Муниципальное образование как субъект гражданско-правовых отношений
Лекции № 13. Понятие и структура муниципальной собственности
Термин «муниципальное образование» впервые был легализован в Гражданском кодексе Российской Федерации 1994 года. Оно рассматривалось как особый субъект гражданского права, наряду с Российской Федерацией и субъектами федерации (ч. 1 статьи 2; статья 124 Гражданский кодекс). Названные субъекты публичного права не отождествляются с юридическими лицами, но приравниваются к ним для участия в гражданских правоотношениях на равных началах с иными субъектами. Необходимость такого подхода вызвана тем, что муниципальное образование наделяется правомочиями собственника в отношении закрепленного за ним имущества, для осуществления своих полномочий вынуждено осуществлять хозяйственную деятельность, вступая в том числе в частно-правовые отношения. Но в отличие от других, универсальных субъектов, муниципальное образование имеет специальную, ограниченную правосубъектность, ограниченную функциями местного самоуправления.
Так как муниципальное образование – это населенная территория, имеющая определенные признаки, то в соответствии с Гражданским кодексом (ч. 2 статьи 125) от имени и муниципального образования действуют, приобретают гражданские права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Нельзя не отметить, что в ряде случаев положения Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г., регулируя статус органов местного самоуправления, противоречат гражданскому законодательству. Так, согласно статьи 41 названного Федерального закона, органы местного самоуправления являются юридическими лицами, то есть обладают двойным статусом. С одной стороны, они являются органом власти, носителем властных полномочий и выступают в публично-правовых отношениях, с другой стороны – равным участником гражданских правоотношений в качестве юридического лица, в организационно-правовой форме некоммерческой организации – учреждения. А согласно положениям статей 124 – 127 Гражданского кодекса, органы местного самоуправления являются не юридическими лицами, а особыми субъектами гражданского права, представляющими муниципальные образования в гражданско-правовых отношениях, то есть Гражданский кодекс Российской Федерации в качестве субъектов гражданско-правовых отношений называет именно муниципальные образования. Более правильной представляется утверждение Н.С.Тимофеева о том, что «органы местного самоуправления – это органы особого субъекта гражданско-правовых отношений – муниципального образования. Это не самостоятельные субъекты, действующие в своих интересах. Их создание и деятельность обусловлены интересами населения муниципального образования»[18].Однако, как показывает практика, нередко органы муниципальной власти, а также их структурные подразделения выступают в гражданско-правовых отношениях от своего собственного имени, а не от имени муниципального образования. Принципы участия муниципального образования в гражданском обороте, в том числе влияющие на правовой режим муниципального имущества, структуру муниципальной собственности, институт муниципальных хозяйствующих лиц, обусловлены концептуальным подходом к правовой природе местного самоуправления, лежащим в основе муниципального законодательства.
В теории кооперативно-корпаративных начал, откуда берет начало модель организации структуры органов местного самоуправления «Совет-управляющий», муниципалитет рассматривается как хозяйствующий субъект публичного права. Участие муниципального образования в гражданском обороте презюмируется. Соответственно муниципальные образования, в рамках, такой теории вправе владеть и пользоваться имуществом в режиме, сопоставимом с частными субъектами, заниматься предпринимательской деятельностью в целях наполнения местного бюджета и обеспечения предоставлению населению муниципальных услуг по меньшей цене и с наилучшим качеством.
В других концепциях, объясняющих правовую природу местного самоуправления, к предпринимательской деятельности муниципалитета, относятся если не отрицательно, то насторожено. Задачей муниципального образования считается создание условий для существования частных фирм, предоставление публичных властных, но не хозяйственных услуг. Властная деятельность, как правило, не совместима с предпринимательской, а потому муниципалитеты должны «уйти» с рынка.