек зрения: экономической, социальной, духовной, природно-ресурсной, экологической и т.д. Многоаспектность структурной организации является качественным свойством региона и муниципальных образований. Следовательно, при анализе социально-экономических факторов региона и муниципальных образований необходимо учитывать их связи с другими подсистемами.
Схема функционирования региона и муниципальных образований включает как минимум три взаимосвязанных блока: "экономика", "население", "природная среда". Кроме того, следует учитывать наличие государственных и муниципальных структур, воздействующих на происходящие процессы, а также внешний фактор (экономика соседних муниципальных образований и регионов, а также зарубежная экономика).
Помимо факторов регионального и муниципального экономического развития также выделяют социально-экономические пропорции, т.е. относительные показатели, характеризующие соотношения между продуктами и ресурсами, между затратами и результатами. Социально-экономические пропорции отражают уровень жизни населения муниципальных образований и региона в целом. Они складываются под влиянием решений, принимаемых всеми участниками регионального воспроизводственного процесса, такими как региональные органы власти и управления, органы местного самоуправления, субъекты предпринимательских структур, население.
К социально-экономическим пропорциям относятся пропорции между:
а) частным и государственным потреблением;
б) платежеспособным спросом и предложением на региональном рынке потребительских товаров и услуг;
в) численностью населения и развитием жилищного хозяйства;
г) жилищным хозяйством и сферой коммунально-бытового обслуживания;
д) численностью населения и масштабами развития социальной сферы <1>.
--------------------------------
<1> Фетисов Г.Г., Орешин В.П. Региональная экономика и управление. М.: Инфра-М, 2008. С. 122.
Социально-экономические пропорции органически связаны со всей региональной системой: потребности населения в потребительских товарах и услугах влияют на их производство, а производство через доходы работников влияет на уровень потребностей и спрос на потребительские товары и услуги.
Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования является одной из функций муниципального управления. В этой связи органы местного самоуправления должны разрабатывать, принимать и организовывать исполнение планов и программ комплексного развития социально-экономического пространства муниципального образования.
Под муниципальным социально-экономическим пространством, как правило, понимают всю совокупность находящихся в границах муниципального образования человеческих, земельных, природных, материальных и финансовых ресурсов вне зависимости от их формы собственности, степени их вовлечения в хозяйственный оборот и уровня использования <1>. Комплексное развитие муниципального образования предполагает в первую очередь эффективное решение вопросов местного значения. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет за каждым типом муниципальных образований собственный перечень вопросов местного значения.
--------------------------------
<1> Методические рекомендации по комплексной оценке и прогнозу социально-экономического развития муниципальных образований / Под ред. С.В. Картышова. М.: ФГНУ "Российский научный центр государственного и муниципального управления", 2004.
Так, вопросы содержания жилищного фонда, жилищного строительства, обеспечения жильем, застройки территории, землепользования, благоустройства и озеленения территории, охраны исторических памятников, сохранение объектов культурного наследия, организации досуга, развития физкультуры и спорта, пожарной безопасности, уличного освещения отнесены к компетенции городских и сельских поселений. Вопросы предоставления образования, оказания медицинской помощи, охраны общественного порядка, охраны окружающей среды отнесены исключительно на районный уровень.
Соответственно, вопросы электро- и газоснабжения, содержания и строительства автомобильных дорог, сбора и переработки отходов, организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, формирования и содержания архивов, предоставления транспортных услуг, услуг связи, общественного питания, торговли, бытового и библиотечного обслуживания, участия в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, опеки и попечительства разграничены между поселениями и муниципальными районами. К вопросам местного значения городского округа отнесен комплекс вопросов местного значения поселения и муниципального района.
К основным принципам формирования рационального экономического пространства региона и муниципальных образований в первую очередь относятся:
а) наличие единой финансовой и экономической политики с существенным перемещением прав в пользу местных органов управления;
б) единообразие рыночной инфраструктуры, наличие развитых транспортных и информационных коммуникаций, а также единой системы статистики и стандартизации;
в) централизованное регулирование развития регионального экономического пространства посредством осуществления целевых инвестиций, предоставления дотаций, субсидий и трансфертов муниципальным образованиям, входящим в состав региона.
Социально-экономические факторы развития регионов и муниципальных образований учитываются при разработке и принятии целевых программ и других механизмах государственного регулирования экономики регионов и муниципальных образований.
12.2. Социальное развитие и культура региона
и муниципальных образований
Российские регионы очень резко различаются по показателям социального развития, например по среднедушевым доходам, покупательной способности средней заработной платы, ожидаемой продолжительности жизни и т.п. Основными факторами, обусловливающими социальную дифференциацию территорий, являются ВРП (валовой региональный продукт) на душу населения, отраслевая структура производства, ресурсный потенциал, объем инвестиций в экономику региона, бюджетная обеспеченность, демографические показатели.
