Прийняття та зміни конституції в зарубіжних країнах

Прийняття конституціїтреба розуміти як комплексний процес глибокого політико-юридичного значення, процес у якому можна точно виділити щонайменше такі елементи: а) ситуації, при яких приймається нова конституція; б) ініціати­ва прийняття конституції; в) компетентний орган (конститу­ційний або установча влада); г) способи прийняття.

Ситуації, при яких приймається нова конституція. Як правило, нова конституція приймається:

1. Одночасно з утворенням нової держави. Поява нової держави є складним політичним процесом, який потребує при­йняття деяких урочистих актів політико-юридичного характеру, якими регламентуються найважливіші юридичні ознаки терито­рії, форми держави, форми правління, політичного режиму; встановлення існування певного населення на відповідній тери­торії; передбачаються принципи, норми і органи здійснення су­веренної влади, права і обов'язки громадян тощо. Такі приписи встановлюються' в конституції або в іншому правовому акті конституційного значення. В таких умовах можна говорити, що утворення нової держави, як і прийняття конституції є процеса­ми, які розгортаються майже одночасно. Класичним прикладом може слугувати утворення США. Аналогічні процеси мали міс­це після закінчення першої та другої світової війн, наприкінці 80-х — початку 90-х pp. Xx ст., коли були утворені десятки но­вих незалежних держав.

2. В умовах, коли в житті певної держави мають місце глибокі структурні політичні зміни, а саме, коли змінюється

Політичний режим, або коли якась держава відновлює фунда­ментальні політико-юридичні. Економічні засади, соціально-політичну систему або тоді, коли завершує свою національну єдність. Свіжими прикладами прийняття нових конституцій завдяки зміни тоталітарних політичних режимів на демокра­тичні плюралістичні режими є конституції колишніх соціалі­стичних держав (наприклад, конституція Болгарії та консти­туція Румунії, прийняті у 1991 p.. Конституція російської фе­дерації 1993 p.).

3. Нова конституція може бути прийнята і тоді, коли в житті держави мають місце важливі зміни політичного і со­ціально-економічного характеру, які не загрожують існуючому державному ладові або політичному режимові. В такій ситуації конституція вже не відповідає новим соціально-політичним від­носинам. Практично, йде мова про нову стадію розвитку держа­ви, цей факт вимагає прийняття нової конституції (наприклад. Прийняття конституції франції 1795 p., яка замінила основний закон, прийнятий двома роками раніше).

Ініціатива прийняття конституціїтут проблема поля­гає у розумінні того, яка суспільна або політична, соціальна чи державна сила може мати таку ініціативу. Теоретично тре­ба виходити з того, що конституційна ініціатива повинна на­лежати тому державному, політичному або соціальному ор­гану, який, посідаючи в політичній системі суспільства най­вище місце (верховний орган), здатний знати еволюцію дано­го суспільства, його перспективи. Також особливу роль на­лежить народній ініціативі.

Компетентний орган.Аналіз текстів конституцій до­зволяє стверджувати таке. Деякі конституції передбачають, хто може володіти ініціативою прийняття конституції. Інші конституції не передбачають таку справу, вона випливає з нормативної системи щодо розробки законів. Часом консти­туційна теорія і практика підпорядковує ініціативу і прийнят­тя конституції правилам, які стосуються установчої влади.

Способи прийняття конституції.Особливий порядок прийняття конституції знаходить своє відображення у сучас­ній конституційній доктрині, яка розділяє законодавчу і установчу влади.Якщо звичайно закони приймаються та змінюються у порядку здійснення законодавчої влади, то конституції — у порядку здійснення установчої влади. Фран­цузький дослідник П.Бастід зазначає: "конституційні тексти — витвір не законодавчої влади, яка є підлеглою, а вищої влади, що зветься установчою".

Оскільки у вітчизняній науці конституційного права по­няття "установча влада" тривалий час не використовувалося при розгляді порядку прийняття та зміни конституції, вважа­ємо за необхідне коротко зупинитись на теорію установчої влади.Згідно з конституційною доктриною ряду країн (Франція, Колумбія та ін.), установча влада - це незалежна і самостійна публічна влада, що має найвищу юридичну силу і посідає відповідне місце у поділі влад поряд із законодавчою, виконавчою та судовою².

