Организация власти на местах в советский период
На протяжении большей части Советской власти в государственной доктрине и в законодательной практике термин «местное самоуправление» применительно к организации власти на местах не употреблялся. Развитие страны шло по пути ликвидации всех органов, которые хоть в какой-то степени претендовали на автономию от государства. Так, обращением НКВД от
4 января 1918 года «Об организации местного самоуправления» и одноименным циркуляром от 6 февраля 1918 года все прежние органы местного самоуправления были упразднены, а единственными органами власти признавались Советы, которые провозглашались частицами «единой государственной власти на местах»[4]. В 1927-1929 годах были приняты законы, обеспечивающие подчинение крестьянских общин сельским Советам (утверждение решений сходов и контроль за их выполнением, изъятие у них средств налогообложения), а с завершением коллективизации общины были полностью ликвидированы, их имущество передано сельским Советом. Во второй половине 30-х годов упразднены существовавшие в городах общественные домовые комитеты, жилищно-арендные кооперативные товарищества, осуществлявшие на принципах самоуправления и самофинансирования эксплуатацию жилых домов.
Представительными органами государственной власти в краях, областях, городах, районах, поселках и сельсоветах являлись Советы, избираемые с 1936 года на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, исполнительными органами – исполкомы, формально формируемые Советами. Концептуально Советы рассматривались как «работающие корпорации», которые сочетают в одних руках принятие решения, их исполнение и контроль за проведением принятых решений в жизнь. Фактически Советы не являлись самостоятельными, так как работали под руководством аппарата соответствующих исполкомов и партийных органов. Вся система управления страной была жестко централизованной.
Некоторые шаги по развитию местного самоуправления связаны с периодом «оттепели» 50-х годов и провозглашением на XXII съезде КПСС в 1961 году курса на перерастание социалистической государственности в «коммунистическое общественное самоуправление». Местное самоуправление стало рассматриваться только как общественное, с помощью которого граждане на общественных началах станут осуществлять большую часть государственных функций. Несмотря на утопизм данных идей, неоправданный крен в сторону общественных начал за счет умаления государственных, после длительного перерыва стал употребляться термин «местное самоуправление», в массовом порядке создавались территориальные органы общественной самодеятельности населения (уличные, квартальные комитеты, советы микрорайонов). Однако государственный аппарат на местах не уменьшался, органы общественной самодеятельности в тех условиях оказались неспособными организовать эффективное управление на местах, поэтому о местном самоуправлении опять стали говорить как о чужеродном явлении, существующем в буржуазных странах.
3. Реформы местного самоуправления в СССР в конце 80-х – начале 90-х годов
Становление современной концепции местного самоуправления связано с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Этот Закон впервые легально закрепил понятие, принципы местного самоуправления, виды органов местного самоуправления, положил начало формированию органов местного самоуправления, избираемых населением. Но названный Закон имел много недостатков, связанных в первую очередь с нечетким определением природы местного самоуправления, попыткой совместить общепризнанные в мире идеи местного самоуправления с «советской моделью» организации власти на местах. В результате многие специалисты продолжали считать органы местного самоуправления органами государственной власти, а на практике некоторые муниципалитеты стали провозглашать свой суверенитет, независимость от органов государственной власти. Отсутствие в Законе разграничения полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления приводило к конфликтам между ними, «параличу» местной власти, иногда – к полному упразднению исполкомов.
Первый Закон РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР» частично исправил вышеназванные недостатки союзного Закона. Коллегиальные исполкомы, давно утратившие авторитет, преобразовались в местные администрации, действующие на принципе единоначалия и не подчиненные в повседневной деятельности представительным органам. Были закреплены собственные полномочия как представительных органов, так и местных администраций каждого территориального уровня. Стала формироваться муниципальная собственность, которая больше не считалась разновидностью государственной собственности. Но Закон породил новые конфликты – между представительными органами и местными администрациями, между органами местного самоуправления разных уровней – в основном по поводу перераспределения полномочий. Кроме того, полномочия местного самоуправления не всегда подкреплялись надлежащими материально-финансовыми средами. Не способствовала развитию местного самоуправления и нестабильная политическая ситуация на уровне Российской Федерации и регионов. Так, с 1 ноября 1991 года был введен мораторий на выборы глав местных администраций, они стали назначаться вышестоящими главами исполнительной власти. После роспуска Съезда и Верховного Совета осенью 1993 года указами Президента Российской Федерации,досрочно прекращались полномочия всех представительных органов местного самоуправления. Все полномочия переходили к главам местных администраций, которые стали называться главами местного самоуправления.