С развитием рыночной экономики и усилением региональных различий в стоимости жизни и рабочей силы, в уровне занятости, возросшей и часто не совпадающей с региональными экономическими интересами миграцией населения возрастает и влияние социального фактора на развитие регионов и муниципальных образований.
Особое место среди социальных ресурсов региона и муниципальных образований занимают человеческие потенциалы и ресурсы. Под человеческим потенциалом понимают совокупность физических, духовных, культурных и иных качеств человека и населения в целом. Развитие человеческого потенциала, приращение человеческого капитала и есть повышение качества жизни, которое является целью деятельности органов государственной власти и органов муниципального управления. Соответственно, человеческий ресурс - это совокупность свойств людей, необходимых для воспроизводства жизни на территории региона и муниципальных образований и для обеспечения самоуправления населения, т.е. для реализации роли человека как субъекта управления.
Понятия человеческого потенциала и человеческого ресурса тесно взаимосвязаны. При развитии и наращивании человеческого потенциала, вкладывании средств в укрепление физического здоровья, образование, культурное развитие населения, социальную поддержку отдельных категорий граждан, одновременно наращивается и человеческий ресурс регионального и местного сообщества. В то же время приращение человеческого потенциала не означает пропорционального увеличения человеческого ресурса, поскольку для этого требуется еще готовность и желание человека принимать участие в решении вопросов регионального и местного значения <1>. Поэтому задача превращения человеческого потенциала в человеческий ресурс развития региона и муниципальных образований является основной задачей органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Система муниципального управления" (под ред. В.Б. Зотова) включен в информационный банк согласно публикации - Питер Пресс, 2007 (издание третье, дополненное и переработанное).
<1> Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова. СПб.: Питер, 2008. С. 148.
К основным принципам формирования рационального экономического пространства региона и муниципальных образований помимо общих экономических принципов также относятся принципы социальной политики, направленной на установление гарантированных минимальных уровней заработной платы, пенсий, пособий и других выплат, а также индексации доходов населения.
Среди основных функций органов государственного и муниципального управления по развитию человеческого потенциала на региональном и местном уровнях можно выделить следующие направления:
1) обеспечение здоровья человека, для чего необходимо достижение экологического благополучия территории, организация санитарно-эпидемиологического контроля и надзора, развитие системы учреждений здравоохранения, организация лекарственного обеспечения населения, пропаганда здорового образа жизни, борьба с пьянством и наркоманией, создание условий для занятий физической культурой и спортом, создание условий для полноценного отдыха, формирование рекреационных зон;
2) образование, соответственно, следует развивать образовательные учреждения общего, профессионального и дополнительного образования; содействовать созданию системы повышения квалификации работников; формировать системы дополнительных платных образовательных услуг;
3) социальная защита отдельных групп населения, для чего необходимо создание комплексных центров социального обслуживания; поддержка граждан пожилого возраста и инвалидов; развитие институтов семьи, материнства и детства; поддержка детей, оставшихся без попечения родителей; содействие гражданам, оказавшимся в критических жизненных ситуациях;
4) работа с молодежью: поддержка молодежного предпринимательства, поддержка молодых семей, развитие молодежных и детских общественных организаций;
5) культура, т.е. обеспечение возможности доступа всех слоев граждан к достижениям культуры по приемлемым целям, поощрение художественного творчества и самодеятельности, сохранение памятников истории и культуры, пропаганда достижений культуры в средствах массовой информации.
Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере культуры установлены в первую очередь Законом РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре". В целях обеспечения общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ для всех граждан органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией обязаны:
1) поощрять деятельность граждан по приобщению детей к творчеству и культурному развитию, занятию самообразованием, любительским искусством, ремеслами;
2) создавать условия для всеобщего эстетического воспитания и массового начального художественного образования, прежде всего посредством гуманитаризации всей системы образования поддержки и развития сети специальных учреждений и организаций - школ искусств, студий, курсов, любительского искусства (самодеятельного художественного творчества), а также сохранения бесплатности для населения основных услуг общедоступных библиотек;
3) способствовать развитию благотворительности, меценатства и спонсорства в области культуры;
4) осуществлять свой протекционизм (покровительство) в области культуры по отношению к наименее экономически и социально защищенным слоям и группам населения;
5) публиковать для сведения населения ежегодные данные о социокультурной ситуации.
Действующее законодательство (в том числе Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 14) к функциям органов местного самоуправления поселений в области культуры относит решение следующих вопросов:
а) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек поселения;
б) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
в) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, находящихся на территории поселения;
г) содержание музеев;
д) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении.