Під установчою владоюрозуміється фактично орган, який наділений спеціальною політичною владою для прийнят­тя конституції. Отже, зміст установчої влади складають повно­важення щодо прийняття або суттєвому зміненню конституції держави. В цьому зв'язку доцільно підкреслити, що будь-яка процедура прийняття конституції є коректною тільки у тому випадку, якщо вона забезпечує реалізацію установчої влади. Тільки суб'єкти, які володіють установчою владою, можуть за­твердити фундаментальний закон держави. Недотримання цьо­го порядку суперечить сутності конституції як основного зако­ну, є конституційно-правовим порушенням. Акцентуємо увагу на цей момент ще й тому, що навіть у другій половині xx ст. Були випадки таких порушень. Зокрема, в 1962 р. Основний за­кон Пакистану був октройований президентом республіки, який не був наділений установчою владою.

Суб'єктами установчої влади проголошуються або носії суверенітету (народ, монарх, іноді — бог) або представники суверенів, які правомочні засновувати династію, перерозподі­ляти політичну владу, дарувати або закріплювати громадян­ські свободи, встановлювати засади державності.

Залежно від того, хто здійснює установчу владу, виді­ляють такі основні форми прийняття нової конституції.

1. Установчим органом(конституційний конвент, уста­новчі збори, установчий конгрес, "парламент у формі конгресу" (франція), спеціальний народний меджліс (Мальдіви), джірга — представницький інститут мусульманської громади).

2. Референдумом— як однією з процедур, які можуть бути використані для здійснення установчої влади. Значення використання референдуму при прийнятті конституції може бути різним. Одна справа, коли референдум проводиться для затвердження конституції, яка гласно розроблялась і прийма­лась парламентом або установчими зборами. Така процедура є демократичною. Саме так були прийняті конституції Італії 1947 p., Португалії 1976 p., Іспанії 1978 р. Та багато інших. І зовсім інша, коли народові пропонується висловлюватись по проекту, підготовленому в урядових структурах. Такий кон­ституційний референдум перетворюється у плебісцит, на якому голосується насправді довіра урядові. Виборчий кор­пус у таких умовах піддається тиску і часто-густо схвалю­ються реакційні конституційні представницьким органом або ж парламентом спільно з главою державиє чи не найбільш розповсюдженим способом прийняття конституції. Для її прийняття вимагається кваліфікована більшість, яка складає, наприклад, 2/3 (в Норвегії, Литві); 3/5 (в Іспанії) тощо. Подібні процедурні складнощі є обґрунтованими, оскільки вони перешкоджають зміненню умов громадянського миру без досягнення високого ступеня злагодженості в суспільстві.

3. За допомогою октроювання.Октроювання може бути здійснено монархом, після чого його влада обмежується конституцією. Наприклад, у 1990 р. Король Непалу Бірендра дарував народу основний закон, названий конституцією. В султанатах Малайзії основні закони октроюванні монархами, які очолюють їх. До 1982 р. Конституційні закони Канади формально затверджувалися королевою Великобританії. Ознаки
октроювання має дарування Корану - основного закону в де­
яких ісламських теократіях.

Звичайно, як і в інших сферах політичного і правового життя, спосіб прийняття конституції специфічний для кожної країни і зумовлюється рівнем економічного, соціального і політичного розвитку, пануючою ідеологією в момент прийнят­тя конституції, соціальними відносинами.

Важливою теоретичною проблемою з численними прак­тичними наслідками є питання про зміни конституції.Зок­рема, важливе теоретичне значення набуває проблема визна­чення суб'єктів ініціювання її змін, якими правами при цьому вони користуються, а також якою є процедура внесення змін до основного закону.

Аналіз конституційно-правової практики зарубіжних країн з цього питання дозволяє зробити такі основні виснов­ки. По-перше, в принципі право внесення змін до конституції має належати тим же органам, які її прийняли. По-друге, вла­да, правомочна для внесення змін до конституції, визначаєть­ся за видом конституції. По-третє, процедура внесення змін до конституції в принципі аналогічна процедурі її прийняття, згідно з великим принципом юридичної симетрії.

