Бюджетный федерализм

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ

ЛЕКЦИЯ 4. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И

Общее понятие о межбюджетных отношениях. Межбюджетные отношения свойственны всем государствам, имею­щим административно-территориальное деление. Российская Федера­ция в силу особенностей государственного устройства имеет развитую систему межбюджетных отношений федеративного типа.

Межбюджетные отношения — это отношения между органами госу­дарственной власти на различных уровнях, органами местного само­управления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса.

Бюджетный федерализм — форма организации межбюджетных отно­шений в федеративном государстве. В силу этого в российской экономиче­ской системе бюджетный федерализм является адекватной формой осуще­ствления межбюджетных отношений, выражающей относительную само­стоятельность (бюджетно-налоговую автономию) бюджетов разных уровней бюджетной системы (федерального, регионального, местного). От­ношения бюджетного федерализма, охватывающие взаимодействие только федерального и региональных бюджетов, в силу принципа единства бюд­жетной системы, оказывают существенное влияние и на функционирование муниципальных (местных) финансов. Поэтому в Российской Федерации межбюджетные отношения как более широкая система, чем отношения бюджетного федерализма, в своей содержательной основе определяются и формируются именно специфическими особенностями российского бюд­жетного федерализма (российская модель бюджетного федерализма).

Наличие административно-территориального устройства само по се­бе еще не является достаточным признаком бюджетного федерализма. В прежней экономической системе преобладал, по существу, унитарный подход к межбюджетным отношениям, когда основная часть бюджета концентрировалась на уровне центрального правительства (более 61% в 1992 г.), а весь бюджетный процесс находился под постоянным управ­лением и контролем центра. Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в принципах межбюджетных отношений, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ. К ним относятся:

— распределение и закрепление расходов бюджетов по определен­ным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

— разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределе­ние по законодательно установленным нормативам федеральных нало­гов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

— равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;

— выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

— самостоятельность бюджетов;

— равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотно­шениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаи­моотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Межбюджетные отношения проявляются как функционирование: многоуровневой бюджетной системы, в которой каждый уровень власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закреплен­ных за ним бюджетных полномочий. В силу этого основные проблемы совершенствования межбюджетных отношений сконцентрированы в сфере упорядочения и разграничения бюджетных полномочий органов власти (правовой аспект) и соответственно в сфере распределения бюджетных и налоговых полномочий. Следовательно, ключевым зве­ном в конституционной модели бюджетного федерализма являются со­вместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъек­тов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой — устанавливают их взаимосвязь и взаимозависи­мость, предопределяют единство бюджетной и налоговой систем.

Российская система бюджетного федерализма включает в себя: два полюса бюджетных потоков (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации); налоговый федерализм как систему федеральных, регио­нальных и местных налогов; блок финансовых трансфертов (Федераль­ный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и др.); блок взаимных расчетов; блок федеральных целевых программ; блок целевых бюджетных фондов; блок дотаций и субвенций. Особую подсистему межбюджетных связей составляют связи внутри субъектов Федерации. Здесь межбюджетные потоки циркулируют от бюджета субъекта Федерации (республиканского, областного, краевого, окружно­го) к полюсу местных бюджетов (бюджетов местного самоуправления)-Этот блок, входя в общую систему межбюджетных отношений, выпадает юридически из отношений бюджетного федерализма, поскольку местные органы не являются субъектами федеративных отношений, а органы ме­стного самоуправления в Российской Федерации по ее Конституции не входят в систему органов государственной власти.

Бюджетное выравнивание является одной из центральных проблем бюджетного федерализма, поскольку оно решает задачи устранения бюджетно-налоговых диспропорций в стране. Различаются вертикальное и горизонтальное выравнивание.

Вертикальное выравнивание означает устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и доходными поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет федеральных налогов путем их распределения между всеми уровнями бюджетной системы. В августе 2004 г. соответствующие изме­нения были внесены в Бюджетный кодекс РФ.

Что касается региональных и местных властей, то принцип верти­кальной сбалансированности возлагает на них, во-первых, ответствен­ность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и пре­доставление населению соответствующих услуг либо непосредственно государственными учреждениями и организациями, либо через частный сектор; во-вторых, обязанность эффективно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала.

Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного сбалансирования:

∑НПj < ∑БОj

где ∑НПj — налоговые полномочия субъекта Федерации или местного ор­гана;

∑БОj — бюджетные обязательства.

Оно должно сочетаться с горизонтальной сбалансированностью бюд­жетов, означающей пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализ­ма как форма проявления социального неравенства, вызываемая терри­ториальным фактором. В идеальном случае горизонтальное бюджетное выравнивание должно достичь равенства доходных (включая налого­вые) возможностей и полномочий субъекта Федерации или муниципаль­ного образования с их бюджетными обязательствами:

∑ДПj = ∑БОj

где ∑ДПj — сумма доходных возможностей (полномочий), включая фи­нансовую помощь (трансферты);

∑БОj — сумма бюджетных обязательств конкретного субъекта Федера­ции (j) или муниципального образования.

В последние годы в механизме бюджетного выравнивания произош­ли существенные положительные изменения. Осуществился переход от индивидуальных нормативов и постоянно меняющихся взаимных расчетов к финансовым трансфертам на основе единой для всех регионов формулы и устойчивой системы фондов финансовых трансфертов.