При организации платных мероприятий организации культуры могут устанавливать льготы для детей дошкольного возраста, учащихся, инвалидов, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву. Порядок установления льгот для организаций культуры, находящихся в ведении органов местного самоуправления, определяется органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления также вправе учреждать муниципальные организации культуры. На них возлагается также обязанность оказывать помощь подведомственным организациям культуры (если последние в ней нуждаются) в решении вопросов содержания и развития материально-технической базы.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления в обязательном порядке учитывают культурные аспекты при разработке и реализации государственных и муниципальных программах экономического, экологического, социального и национального развития.
12.3. Региональные особенности производства
Основополагающими принципами размещения производительных сил региона являются:
а) экономия общественного труда по всей технологической цепочке, начиная с добычи сырья и заканчивая доставкой готовой продукции потребителю; комплексность (безотходность) при использовании сырья;
б) необходимость использования всех потенциально возможных производственных шансов, т.е. размещение на территории региона всех отраслей, развитие которых благоприятно с точки зрения природных, экономических и социальных условий;
в) решение задачи по выравниванию уровня социально-экономического развития муниципальных образований, входящих в состав региона;
г) оптимизация развития экономики и социальной сферы региона, согласование экономического роста и охраны окружающей среды.
Региональные особенности производства обусловлены рядом факторов природного, социального, экономического и технологического характера. С учетом их влияния складываются территориальные пропорции развития производства по следующим основным группам:
1) региональное распределение природного комплекса;
2) социально-экономические региональные пропорции;
3) территориальные пропорции промышленного комплекса;
4) территориальные пропорции энергетического комплекса;
5) территориальные пропорции агропромышленного комплекса;
6) территориальное распределение транспортного комплекса.
К формам концентрации производства относятся промышленные узлы и территориально-производственные комплексы. Промышленный узел - это сочетание промышленных предприятий, одного или нескольких населенных пунктов вместе с общими объектами производственной и социальной инфраструктуры, размещенных на компактной территории. Соответственно, транспортный узел - это пересечение транспортных коммуникаций, сочетающееся с концентрацией производства и населения. И наконец, территориально-производственный комплекс (ТПК) представляет собой сочетание различных технологически связанных производств с общими объектами производственной и социальной инфраструктуры.
В соответствии с современной статистической методологией важнейшим показателем уровня национального производства является объем валового внутреннего продукта (ВВП), а для регионов - объем валового регионального продукта (ВРП). Госкомстат России ведет расчеты ВРП в текущих ценах с 1994 г. В течение 1990-х гг. объем промышленного производства непрерывно снижался до 1997 г. не только в целом по России, но и в каждом экономическом регионе. Причем наибольшее падение производства произошло на Северном Кавказе, наименьшее - в Северном районе. Только с 1999 г. начался процесс увеличения промышленного производства в регионах <1>.
--------------------------------
<1> Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М.: ИНФРА-М, 2003. С. 269.
Особенностями современной сферы оказания производственных услуг являются их неоднородность и немобильность. Исторически сложившаяся неоднородность экономического пространства России оказывает значительное влияние на эволюцию государственного и муниципального устройства, структуру и эффективность экономики, стратегию и тактику институциональных преобразований и социально-экономической политики.
Уменьшение пространственной неоднородности (дифференциации) создает более благоприятные условия для развития общенационального рынка, гармонизации социально-экономических преобразований, формирования на качественно более высоком уровне общероссийского менталитета, укрепления единства Российского государства. Наоборот, усиление неоднородности затрудняет проведение единой политики социально-экономических преобразований и формирование общенационального рынка, увеличивает опасности региональных кризисов и межрегиональных конфликтов, дезинтеграции национальной экономики, ослабления целостности общества и государства.
С началом рыночных реформ дифференциация регионов стала быстро усиливаться. Эти процессы вызвали следующие основные причины. Во-первых, действие рыночной конкуренции, разная адаптируемость к рынку регионов с различной структурой экономики и разным менталитетом населения и власти. Во-вторых, значительное ослабление регулирующей роли государства (сокращение государственной финансовой поддержки, отмена большинства региональных экономических и социальных компенсаторов) и фактическое неравенство субъектов РФ в экономических отношениях с центром. Межрегиональная дифференциация является пространственным отображением растущей экономической (по формам собственности и секторам экономики) и социальной (по группам населения) дифференциации <1>.
--------------------------------
<1> Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М.: ИНФРА-М, 2003. С. 285.
Немобильность регионального производства предполагает совпадение места и времени их производства и потребления, поэтому необходимо выделение этих услуг в особый производственный цикл, функционирующий в рамках региональной экономики. Рыночная экономика представляет особые требования к региональному производству, поскольку от этого во многом зависят экономическая деятельность всех предприятий и организаций и уровень жизни населения региона.