З точки зору юридичної техніки зміна(інколи застосову­ється слово "ревізія") конституціїполягає в її модифікації, тобто видозмінюванні, внаслідок чого вона отримує нові влас­тивості. Світовій теорії та практиці конституціоналізму відомі такі форми зміни конституцій: перегляд тексту, скасування певних статей, внесення доповнень до існуючого тексту.

Найбільш розповсюджений спосіб інкорпорування допо­внень до тексту конституції — проста заміна попередніх по­ложень наново затвердженими або доповнення новими (Італія, ФРН та ін.). Однак не менш відомим є й інший спосіб внесення поправок, а саме: додавання нових положень до ді­ючого тексту без формального виключення тих норм, які припинили свою дію. Першими застосували такий спосіб американці: у США поправки публікуються окремо після пе­рвісного тексту конституції (у даний час таких існує 27). Та­кий спосіб використовується і в Югославії.

Звичайно, кожна конституція у зв'язку зі змінами у сус­пільному житті, у співвідношенні політичних сил може (а не­рідко і повинна) бути змінена. Якщо конституції змінюються і доповнюються у тому ж порядку, що і звичайні парламент­ські закони, то ми маємо справу з гнучкими конституціями(Великобританія, Ізраїль, Нова Зеландія, конституційні зако­ни Саудівської Аравії). Якщо ж конституції змінюються і до доповнюються в особливому порядку, більш складному, ніж той, який прийнятий для звичайної законодавчої процедури, то перед нами наяву жорсткі конституції.

Можна виділити декілька спільних рис, які притаманні процедурі зміни конституції. По-перше, суб'єктами права іні­ціативи конституційного перегляду є, як правило, ті, що і в нормальному законодавчому процесі. Як правило, ініціатора­ми є депутати. Але у Бельгії та франції, наприклад, ініціатива конституційного перегляду належить не тільки парламентарі­ям, але і главі держави, який діє від імені уряду.

По-друге, процедуру конституційного перегляду можна умовно поділити на два етапи — прийняття поправок парламен­том та їх ратифікацію. Зокрема, у франції після прийняття по­правок до конституції президент республіки призначає для ра­тифікації референдум або скликає конгрес, який включає членів обох палат парламенту (ст. 89 конституції). У Греції же поправ­ки повинні бути прийняті палатою депутатів, тобто парламен­том, двох скликань (ст. 110 конституції). Особливістю перегляду повного тексту або найбільш суттєвих частин конституції Болгарії полягає в тому, що у такому разі народні збори (парламент) розпускаються і обираються великі народні збори, які і прово­дять перегляд, після чого розпускаються, і на зміну їм приходить звичайний парламент — народні збори (ст. 153-163 конституції).

По-третє, як правило, процедура розгляду проекту кон­ституційних поправок є складнішою від процедури розгляду звичайного законопроекту. Зокрема, передбачаються підви­щені вимоги до більшості голосів, необхідної для затвер­дження проекту, встановлюються спеціальні строки для роз­гляду проекту після його внесення тощо.

По-четверте, для підготовки конституційних поправок іноді утворюються спеціальні органи (наприклад, в Австралії в 1958 р. Був утворений спеціальний консультативний орган, який попередньо розглядав проекти перегляду конституції. У Фінляндії та Швеції парламенти утворюють зі свого складу конституційну комісію для підготовки проекту).

По-п'яте, у переважній більшості країн у процедурі змі­нені конституції обов'язково бере участь глава держави. За­звичай він промульгує поправки.

По-шосте, у ряді країн передбачена т.зв. "народна ініціа­тива" як можливість ініціювання поправок до конституції. В Австрії та Швейцарії вимагається не менш 100 тис. Підписів виборців для цієї мети, в Італії — не менш 50 тис.

Нарешті, потрібно звернути увагу ще на один момент. Деякі конституції передбачають більш складний порядок для повної конституційної реформи порівняно з частковою (кон­ституції Іспанії, куби, Швейцарії та ін.).