Само по себе бюджетное выравнивание отнюдь не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо оно может иметь место и унитарном государстве. Существует бюджетное выравнивание и внутри субъекта Федерации, во взаимоотношениях с местными органами вла­сти, хотя эти отношения нельзя причислить к федеративным. Бюджетное выравнивание, таким образом, по своей сущности выступает как объек­тивно необходимый способ функционирования бюджетной системы еди­ного государства, единой финансовой и экономической системы общест­ва. Оно объединяет федеративное государство и его граждан и имеет сво­ей задачей достижение бюджетной обеспеченности населения каждого региона на уровне не ниже среднероссийского.

По сравнению с другими национальными экономическими система­ми российский бюджетный федерализм и вся совокупность межбюджет­ных отношений в моделях характеризуются рядом особенностей и проти­воречий:

— наличием большой совокупности субъектов межбюджетных отно­шений как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровне;

— существенной дифференциацией экономических потенциалов и соответственно бюджетно-налоговых потенциалов (как в объемном вы­ражении, так и на душу населения) регионов;

— ограниченной способностью большинства субъектов Федерации и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодос­таточности;

— отсутствием горизонтальных договорных механизмов бюджетно­го выравнивания между субъектами отношений и отечественного исто­рического опыта в этой области;

— существенной дифференциацией уровня первичных (в сфере тру­довой занятости) реальных доходов населения в региональном аспекте и отсутствием развитых рыночных механизмов, обеспечивающих сгла­живание территориальных различий в уровне жизни населения различ­ных регионов, а также острой социальной дифференциацией;

— сложившейся децентрализацией бюджетных поступлений и цен­трализацией официальных бюджетных полномочий.

Фактор существенной дифференциации бюджетных и налоговых по­тенциалов на субфедеральном уровне порождает особенно сложные про­блемы. Разница экономических потенциалов регионов увеличилась за 1989 — 1998 гг. с соотношения 1 : 11 до 1 : 18, а по соотношению уровней доходов на душу населения (зарплата, предпринимательский доход) дос­тигла разрыва в 40 раз. В последующий период, как отмечается в материалах прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу до 2008г., дифференциация бюджетно-налоговых потенциалов регионов в расчете на душу населения не уменьшится, а еще более возрастет. Следовательно, в условиях Российской Федерации задача го­ризонтального выравнивания сложнее, чем в других странах. Это требует развивать бюджетно-налоговые технологии и активизировать политику поддержки регионов с недостаточно развитым потенциалом (в том числе и депрессивных регионов), не сводя проблему бюджетного федерализма к вопросу сбалансирования расходных и доходных полномочий субъек­тов Федерации и органов местного самоуправления (вертикальная сба­лансированность).

Объективная сложность формирования гибкой модели бюджетного федерализма, противоречия его становления в условиях переходной эко­номики России требуют дальнейшего реформирования всей системы межбюджетных отношений.

Целостность национальной экономической системы предполагает, что одной из основ данного реформирования должно быть расширение и углубление межбюджетных связей и усиление интенсивности бюджет­ных потоков между центром и регионами. В условиях, когда имеется большое разнообразие и неравенство бюджетно-налоговых потенциалов субъектов Федерации, неравенство финансовых возможностей регионов, свертывание межбюджетных связей, сокращение встречных финансовых потоков центра и территорий фактически отсекает центр от экономиче­ской жизни и регулирования экономических процессов на всей террито­рии страны. Высокая интенсивность бюджетных потоков, наоборот, оз­начает, что между центром и разнообразными регионами, населением и экономическими субъектами идет активный «обмен веществ», они со­вместно обеспечивают функции государства и жизнедеятельность граж­данского общества.

Важно преодолеть представление о том, что по отношению к центру субъекты Российской Федерации являются налогоплательщиками. Субъекты Федерации не были и не являются налогоплательщиками. На­логоплательщиками в современной рыночной экономике и современных государствах являются юридические и физические лица. Налоговые от­ношения между федеральным центром и регионами (территориями) строятся вокруг вопроса распределения налоговой базы между уровнями бюджетной системы, а не в плане взаимоотношений налогоплательщи­ки и налогополучателей.

В рамках единой налоговой системы действуют три подсистемы на­логообложения: федеральная, региональная (субъектов Федерации) и местная (местные налоги и сборы), однако не существует полного отде­ления бюджетов и налоговых систем. Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической и налоговой базой, совместно распоряжаются землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Предусмотрены федеральные фонды регионального развития.