Под производственной инфраструктурой, как правило, понимают многоотраслевой комплекс со сложными вертикальными и горизонтальными связями, призванный удовлетворять требования комплексного развития хозяйства и перспективы размещения производственных сил на территории региона и муниципальных образований. Оказанием производственных услуг заняты все отрасли производственной инфраструктуры. К ним относятся в том числе транспорт, связь и коммуникационное обслуживание, организации, занимающиеся продвижением товаров и услуг от производителя до потребителя.
Наиболее острыми проблемами в развитии объектов производственной инфраструктуры в настоящее время являются: а) организационная разобщенность; б) низкий уровень развития; в) недостаток теплоэнергетических и других мощностей; г) высокая технологическая изношенность производственных систем; д) неудовлетворительное состояние автомобильных дорог; е) слабое развитие базы обслуживания транспорта (парковка, гаражи, ремонтная база, сервисное обслуживание); ж) несовершенство погрузочно-разгрузочных механизмов; з) дефицит мощностей хранения различных видов продукции; и) низкий уровень технологического состояния коммуникаций водо-, тепло- и газоснабжения; к) отставание в развитии современных средств связи.
В этой связи основными задачами в развитии производственной инфраструктуры являются:
1) достижение пропорциональности в развитии основных, вспомогательных и обслуживающих производств, ускоренное наращивание мощностей производственной инфраструктуры;
2) концентрация мелких хозяйств инфраструктуры и повышение на этой основе уровня эффективности производства в конкретных сферах;
3) объединение ресурсов для финансирования намечаемых к строительству на территории региона объектов производственной инфраструктуры;
4) создание межотраслевых и межхозяйственных территориально-производственных объединений в регионе;
5) рационализация систем управления развитием производственной инфраструктуры, передача нерентабельных производственных подразделений в систему региональных органов управления;
6) координация деятельности транспортных организаций, энергетики и теплоснабжения, водопроводно-канализационного хозяйства, объектов коммунального хозяйства <1>.
--------------------------------
<1> Фетисов Г.Г., Орешин В.П. Региональная экономка и управление. М.: ИНФРА-М, 2008. С. 110.
Воспроизводственные циклы в экономике региона и муниципальных образований - это части региональной и муниципальной систем, отражающие тот или иной аспект общественного воспроизводства. К региональным и муниципальным воспроизводственным циклам относится воспроизводство следующих социально-экономических факторов: а) трудовых ресурсов; б) кредитно-денежных ресурсов; в) инвестиционного процесса; г) природных ресурсов; д) производственных и социально-бытовых услуг; е) услуг рыночной инфраструктуры; ж) информационных услуг <1>.
--------------------------------
<1> Фетисов Г.Г., Орешин В.П. Региональная экономка и управление. М.: ИНФРА-М, 2008. С. 106.
Воспроизводственные циклы составляют единую систему и находятся в постоянном взаимодействии. Они представляют собой основу социально-экономического взаимодействия всех субъектов региональной и муниципальной экономики.
Во всех документах государственной региональной политики Российской Федерации присутствует тезис о необходимости выравнивания регионов и муниципальных образований по уровню социально-экономического развития. Однако перспективы сближения регионов и муниципалитетов по уровню развития производства достаточно отдалены, а по многим показателям невозможны.
12.4. Экология, регион и муниципальные образования
В буквальном смысле слова "экология" означает науку о "доме" (от греч. "ойкос" - жилище, местообитание). Термин "экология" ввел немецкий зоолог Э. Геккель в 1866 г., но как наука экология возникла в начале XX века, а в широкий обиход это слово вошло с 1960-х годов, когда стал широко обсуждаться экологический кризис как кризис во взаимоотношениях человека со средой его обитания <1>.
--------------------------------
<1> Горелов А.А. Экология. М.: Юрайт-М, 2002. С. 7.
Научно-технический прогресс поднял на качественно новую ступень возможности человека по преобразованию окружающей его природной среды. В то же время негативные последствия современной научно-технической революции (загрязнение природной среды продуктами техногенного происхождения, угроза исчерпания природных ресурсов и т.п.) максимально обострились. Широкий круг вопросов, связанных с взаимодействием современного общества с природной средой, объединяется под общим названием социальная экология.
Возникновение социальной экологии связывают с книгой Р. Карсона "Безмолвная весна" (1961 г.), посвященной отрицательным экологическим последствиям применения ядохимикатов. С этого момента начался этап накопления данных о негативных экологических последствиях научно-технической революции.
