Лекция № 6. Собственная компетенция муниципальных образований
1. Общая характеристика компетенции муниципальных образований: понятие, правовое регулирование
Под термином «компетенция» в публичном праве обычно понимается совокупность предметов ведения (вопросов) и полномочия (права и обязанности) соответствующего органа власти или должностного лица. В Федеральном законе № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. термин «предметы ведения» не употребляется, вместо него введено понятие «вопросы местного значения», под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (статья 2). Термин «полномочия» употребляется при характеристике прав и обязанностей местного самоуправления (статья 17). Хотя следует отметить, что такое разграничение не всегда является четким. При определении вопросов местного значения некоторые формулировки скорее относятся к полномочиям, чем к предметам ведения – например, «форсирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета» «установление, изменение и отмена местных налогов», и т.п. При определении возможностей органов местного самоуправления участвовать в осуществлении отдельных государственных полномочий (статьи 14.1, 15.1., 16.1) между вопросами (предметами ведения) и полномочиями также ставится знак равенства, так как передаваемые вопросы называются отдельными государственными полномочиями.
Новейшее муниципальное законодательство использует термин «компетенция» не только применительно к органам и должностным лицам местного самоуправления, но и к муниципальному образованию в целом. Это означает, что предметы ведения и полномочия закрепляются за конкретным видом муниципального образования, а затем уже, с учетом существующей в ней правовой и организационной модели, распределяются между органами, должностными лицами местного самоуправления, непосредственно населением.
В связи с вышесказанным можно согласиться с определением компетенции местного самоуправления, предложенным Н.В. Постовым – это установленная нормами конституций, законов, подзаконных актов совокупность прав, обязанностей и предметов ведения граждан муниципального образования, органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления для осуществления функций и задач местного самоуправления»[7].
В соответствии с требованиями п.1 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Основы компетенции местного самоуправления заложены, как уже отмечалось, в Конституции Российской Федерации (статьи 12, 130-133), более подробное регулирование осуществляется как федеральными законами, так и законами субъектов Российской Федерации. В Федеральном законе № 131-ФЗ применен дифференцированный подход к правовому регулированию различных элементов компетенции местного самоуправления. Предметы ведения местного самоуправления, отнесенные к его собственной обязательной компетенции, называются «вопросами местного значения» и закреплены раздельно за каждым видом муниципального образования. Например, за городским и сельским поселением закреплен 31 вопрос местного значения (статья 14), за муниципальным районом – 27 вопросов (статья 15), за городским округом – 32 вопроса (статья 16). Принципиальным является подход, согласно которому перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон (статья 18). Полномочия по решению вопросов местного значения закреплены в одной статье (статья 17) и являются одинаковыми для всех видов муниципальных образований. Полномочия по осуществлению отдельных государственных полномочий могут закрепляться в федеральных законах, а также в законах субъектов федерации.
В этом плане с учетом характера и особенностей правоотношений, складывающихся между гражданином и государством, в наиболее абстрактном виде (без претензии на универсальность), публичные услуги могут быть определены как вид публично-властной (государственной или муниципальной) деятельности, направленной на удовлетворение социально значимых потребностей населения, связанных с доступом к конституционно обусловленным благам и с пользованием ими. Основное отличие публичных услуг от публичных функций государственных (муниципальных) органов - при том что каждый из данных институтов отражает взаимоотношения гражданина и публичной власти - состоит в этом случае в субъекте, инициирующем такое взаимодействие: публичная услуга по общему правилу оказывается в связи с обращением заинтересованного лица, в то время как публичная функция подлежит императивной реализации как выражение юридического статуса органа власти.
Отсюда ясно, что первостепенную сферу приложения усилий органов государственной власти и местного самоуправления по оказанию публичных услуг населению составляет тот круг общественных отношений, в рамках которого реальные возможности граждан по самостоятельному использованию конституционных благ посредством подключения институтов частного сектора на рыночно-коммерческой основе объективно затруднены и где необходимо целенаправленное организованное публично-властное прямое (непосредственное) или косвенное, опосредованное (через разнообразные публичные учреждения) воздействие. В эту сферу входят прежде всего социальные службы (здравоохранение, образование, обеспечение жильем, социальное обслуживание и социальная защита и т.д.), в отношения с которыми человек вступает главным образом по месту жительства и которые, таким образом, составляют одну из важнейших сфер ответственности муниципальных органов и должностных лиц, что в полной мере подтверждается на практике <1>. В таком контексте вполне закономерным и оправданным представляется отнесение рядом авторов деятельности по оптимизации оказания публичных услуг, включая их стоимостное выражение, к категории показателей эффективного государственного управления <2>.
--------------------------------
<1> См.: Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. С. 30.