С точки зрения основ функционирования национальной экономики сути бюджетного федерализма не имеют реального экономического со­держания понятия регионы-доноры и регионы-реципиенты (регионы принимающие трансферты). Следует отметить, что признак получения федеральных трансфертов не может быть достаточным основанием для отнесения какого-то региона к группе регионов-доноров или регио­нов-реципиентов. Регионы, передающие в бюджет средства, превышаю­щие поступления из федерального бюджета (доноры), и, наоборот, полу­чающие из него больше, чем они перечисляют бюджету (реципиенты), с точки зрения национальной экономики, равноправны, но неизбежно различаются по следующим характеристикам. Во-первых, они объектив­но поставлены в различные климатические, географические, демографи­ческие и ресурсные условия. Однако в силу специализации все регионы работают и используют преимущества друг друга. Во-вторых, различают­ся не по вине регионов исторические условия и соответственно предпо­сылки для эффективного высокотехнологического развития экономики региона. Это неравенство было усугублено разрушением экономического потенциала в годы переходной экономики. Например, ситуация в текстильной промышленности не могла не сказаться на необходимости трансфертов в Ивановский регион и т. д. В-третьих, существует различие по результатам хозяйствования. Все это позволяет сказать, что лишь в по­следней части — реальных результатах деятельности — трансферты мо­гут носить неоправданный характер и эти регионы живут за счет других, т. е. всего национального хозяйства. Лишь в отношении этих регионов «регионы-доноры» реально выступают таковыми. Кроме того, следует учесть, что в Российской Федерации нет регионов, финансирующих фе­деральный бюджет за счет региональных и местных налогов и способных обеспечивать свои бюджетные обязательства без привлечения ресурсов (части федеральных налогов), находящихся в федеральной собственно­сти Российской Федерации в соответствии с положениями Конституции России и законодательством. Кроме того, все трансферты регионам в ко­нечном итоге становятся зарплатами, платежами для населения, для на­логоплательщиков.

Противоречия межбюджетных отношений, взаимосвязей между цен­тром и регионами, межрегиональные противоречия могут быть разреше­ны на новом этапе реформирования на следующей основе:

— центральные власти должны иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддер­жанию мобильности факторов производства;

— региональные органы власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономности в прове­дении финансово-экономической политики;

— субнациональные власти должны быть поставлены в условия же­стких бюджетных ограничений (т. е. повышение их бюджетных доходов не должно изыматься в вышестоящие бюджеты, а конъюнктурное ухуд­шение финансово-экономического положения не должно компенсиро­ваться притоком средств из вышестоящих бюджетов или за счет неогра­ниченных заимствований).

Базой для решения данных вопросов должно стать более четкое раз­граничение полномочий между уровнями государственной власти.

В основу стратегии реформы межбюджетных отношений должен быть положен принцип взаимоувязанности по масштабам и темпам по­вышения централизации бюджетных ресурсов и одновременной децен­трализации «официальных» бюджетных полномочий. После проведения реформы региональные и местные власти будут отвечать за использова­ние нормативно определенной части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование.

Это предполагает четкое разграничение расходных полномочий и ответственности бюджетов всех уровней; сокращение федеральных обязательств в той части, которая должна быть обеспечена регионами; изменение характера налоговых полномочий в направлении более чет­кого определения и разграничения налогов разных уровней и расшире­ния полномочий региональных и местных властей; усовершенствование практики распределения финансовой помощи из федерального бюджета (для этих целей, например, предусмотрено создание в составе федераль­ного бюджета нового Фонда компенсации).

Федерализм как инструмент разрешения проблем межбюджетных отношений.

Как финансовая категория, бюджетный федерализм имеет объектив­ное содержание. Это означает, что бюджетный федерализм прежде всего выступает формой финансовых отношений, которые возникают в про­цессе формирования, распределения и использования фондов денежных Ресурсов. Поэтому в самом простом виде бюджетный федерализм выра­жает системно организованную совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределе­нию и использованию бюджетных фондов.

В Российской Федерации формируется особая национальная систе­ма бюджетного федерализма. Общеэкономическими критериями российского федерализма являются: обеспечение единства и целостности государства; развитие и капитализация единого российского рынка; выравнивание финансовой обеспеченности регионов при стимулировании и заинтересованности в развитии собственной доходной базы; демократизация межбюджетных отношений.

Принципы бюджетного федерализма определены Конституцией Рос­сийской Федерации и бюджетно-налоговым законодательством: разгра­ничение бюджетной системы на федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты; исключительные полномочия Рос­сийской Федерации в отношении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, федеральных фондов регионального развития, совмест­ное с субъектами Федерации установление общих принципов налогообло­жения и сборов в Российской Федерации; самостоятельность субъектов федерации в регулировании бюджета и бюджетной системы субъекта Фе­дерации; возможность взаимной передачи бюджетных полномочий орга­нами исполнительной власти; наделение законодательных органов субъ­ектов Федерации правом законодательной инициативы в области бюд­жетного устройства, бюджетного процесса и бюджетно-налоговой политики; предоставление субъектам Федерации через Совет Федера­ции Федерального Собрания бюджетных и финансовых полномочий в рассмотрении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, вопросов финансового, валютного, кредитного, таможенного регулиро­вания и денежной эмиссии; юридическое отделение местных бюджетов (бюджетов органов местного самоуправления) от государственной бюд­жетной налоговой системы.

Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализ­ма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федера­ции и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полно­мочия центра и регионов, а с другой — устанавливают их взаимосвязь, предопределяют единство бюджетной и налоговой систем. Конституция отнесла установленные федеральным законом общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Отсюда возникла правовая основа для введе­ния Налогового кодекса, единого для всей страны. Из конституции также следует, что могут действовать три системы налогообложения: федераль­ная, региональная (субъектов Федерации) и местная (местные налоги и сборы), однако не предусматривается полное отделение бюджетов и на­логовых систем разных уровней. Это противоречило бы конституцион­ному положению, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, свобода экономической деятельности. Федерация и её субъекты также совместно ведают экономической, налоговой базой в виде совместного разграничения государственной собственности, со­вместного ведения владением, пользованием и распоряжением землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Предусмотрены федеральные фонды регионального развития. Следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействия трех указанных выше налоговых систем (налоговый федерализм). Поэтому применительно к Российской Федерации целесообразно использовать и более широкое понятие: бюд­жетно-налоговый федерализм, который включает в сферу финансовых отношений налоги, налоговые потоки и соответственно налоговые полномочия Федерации, её субъектов и органов местного самоуправления.