В 1972 г. вышла книга "Пределы роста", подготовленная группой Д. Медоуза. Ее особый успех объясняется не только футурологической направленностью и сенсационными выводами об экологической катастрофе, но и моделированием и использованием ЭВМ. Поэтому второй этап социальной экологии называют модельным. Основатель метода системной динамики Дж. Форрестер обращал внимание на необходимость использования экспериментального моделирования при построении "моделей мира": "Наши социальные системы гораздо более сложны и трудны для понимания, чем технологические системы. Почему же мы не используем тот же метод моделирования для изучения наших социальных систем и не проводим лабораторных экспериментов с этими моделями, прежде чем попытаемся в реальной жизни проводить новые законы и правительственные программы? Ответ часто гласит: наше знание социальных систем недостаточно для построения полезных моделей. Я придерживаюсь мнения, что ниши знания достаточны для построения полезных моделей социальных систем. И напротив, они недостаточны для создания эффективных социальных систем непосредственно без этапа предварительного экспериментального моделирования" <1>.
--------------------------------
<1> Форрестер Дж. Мировая динамика. М.: Наука, 1978. С. 138.
После проведения в 1992 г. в Рио-де-Жанейро международной конференции по проблемам планеты Земля, на которой впервые мировое сообщество выработало согласованную стратегию развития, можно говорить о начале третьего - глобально-политического этапа социальной экологии.
Современная социальная экология развивается на стыке таких наук, как социология, экология, философия, медицина, этика, политика, юриспруденция, геология, география, экономика и т.д. В социальной социологии соответственно выделяют новые направления: экономика природопользования, экология человека, экологическая идеология, экологическая этика, экологическая политика, экологическое право, геологическая экология и т.п.
Целью социальной экологии является создание теории эволюции взаимоотношений человека и природы, логики и методологии преобразований природной среды. Социальная экология призвана выявить закономерности и оптимизировать механизмы взаимодействия природы и общества. Предмет социальной социологии составляют три качественно разные подсистемы: живая и неживая природа и человеческое общество. В качестве основного закона социальной экологии принимается закон соответствия производительных сил и производственных отношений состоянию природной среды, т.е. преобразование природы должно соответствовать ее адаптационным возможностям.
В этой связи на уровне субъектов Российской Федерации разрабатываются, принимаются и реализуются различные региональные целевые экологические программы. Например, Областная целевая программа Саратовской области "Утилизация и захоронение непригодных и запрещенных к применению пестицидов в Саратовской области на 2006 - 2008 годы". В последние десятилетия прошлого века в условиях интенсификации сельскохозяйственного производства немаловажное значение придавалось химизации и защите растений от вредных организмов. С 1970 г. резко возросли производство и применение химических средств защиты растений. Антропогенное воздействие на окружающую среду стало представлять серьезную угрозу нормальному функционированию различных экосистем и ландшафтов.
Исследования показали, что большинство химических соединений обладает высокой токсичностью к биологическим ресурсам и относится к наиболее опасным загрязнителям природной среды. Будучи чуждыми природе, пестициды, накапливаясь и провоцируя процессы биоаккумуляции, биотрансформации и взаимотоксификации (увеличение токсичности), неизбежно ведут к глубинным, не поддающимся прогнозированию необратимым изменениям в экосистемах, подавляют иммунитет человека и растений, губительно влияют на все живое в почве, воде, воздухе, обладают мутагенной и канцерогенной активностью.
Пестициды "мигрируют по пищевым цепям" и в результате попадают в организм человека и животных. Данный процесс сопровождается эффектом аккумуляции, т.е. в каждом последующем звене пищевой цепи концентрация пестицидов возрастает многократно с течением времени. При этом в наибольшей степени страдает человек как конечное звено пищевой цепи. По результатам исследований, проведенных Академией наук СССР, были внесены существенные коррективы в ассортимент применяющихся пестицидов, и большее их число оказалось запрещенным к применению.
Саратовская область является одним из наиболее развитых индустриально-аграрных регионов, природные комплексы которого претерпели значительные изменения вследствие интенсивного и антропогенного воздействия. Инвентаризация 2005 г. показала, что на территории Саратовской области хранилось 613,3 тонны пришедших в негодность и запрещенных к применению пестицидов <1>. Особую опасность представляли обезличенные пестициды в смесях. Препараты и продукты их распада, хранившиеся на складах в хозяйствах, бывших объединениях "Сельхозхимия", обладали канцерогенным, мутагенным, эмбриотоксичным действием на организм человека и представляли реальную угрозу для генофонда области.
--------------------------------
<1> Областная целевая программа Саратовской области "Утилизация и захоронение непригодных и запрещенных к применению пестицидов в Саратовской области на 2006 - 2008 годы".
В этой связи целями Областной целевой программы Саратовской области "Утилизация и захоронение непригодных и запрещенных к применению пестицидов в Саратовской области на 2006 - 2008 годы" стали: 1) утилизация и временное захоронение на специализированных полигонах пестицидов, пришедших в негодность и запрещенных к применению, имеющихся на территории области; 2) улучшение санитарно-эпидемиологической обстановки, исключение возможности загрязнения объектов окружающей среды и причинения вреда здоровью населения региона. Соответственно, задачами Программами являются:
а) проведение инвентаризации непригодных и запрещенных к применению пестицидов, имеющихся на территории области;
б) проведение работ по перезатариванию пестицидов и их смесей в герметические емкости, складирование их в центральных пунктах для последующей отправки на утилизацию и захоронение;
в) транспортировка, утилизация и захоронение (на специализированных полигонах) пришедших в негодность и запрещенных к применению пестицидов, их смесей и тары за пределами области;
г) осуществление мониторинга состояния компонентов окружающей среды на объектах хранения пестицидов;
д) проведения обезвреживания складов и рекультивации участков и мест хранения пестицидов.
От данной Программы ожидается достаточно большой экологический эффект. Реализация намеченных мероприятий предотвращает бесконтрольное и несанкционированное попадание непригодных и запрещенных к применению пестицидов в природную среду: в почву, в поверхностные и подземные воды, а через них в растения и организм человека. Кроме того, исключается возникновение экологических чрезвычайных и аварийных ситуаций.
Органы местного самоуправления также обладают определенными полномочиями в сфере охраны окружающей природной среды. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 15) к вопросам местного значения муниципального района относит организацию мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды. Закон 2003 г. ранее также относил к вопросам местного значения организацию и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти. В связи с совершенствованием разграничения полномочий Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ данный пункт признан утратившим силу <1>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (отв. ред. С.Е. Чаннов) включен в информационный банк согласно публикации - Ось-89, 2008 (издание четвертое, переработанное).
<1> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М.: Ось-89, 2007. С. 135.
Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды, кроме того, определены целым рядом нормативных актов. Так, Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливает, что к вопросам местного значения муниципального района относятся: 1) организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; 2) организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Полномочия органов местного самоуправления также указанны в иных законодательных актах. Так, в соответствии с Федеральным законом от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" радиационная безопасность, в частности, обеспечивается осуществлением органами местного самоуправления мероприятий по соблюдению правил, норм и нормативов в области радиационной безопасности.
Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" устанавливает следующие полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов в области экологической экспертизы:
а) делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы объектов экологической экспертизы в случае реализации этих объектов на соответствующей территории и в случае возможного воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другой административно-территориальной единицей;
б) принятие и реализация в пределах своих полномочий решений по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций (объединений) и движений, информации об объектах экологической экспертизы;
в) организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе;
г) организация по требованию населения общественных экологических экспертиз;
д) информирование федеральных органов исполнительной власти в области экологической экспертизы о намечаемой хозяйственной и иной деятельности на территории соответствующего муниципального образования;
е) информирование органов прокуратуры, федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды и органов государственной власти субъектов Российской Федерации о начале реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы;
ж) осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации иных полномочий в данной области.
Органы местного самоуправления муниципальных районов имеют право:
1) получать от соответствующих государственных органов необходимую информацию об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории соответствующего муниципального образования, и о результатах проведения государственной экологической экспертизы и общественной экологической экспертизы;
2) направлять в письменной форме федеральным органам исполнительной власти в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности.
В соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и соответственно находятся в ведении органов местного самоуправления.
Только совместными усилиями органов государственной власти и органов местного самоуправления возможно остановить загрязнение окружающей природной среды и улучшить экологическую обстановку.
Контрольные вопросы и задания
1. Что включает в себя ресурсный потенциал региона и муниципальных образований?
2. Каковы социально-экономические факторы региона и муниципальных образований?
3. Как изменяется значение социально-экономических факторов развития региона с развитием рыночной экономии?
4. Приведите современные основополагающие принципы размещения производительных сил региона.
5. Что такое человеческий потенциал и человеческий ресурс?
6. Какие функции органов государственного и муниципального управления по развитию человеческого потенциала на региональном и местном уровнях являются основными?
7. Каковы задачи социальной экологии?
8. Приведите этапы развития социальной экологии.
9. Какое значение для социальной экологии имеет метод моделирования?
10. Прокомментируйте высказывание Ш. Монтескье "Власть климата есть первейшая в мире власть".
Тесты
Выберите правильный вариант.
1. К социально-экономическим факторам развития региона и муниципальных образований относятся:
1) экономические показатели и организационные возможности;
2) географические и природные факторы;
3) исторические факторы;
4) все вышеперечисленное.
2. С переходом к рыночным отношениям в социально-экономических факторах развития региона происходят следующие изменения:
1) снижается значение природного и энергетического факторов;
2) сокращается степень самостоятельности субъектов Российской Федерации в распоряжении естественными богатствами;
3) появляются новые факторы: геополитические, рыночные, кризисные, экологические и т.п.;
4) снижается роль транспортного фактора.
3. Показателями социального развития регионов и муниципальных образований являются:
1) среднедушевые доходы;
2) покупательная способность средней заработной платы;
3) ожидаемая продолжительность жизни;
4) все вышеперечисленное.