С точки зрения экономических отношений бюджет представляет собой исключительно сложную систему отношений между государством и субъектами экономических отношений (юридическими и физически­ми лицами) по формированию и использованию централизованных фон­дов финансовых ресурсов в процессе перераспределения созданного про­дукта и дохода. Сложность экономических отношений, представленных в бюджете, заключается в том, что он в концентрированном виде отражает переплетение противоречивых экономических интересов государства, предприятий, граждан, а также различных уровней государственной вла­сти и субъектов Российской Федерации по формированию и использова­нию денежного фонда для удовлетворения общественных потребностей. Отсюда острые противоречия и борьба как за формирование бюджета, так и за его использование, стремление воспользоваться ресурсами бюд­жета для решения частных, а не общественных целей и задач. Все это предопределяет необходимость особого государственного контроля за глав­ной стадией бюджетного процесса — использованием бюджета. На совре­менном этапе развития рыночной экономики в России это достигается путем формирования казначейской системы исполнения бюджетов всех уровней.

Сложный характер бюджетных отношений реализуется через бюд­жетную систему и структуру доходов и расходов бюджета.

Бюджетная система — это организация бюджетных отношений на различных уровнях государственного и местного устройства страны. В бюджетном кодексе дается следующее определение: «Бюджетная сис­тема Российской Федерации — основанная на экономических отношени­ях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъек­тов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государст­венных внебюджетных фондов».

Бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджет­ных фондов;

2) бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты террито­риальных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты.

В процессе бюджетного реформирования система местных бюджетов в России усложняется и расчленяется на бюджеты городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов.

Консолидированный бюджет Российской Федерации объединяет федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. В регулировании бюджетных пропорций применяется понятие «бюджет расширенного правительства»: сумма консолидиро­ванного бюджета и сумма государственных внебюджетных фондов (пен­сионного, социального страхования, обязательного медицинского стра­хования).

Консолидированный бюджет РФ выступает в экономическом анали­зе обобщенным показателем бюджета и широко используется в анализе. В табл. представлены данные о его состоянии в 2004 г.

Таблица. Консолидированный бюджет Российской Федерации в 2004 г.

Бюджет субъекта Российской Федерации (территориальный бюд­жет) — форма образования и расходования денежных средств, предна­значенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации. Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Организация бюджетной системы, или бюджетное устройство, осу­ществляется в Российской Федерации на основе принципов, закреплен­ных в Бюджетном кодексе РФ, введенном в действие в июле 1999 г.

Эти принципы таковы: единство; разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; самостоятельность бюджетов; ра­венство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; Полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированность бюджета; эффективность и экономичность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; гласность; достоверность бюджета; сбалансированность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств.

Единообразная трактовка и классификация уровней и элементов бюджетной системы достигается благодаря бюджетной классификации.

Бюджетный потенциал в российской экономике формируется на 90% за счет налоговых поступлений, из которых основная часть приходится на налоговые платежи юридических лиц, а доля прямого налога на дохо­ды физических лиц составляет около 10% налоговых доходов.

В условиях переходной экономики доходная часть бюджетной систе­мы имеет еще одну объективную основу для формирования доходов: до­ходы от разгосударствления и приватизации. В результате особенностей приватизации данный вид доходов в Российской Федерации не получил развития («сбросовая приватизация»).

Структура расходов бюджета отражает глубокое реформи­рование и кризисное состояние экономической системы. Это проявляет­ся прежде всего в «сжатии» бюджетных ассигнований на финансирова­ние промышленности, энергетики, строительства, сельского хозяйства, науки и культуры.

В этих условиях неизбежно повышается удельный вес расходов на оборону, государственное управление, обеспечение правоохранительной деятельности и безопасности, хотя и эти расходы государства финанси­руются по принципу удовлетворения минимальных потребностей. Су­щественной остается доля расходов на социально-культурные мероприя­тия, что связано, с одной стороны, с сохранившейся значительной соци­альной сферой, доставшейся от советских времен, а с другой — с отказом многих приватизированных предприятий от содержания объектов соци­ально-культурной сферы и их передачей на баланс бюджетной системы. Однако характер расходов на социально-культурные мероприятия ко­ренным образом изменился, поскольку в них почти исчезли инвестици­онные затраты.