4. Осуществление протекционизма (покровительства) в области культуры по отношению к наименее экономически и социально защищенным слоям и группам населения является обязанностью:
1) органов государственной власти;
2) органов местного самоуправления;
3) органов территориального общественного самоуправления;
4) общественных объединений.
5. Экология человека возникла на стыке следующих наук:
1) социология и экология;
2) философия и экология;
3) медицина и экология;
4) этика и экология.
6. Центральным понятием социальной экологии является:
1) экосистема;
2) социосистема;
3) социоэкосистема.
7. Какова основная задача социальной экологии:
1) открывать законы природы;
2) устанавливать законы, по которым должны жить люди;
3) формулировать законы взаимодействия человека и природы.
Литература
1. Автономов А.С. Правовые и финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: МЗ-Пресс, 2002.
2. Атаев А.А. Научная организация управленческого труда. М.: Экономика, 1980.
3. Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Попова, Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2002.
4. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. М.: ЮНИТИ, 2002.
5. Барабашев Г.В., Шеремет К.В. Советское строительство. М.: Юристъ, 1988.
6. Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. М.: Тип. А.А. Карцева, 1888.
7. Бородина Н.М., Подсумкова А.А. Финансово-экономические основы местного самоуправления: Словарь-справочник. Саратов: Изд-во ПАГС, 2002.
8. Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2000.
9. Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб.: Тип. Г. Мюллера, 1869.
10. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 1995.
11. Вильямский В.С., Дедяев В.М. Муниципальные образования России в условиях рыночной экономики. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 1996.
12. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Юрист, 2003.
13. Геллер М.Я. История Российской империи: В 3 т. М.: МИК, 1997.
14. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М.: Изд-во РАГС, 1990.
15. Горелов А.А. Экология. М.: Юрайт-М, 2002.
16. Горохов Б. Споры, связанные с определением территорий муниципальных образований // Вопросы местного самоуправления. 2004. N 1.
17. Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации. Часть 2. Правовой статус органов местного самоуправления и правовое регулирование их деятельности в бюджетной и налоговой сфере. Учебное пособие / Под ред. В.И. Новоселова, Л.А. Лукашова. Саратов: Изд-во ПАГС, 2000.
18. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М.: ИНФРА-М, 2003.
19. Декларация "О принципах местного самоуправления в государствах - участниках СНГ". М., 1994. 29 окт.
20. Европейская хартия местного самоуправления. Страсбург, 1985. 15 окт.
21. Кистанов В.В., Копылов Н.В. Региональная экономика России. М.: ИНФРА-М, 2002.
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации: В 3 т. Т. 1. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина) включен в информационный банк согласно публикации - Юрайт-Издат, 2007 (издание третье, переработанное и дополненное).
22. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М.: Юрайт, 2003.
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (под ред. Ю.А. Тихомирова) включен в информационный банк согласно публикации - НОРМА-ИНФРА-М, 1999.
23. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Инфра-М-Норма, 1997.
24. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: Ось-89, 2004.
25. Конституция Российской Федерации. М., 1993.
26. КПСС в революциях и решениях. М., 1986.
27. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юрист, 2004.
28. Лепешкин А.И. Советы - власть трудящихся: 1917 - 1936 гг. М., 1966.
29. Мачульская И. Государственные полномочия местного самоуправления // Федерализм. 1998. N 3.
30. Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт / Под ред. С.Ю. Наумова. Саратов: Изд-во ПАГС, 2001.
31. Местное самоуправление: Спецкурс / Под ред. Ю.П. Алексеева. М., 1997.
32. Методические рекомендации по комплексной оценке и прогнозу социально-экономического развития муниципальных образований / Под ред. С.В. Картышова. М.: ФГНУ "Российский научный центр государственного и муниципального управления", 2004.
33. Мокеев М.М. Правовые и организационные основы местного самоуправления. Электронное учебно-методическое пособие. Саратов: Изд-во ПАГС, 2007.
34. Мокеев М.М., Подсумкова А.А. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Электронное пособие. М.: Изд-во НЦ "Нахабино", 2006.
35. Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Самара: Изд-во Самарского научного центра РАН, 2003.
36. Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Изд-во "Эксмо", 2005.
37. Муниципальное право России: Учеб. пособие / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: Юрайт-Издат, 2007.
38. Областная целевая программа "Развитие местного самоуправления в Саратовской области на 2006 - 2008 годы".
39. Областная целевая программа Саратовской области "Утилизация и захоронение непригодных и запрещенных к применению пестицидов в Саратовской области на 2006 - 2008 годы".
40. Подсумкова А.А. Местное самоуправление: некоторые вопросы становления и развития. Саратов: Изд-во ПАГС, 2008.
41. Подсумкова А.А. Муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов: Изд-во ПАГС, 2008.
42. Подсумкова А.А., Ракевич И.В. Муниципальный менеджмент. Саратов: Изд-во ПАГС, 2000.
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (отв. ред. С.Е. Чаннов) включен в информационный банк согласно публикации - Ось-89, 2008 (издание четвертое, переработанное).
43. Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М.: Ось-89, 2007.
44. Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Оптимизация взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в современных условиях // Государственное и муниципальное управление в России: реформы и перспективы развития. Волгоград, 2005.
45. Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области.
46. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.: Изд. центр "Федоров", 1995.
47. Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: Пособие к электронному учебно-методическому комплексу "Стратегия развития муниципальных образований". Часть I / Под ред. В.В. Бакушева. М.: Изд-во РАГС, 2007.
48. Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. N 9.
49. Региональная экономика / Под ред. В.И. Видяпина и М.В. Степанова. М.: ИНФРА-М, 2006.
50. Российское законодательство X - XX вв.: В 9 т. М.: Юридическая литература, 1987.
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Система муниципального управления" (под ред. В.Б. Зотова) включен в информационный банк согласно публикации - Питер Пресс, 2007 (издание третье, дополненное и переработанное).
51. Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова. СПб.: Питер, 2008
52. Собрание узаконений РСФСР. 1948.
53. Федеральная целевая программа "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 - 2005 и до 2010 года".
54. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
55. Фетисов Г.Г., Орешин В.П. Региональная экономка и управление. М.: ИНФРА-М, 2008.
56. Форрестер Дж. Мировая динамика. М.: Наука, 1978.
57. Чунаков А.И. Все наши действия направлены на развитие города // Камертон. 2005. 5 мая.
58. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во "Проспект", 2007.
59. Шугрина Е.С. Техника юридического письма. М.: Юрайт-Издат, 2001.
60. Юридическая энциклопедия. М.: Юринформцентр, 1997.
Ответы на тесты
Ответы на тесты к главе 1
1. - 1);
2. - 4);
3. - 3);
4. - 3);
5. - 1);
6. - 4);
7. - 3);
8. - 1);
9. - 3);
10. - 3);
11. - 1);
12. - 4);
13. - 1);
14. - 4);
15. - 4).
Ответы на тесты к главе 2
1. - 1);
2. - 1);
3. - 4);
4. - 2);
5. - 1);
6. - 3);
7. - 2);
8. - 3);
9. - 2);
10. - 1);
11. - 1);
12. - 1);
13. - 2);
14. - 2);
15. - 2);
16. - 3);
17. - 1);
18. - 2);
19. - 1).
Ответы на тесты к главе 3
1. - 3);
2. - 1);
3. - 2);
4. - 1);
5. - 2);
6. - 2);
7. - 2);
8. - 2);
9. - 2);
10. - 1);
11. - 1);
12. - 2).
Ответы на тесты к главе 4
1. - 2);
2. - 3);
3. - 4);
4. - 3);
5. - 4);
6. - 1);
7. - 4).
Ответы на тесты к главе 5
1. - 3);
2. - 4);
3. - 2);
4. - 4);
5. - 2);
6. - 3);
7. - 2);
8. - 4);
9. - 3);
10. - 4);
11. - 2);
12. - 1);
13. - 4).
Ответы на тесты к главе 6
1. - 1);
2. - 1);
3. - 3);
4. - 3);
5. - 2);
6. - 2);
7. - 2);
8. - 3);
9. - 1);
10. - 3);
11. - 3);
12. - 3).
Ответы на тесты к главе 7
1. - 2);
2. - 4);
3. - 3);
4. - 2);
5. - 2);
6. - 2);
7. - 4);
8. - 3).
Ответы на тесты к главе 8
1. - 1);
2. - 2);
3. - 1);
4. - 3);
5. - 1);
6. - 3);
7. - 4);
8. - 4);
9. - 4);
10. - 4);
11. - 2);
12. - 1);
13. - 1);
14. - 2);
15. - 3);
16. - 3).
Ответы на тесты к главе 9
1. - 1);
2. - 1);
3. - 4);
4. - 1);
5. - 2);
6. - 2);
7. - 2);
8. - 1);
9. - 1);
10. - 1);
11. - 1).
Ответы на тесты к главе 10
1. - 4);
2. - 1);
3. - 4);
4. - 4);
5. - 2);
6. - 4).
Ответы на тесты к главе 11
1. - 2);
2. - 1);
3. - 4);
4. - 1);
5. - 1);
6. - 3);
7. - 2);
8. - 3);
9. - 2);
10. - 4);
11. - 3);
12. - 2).
Ответы на тесты к главе 12
1. - 4);
2. - 3);
3. - 4);
4. - 1);
5. - 1);
6. - 3);
7. - 3).