Пропорции распределения доходов и расходов между федеральным бюджетом и территориальными бюджетами, куда входят бюджеты субъ­ектов Федерации (республиканские, краевые, областные, окружные) и местные бюджеты, отражают распределение налоговой базы, налого­вых полномочий и бюджетных функций по финансированию предостав­ления общественных благ и услуг. В ходе реформирования бюджетов территориальные бюджеты стали нести основную часть затрат по финансированию социально-культурных мероприятий, сельского хозяйства и рыболовства, а также расходов на управление. Последняя статья свиде­тельствует о значительном перераспределении функций власти и управ­ления «вниз», в регионы, и росте управленческого аппарата на уровне субъектов Федерации и местных органов. Расходы на оборону полностью ложатся на федеральный бюджет, расходы на правоохранительную дея­тельность и обеспечение безопасности в силу наличия в федеративном государстве ряда совместных полномочий и предметов ведения центра и регионов финансируются как федеральным бюджетом (три четверти ассигнований), так и бюджетами субъектов Федерации и местных орга­нов.

С 2005 г. в Российской Федерации введена новая бюджетная класси­фикация, которая изменила группировку доходов и расходов, что затруд­нило их сравнительную характеристику.

В переходной экономике существует возможность крупных финансо­вых доходов от государственного капитала (акций, паев), деятельности казенных предприятий, продажи государственного имущества. Ускорен­ная приватизация, однако, подорвала эту базу, во-первых, в силу актив­ного использования методов льготной и бесплатной передачи имущест­ва; во-вторых, вследствие существенной заниженности реальной рыноч­ной стоимости активов; в-третьих, из-за широкого распространения коррупции, бесхозяйственности и отсутствия системы контроля за ис­пользованием государственного имущества.

С помощью бюджетного федерализма обеспечивается регулируемое финансовое обращение (обмен) между структурами самого государства. Специфика этого обмена состоит в том, что само государство предстает не только как единое целое, но и в своей сложной структуре (системой субъектов государства). Бюджетный федерализм конкретно выступает как система финансовых связей федерального (центрального) бюджета и совокупности бюджетов более низкого уровня — субъектов Федерации, оставляя за своими рамками не менее важную сферу — взаимоотношения органов власти с источниками бюджетных средств и конечными их по­требителями — получателями бюджетных ресурсов (субъектами конеч­ного присвоения), т. е. юридическими и физическими лицами.

Бюджетный федерализм выполняет функции централизации, рас­пределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти, а внешняя сфера бюджетного федерализма вы­ражает общественную предназначенность бюджетных отношений как та­ковых — обслуживание не самого по себе государства как надстройки, а обслуживание государственной машиной гражданского общества (юридических и физических лиц, институтов местного самоуправления).

Принципы и механизмы взаимодействия федерального, региональных и местных бюджетов. Пути совершенствования межбюджетных отношений

Структурная перестройка бюджетной системы в Российской Федера­ции, связанная с переходом от единого государственного бюджета к бюд­жетной системе федеративного типа, завершилась ликвидацией админист­ративной бюджетной вертикали. Формирующиеся новые экономико-пра­вовые отношения в бюджетно-налоговой сфере привели к возникновению новой категории, определяемой как взаимодействие бюджетов. Сущность нового типа межбюджетных отношений — взаимодействия бюджетов состоит в самостоятельности, обособленности, взаимозависимости бюд­жетных фондов и субъектов межбюджетных отношений и их объектив­ной ориентированности на реализацию как интересов каждого уровня бюджетной системы, так и бюджетных интересов государства в целом Взаимодействие бюджетов — это не только отношения, но и процессы возникновения денежных потоков, финансовых ресурсов, их регулирования и использования по конечному адресному назначению в соответствии с бюджетной классификацией и росписью бюджетных расходов, опреде­ленных ежегодно принимаемыми законами о федеральном, региональных и местных бюджетах. В процессе взаимодействия бюджетов сначала раз­деляются финансовые ресурсы (налоговые потоки), и они направляются по соответствующим каналам на формирование федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, а потом регулируется их поток юри­дическим и физическим лицам. В ходе взаимодействия бюджетов осуще­ствляется вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетов и обеспечивается реализация целей социально-экономической, в том числе бюджетно-налоговой, политики.

В системе взаимодействия бюджетов сохраняется определенная детерминированная связь, иерархия, которая исходит из направленности бюджетных потоков в системе бюджетного федерализма преимущест­венно «сверху вниз», поскольку финансовые трансферты идут в основ­ном из федерального бюджета.

Содержательная сторона взаимодействия бюджетов как финансовой категории выражается системой следующих принципов:

— самостоятельность бюджетов в образовании и распределении до­ходов в соответствии с действующим законодательством;

— необходимая согласованность между бюджетами в процессе их формирования, распределения и использования;

— солидарная ответственность бюджетов в выполнении бюджетных функций и обеспечении целей бюджетного финансирования, прежде все­го в отношении гарантированных социальных норм и нормативов;

— приоритетность федерального бюджета в формировании бюджет­ной базы и бюджетно-налоговой поддержки;

— достижение сбалансированности и устойчивости бюджетной сис­темы как результат взаимодействия бюджетов;

— подконтрольность и ответственность бюджетов нижестоящего уровня перед бюджетом вышестоящего уровня в части целевого и адрес­ного использования финансовой помощи;

— прозрачность бюджетных потоков между уровнями бюджетной системы.

Самостоятельность и обособленность бюджетов разных уровней оз­начает:

— право законодательных (представительных) органов государст­венной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

— наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня, определяемых законодательством Российской Федерации;

— законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и налоговым законодательст­вом России;

— право самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов, источники финансирования их де­фицитов, недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения закона о бюджете или сумм экономии;

— недопустимость компенсации потерь в доходах и дополнительных расходов за счет бюджетов других уровней, за исключением случаев, свя­занных с изменением законодательства.

Нарушение принципов взаимодействия бюджетов ослабляет всю систему бюджетного федерализма и может служить причиной нежела­тельных тенденций к унитаризации или излишней децентрализации межбюджетных связей. На практике нарушение принципов взаимодей­ствия бюджетов ведет к росту противоречий в межбюджетных отношени­ях, столкновению интересов Федерации, субъектов Федерации и местно­го самоуправления.

Принципы и цели взаимодействия бюджетов могут быть реализова­ны только посредством эффективно действующих бюджетно-налоговых механизмов и соответствующих финансовых технологий. В системе бюд­жетного федерализма должны функционировать три финансовых меха­низма:

1.Механизм распределения расходных полномочий бюджетов со­держится в Бюджетном кодексе Российской Федерации и в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете, бюджетах субъектов Фе­дерации и местных бюджетах, а также в бюджетной классификации Рос­сийской Федерации. Бюджетная классификация в части функциональ­ной и экономической классификации расходов бюджетов и источников финансирования дефицитов бюджетов является единой для бюджетов всех уровней. Бюджетный кодекс РФ делит расходы бюджетов в зависи­мости от их экономического содержания на текущие расходы и капиталь­ные расходы, обеспечивающие инновационную и инвестиционную дея­тельность органов власти. Законодательство устанавливает расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета; расходы, совместно финансируемые на основе делегирования полномочий на компенсационной основе; расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации; расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.

2.Механизм распределения налоговых полномочий и налоговой базы определяется Налоговым кодексом Российской Федерации, зако­нами о конкретных видах налогов и законами о бюджетах на очередной финансовый год, а с 2005 г. Бюджетным кодексом РФ. Предусматрива­ется введение федеральных, региональных и местных налогов и сборов разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по нормативам федеральных налогов по уровням бюджетной системы. Же­лательно, чтобы при распределении налоговых доходов по уровням бюд­жетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Федерации должны составлять не менее 50% суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. Федеральное законодательство ввело ограничение на полномочия других уровней: не могут устанавливаться региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные Налого­вым кодексом Российской Федерации.

3.Механизм бюджетных трансфертов, обеспечивающий итоговую сбалансированность всех уровней бюджетной системы, формируется за­конами о бюджетах на предстоящий финансовый год и Бюджетным ко­дексом РФ. Система федеральных трансфертов субъектам Российской Федерации включает: а) трансферты из пяти федеральных фондов фи­нансовой помощи регионов; б) целевые субвенции на оказание дополни­тельной финансовой помощи высоко дотационным регионам; в) дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образовани­ям, отдельным городам; г) финансирование программ по развитию регио­нов; д) трансферты в форме зачета встречных требований; е) бюджетные кредиты; ж) финансовые гарантии за счет средств федерального бюдже­та; з) средства федерального бюджета, переданные в управление субъек­там Российской Федерации, бюджетные компенсации.

Основные потоки финансовых ресурсов из федерального бюджета на финансовую помощь субъектам Российской Федерации идут из специ­альных целевых фондов, которыми управляет Правительство России. Объемы финансирования и их распределение по регионам устанавлива­ются в ежегодных законах о федеральном бюджете по методикам, утвер­жденным Правительством.

В совокупности фондов финансовой помощи регионам основным яв­ляется Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, который образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Феде­рации и распределяется между регионами в соответствии с методикой, утвержденной Правительством Российской Федерации от 22 ноября 9004 г. № 670 «О распределении дотаций из Федерального фонда финан­совой поддержки субъектов Российской Федерации». В соответствии с действующим бюджетным законодательством объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее ФФПР), подлежащий утверждению на очередной финансовый год, опре­деляется путем увеличения объема указанного фонда, утвержденного на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).

Вместе с тем, в целях оказания финансовой помощи субъектам Рос­сийской Федерации в условиях перехода на реализацию Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» в 2006 г. преду­сматривается увеличить объем ФФПР на 20%, что на 13 процентных пункта выше прогнозируемого уровня инфляции. Размер повышения определен исходя из разницы между фактическими темпами инфляции за последние три года и её плановыми показателями, учитываемыми еже­годно при индексации Фонда.

Общий размер ФФРП в 2006 г. составит 228,2 млрд. руб. Увеличение ФФРП позволит выровнить бюджетную обеспеченность низко обеспе­ченных регионов до 64% от средне российского уровня.

Особенностью расчетов межбюджетных трансфертов из ФФПР яв­ляется вступление в силу с 2006 г. нового порядка определения финансо­вой помощи для сложносоставных субъектов Российской Федерации. Так, в случае, если решение об объединении в новый субъект Российской Федерации принято референдумом до 1 января 2006 г., средства ФФРП на 2006 г. рассчитываются отдельно для каждого автономного округа, входящего в состав края или области, а зачисление указанных средств бу­дет производиться в бюджет края (области), в состав которых входят ав­тономные округа. В отношении остальных сложносоставных субъектов Российской Федерации — расчет дотаций из ФФРП производится по со­вокупности бюджетов, входящих в край (область). Перечисление средств дотаций из ФФРП в этом случае также производится в бюджет края (об­ласти), в состав которого входят автономные округа.

Как и в предшествующие годы, распределение ФФРП осуществлено на основе сопоставления налогового потенциала регионов с учетом раз­личий в стоимости предоставления населению бюджетных услуг по субъ­ектам Российской Федерации.

Применяемый механизм распределения средств ФФРП на 2006 г. позволяет повысить доходы наименее обеспеченных субъектов РФ, со­хранив при этом стимулы к повышению уровня собственных доходов.

Федеральный фонд софинансирования социальных расходов образуется в целях оказания финансовой помощи субъектам Российской Федера­ции по финансированию их приоритетных расходных обязательств. В со­ставе Фонда на 2006 г. предусматриваются субсидии на частичное возме­щение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации:

— на предоставление гражданам субсидий на оплату жилого поме­щения и коммунальных услуг;

— на обеспечение мер социальной поддержки реабилитировании лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий;

— на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда;

— на осуществление мер социальной поддержки тружеников тыла;

— на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей.

Как и в 2005 г. распределение средств Федерального фонда софинан­сирования социальных расходов на оказание мер социальной поддержки ветеранов труда и выплату детских пособий произведено, исходя из чис­ленности соответствующих категорий граждан с учетом уровня бюджет­ной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

В 2005 г. в составе федерального бюджета образован Фонд реформи­рования региональных и муниципальных финансов, являющийся преемни­ком действовавшего в 2002—2004 гг. Фонда реформирования региональ­ных финансов.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Феде рации от 5 января 2005 г. № 2 «Об утверждении Положения о предостав­лении субсидий из Фонда реформирования региональных и муници­пальных финансов» субсидии из Фонда предоставляются субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе, двумя частями в течение двух финансовых лет по итогам выполнения этапов реализации программ реформирования ре­гиональных и муниципальных финансов.

На 2006 г. намечено увеличение объема Фонда по сравнению с 2005 г. в 2,4 раза, или до 1412,4 млн. руб. Указанное увеличение связано с выделе­нием средств субъектам Российской Федерации в рамках двух конкурс­ных отборов из расчета 642 млн. руб. на каждый конкурс. Кроме того, уч­тены средства в сумме 128,4 млн. руб. для 8 муниципальных образований, отбор которых произведен в 2005 г.

Использование средств Фонда направлено на реализацию программ реформирования региональных и муниципальных финансов, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфра­структуры, реализацию социально значимых мероприятий и проектов.

В 2006 г. с целью повышения уровня социально-экономического раз­вития субъектов Российской Федерации, в том числе путем улучшения обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой, в составе федерального бюджета образован Федеральный фонд регио­нального развития в сумме 2679,3 млн. руб. Начиная с 2006 г. формирова­ние и распределение средств Фонда предполагается осуществлять на формализованной основе в рамках единой системы межбюджетных трансфертов.

Федеральный фонд компенсаций образуется в составе расходов феде­рального бюджета в целях финансового обеспечения полномочий Рос­сийской Федерации, делегируемых для исполнения органам государст­венной власти субъектов Российской Федерации и органам местного са­моуправления. В Фонде компенсаций предусмотрены субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан в соответствии с федеральным законодательством; на реализацию феде­ральных законов о донорстве крови, на тушение лесных пожаров, осуще­ствление полномочий по лесному хозяйству и охране и воспроизводству лесов и др. В 2006 г. Федеральный фонд компенсаций сформирован в сумме 72,8 млрд. руб. или выше уровня 2005 г. в 2,2 раза.

В связи с возросшим значением обеспечения без дефицитности ре­гиональных бюджетов формируется Фонд дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Феде­рации, в котором предусмотрены в составе расходов федерального бюд­жета средства с целью оказания финансовой поддержки территориаль­ным бюджетам в связи с изменением объема их расходных обязательств. Применение механизма обеспечения сбалансированности территориаль­ных бюджетов за счет федерального бюджета усиливает общую устойчивость бюджетной системы и гибкость во взаимоотношениях её звеньев.

В механизме финансовых трансфертов предусмотрены дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образовани­ям в связи с особым режимом их функционирования; финансирование расходов по передаче в ведение органов местного самоуправления объек­тов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы; Дополнительные расходы наукоградов; ассигнования на субсидирование процентных ставок по кредитованию сельскохозяйственных товаропро­изводителей, что позволяет привлечь в агропромышленный комплекс до­полнительные кредитные ресурсы на пополнение оборотных средств. Существенное значение имеет финансирование Федеральных целевых программ регионального развития, на которые предусмотрено в 2006 г. 77,0 млрд. руб. Общий объем финансовой помощи регионам в 2006 г. со­ставит 520,5 млрд. руб. или 12,2% расходов федерального бюджета.

Особую социальную функцию выполняют трансферты из федераль­ного бюджета внебюджетным фондам за счет части единого социального налога, поступающего в федеральный бюджет на финансирование базовой части трудовой пенсии, а также на покрытие дефицита внебюджетных фондов.

Размер средств, перечисляемых из федерального бюджета субъекта Российской Федерации, уменьшается на сумму стоимости имущества передаваемого на договорной основе в соответствии с действующим за­конодательством из федеральной собственности в собственность субъек­тов Российской Федерации, а также на сумму стоимости находящихся в федеральной собственности акций, переданных на договорной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации субъектам Российской Федерации для последующей продажи.

Возникает необходимость определить новое положение, содержание и роль федерального бюджета в экономической политике, бюджетной системе и принципиальные особенности его отношений с бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами. Имеются два подхода к данному процессу: становление бюджетной системы с сильным феде­ральным бюджетом или же децентрализация бюджетных взаимосвязей и сжатие федерального бюджета до минимально необходимых расходов на содержание федерального центра. Интересы государства и необходи­мость единства в реализации рыночной политики требуют проведения линии на формирование федеративной бюджетной системы рыночного типа с сильным федеральным бюджетом. Тенденции децентрализации бюджетной системы, налогов, собственности и финансовых ресурсов не могут отменить того, что экономические и социальные процессы, свя­занные с рыночным развитием, требуют усиления и централизации многих функций государства, в том числе регулирующей и социальной. Поэтому наряду с укреплением и развитием доходной базы субъектов Федерации и местных бюджетов и решением ими проблем бюджетной самодостаточности в России есть потребность в сильном федеральном бюджете, в централизации существенной доли ВВП. Федеральный бюд­жет должен быть одним из главных рычагов в системе государственного регулирования рыночных процессов, проведения региональной поли­тики, обеспечивать стратегию экономического развития, выравнивание финансовой обеспеченности регионов, сохранение единого социального пространства.

Позиции сильного федерального бюджета должны подкрепляться сильной бюджетной политикой. Федеральный бюджет не нужно исполь­зовать как инструмент оплаты внешних долгов, взятых не на решение экономических задач, а на содержание политического режима и проведе­ние курса реформ, не отвечающих интересам России. Принципами бюд­жетной политики являются:

— активная роль бюджетной системы в создании условий экономи­ческого роста и формировании источников накопления;

— использование бюджета как фактора стимулирования и поддерж­ки отечественного капитала;

— создание условий для реализации общенациональной политики социальной безопасности;

— обеспечение посредством бюджетной системы и бюджетной поли­тики финансовой и общегосударственной безопасности государства.

Повышение роли федерального бюджета должно проявиться в усиле­нии его координирующей и стабилизирующей функций, формировании нового механизма взаимодействия с бюджетами субъектов Федерации, местными бюджетами в условиях их самостоятельности и взаимозависи­мости, создании условий для эффективного функционирования государ­ственной власти.

Укрепление федерального бюджета как основы устойчивости всего здания бюджетного федерализма должно проявиться в развитии функ­ций консолидированного бюджета Российской Федерации и соответст­венно консолидированных бюджетов республик, краев, областей.

Дестабилизирующие факторы, порожденные негативными тенден­циями в сфере бюджетного федерализма, могут быть существенно смяг­чены лишь совместными усилиями по наращиванию бюджетного потен­циала консолидированного бюджета страны, который должен отражать начавшийся экономический рост в стране. Отсюда и значительные воз­можности социальной защиты населения, финансовой поддержки регионов, инвестиционных вложений в производство.

Выводы:

1.Межбюджетные отношения — это отношения между органами го­сударственной власти на различных уровнях, органами местного само­управления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса. Межбюджетные отноше­ния проявляются как функционирование многоуровневой бюджетной системы, в которой каждый уровень власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных пол­номочий. Основные проблемы совершенствования межбюджетных отно­шений сконцентрированы в сфере упорядочения и разграничения бюд­жетных полномочий органов власти (правовой аспект) и соответственно в сфере распределения бюджетных и налоговых полномочий. Следова­тельно, ключевым звеном в конституционной модели бюджетного феде­рализма является механизм реализации бюджетных и налоговых полно­мочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограни­чивают полномочия центра и регионов, а с другой — устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, предопределяют единство бюджетной и налоговой систем.

2.Бюджетный федерализм выступает как форма организации межбюджетных отношений в федеративном государстве. В российской эко­номической системе бюджетный федерализм является адекватной фор. мой осуществления межбюджетных отношений. Он прежде всего являет­ся формой финансовых отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования фондов денежных ре­сурсов. Поэтому в самом простом виде бюджетный федерализм выражает системно организованную совокупность денежных потоков между субъ­ектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов с целью предоставления населе­нию общественных благ.

3.Взаимодействие бюджетов — это отношения, складывающиеся в процессе возникновения денежных потоков и финансовых ресурсов, их регулирование и использование по конечному адресному назначению в соответствии с бюджетной классификацией и росписью бюджетных расходов, определяемых ежегодно принимаемыми законами о федераль­ном, региональных и местных бюджетах. В процессе взаимодействия бюджетов сначала разделяются финансовые ресурсы (налоговые пото­ки), которые направляются по соответствующим каналам на формирова­ние федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, затем ре­гулируется их поток юридическим и физическим лицам. В ходе взаимо­действия бюджетов осуществляется вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетов и обеспечивается реализация целей социаль­но-экономической, в том числе бюджетно-налоговой, политики.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1.Что составляет объективную основу бюджетного федерализма?

2.Чем различаются бюджетный федерализм и межбюджетные отношения?

3.Что является законодательной основой бюджетного федерализма в Российской Федерации?

4.Какова роль региональных финансов в экономическом и социальном развитии регионов?

5.Почему сильный федеральный бюджет является основой устойчивости бюджетного федерализма в Российской Федерации?