Формирование демократического государства

Формирование гражданских институтов

Наличие негосударственных структур (гражданских институтов), образованных гражданами по собственной инициативе как результат использования имеющихся личных свобод– второй сущностный признак гражданского общества.

Формирование густой сети гражданских союзов в развитых западных странах происходило постепенно по мере созревания общественного сознания и заняло довольно длительный исторический период. В России же этот процесс проявления общественной активности происходил в очень сжатые исторические рамки.

В западных странах деятельность общественных организаций происходит в обществе с уже сложившимися, развитыми рыночными отношениями и демократическими формами правления. В России общественные организации участвуют в формировании этих отношений. И в этом также существенная разница процесса.

Численная волна общественной активности за годы перестройки выросла и по данным Общественной палаты[74] на 1 октября 2006 года число некоммерческих организаций (НКО) составило 359 020, правда, постоянно реально действующих организаций насчитывается только 70 000. В Докладе Общественной палаты РФ «О состоянии гражданского общества в России»[75], отмечается, что «их число довольно быстро увеличивается. Так, с начала 2001 г. оно возросло на 34%. В расчете на 1000 жителей в нашей стране приходится 2,5 зарегистрированных НКО. В сравнении с другими постсоциалистическими странами это относительно высокий показатель. Так, в Польше на 1000 жителей приходится 1,4 НКО, в Болгарии - 1,1, однако в Чехии данный показатель составляет 5,5.

Уже можно говорить о том, что некоммерческий сектор приобрел относительную устойчивость. По данным, собранным в ходе специальных обследований, основу сектора составляют организации, существующие достаточно длительное время: 56% активно работающих организаций - более 10 лет, а 77% - более 5 лет.

Наиболее распространенная форма негосударственных некоммерческих организаций - общественные и религиозные организации (объединения). Их доля в общем числе НКО - 50,6%. Доли других форм существенно меньше: 24% приходится на потребительские кооперативы, 9% составляют фонды, 7% - некоммерческие партнерства, 5% - автономные некоммерческие организации и т.д.».

Выявлено 26 основных видов деятельности организаций, к их числу отнесены те, которыми занимается хотя бы 1% обследованных объединений. Причем 12 видов деятельности распространены особенно широко: они характерны для 13% и более организаций. Преимущественно это деятельность социальной направленности. Широко представлена образовательная, а также научно-исследовательская деятельность. Ею занимается практически половина объединений (46%).

С точки зрения объектов деятельности, российские НКО ориентированы, прежде всего, на детей и молодежь (30% обследованных некоммерческих организаций), а также на учебные заведения, учащихся, научных работников (22%).

Также по данным Доклада, к 2002 году доля НКО в формировании ВВП составила около 1%. Небольшая, на первый взгляд, доля тем не менее, представляет собой значимую величину, что становится очевидным при сравнении с весом, например, некоторых отраслей российской экономики или отдельных регионов. В частности, объем продукции и услуг некоммерческих организаций по состоянию на 2002 г. в 1,6 раза превышал объем продукции всей легкой промышленности страны и был сравним с объемом продукции отрасли жилищное хозяйство.

В то же время, сопоставление доли НКО в ВВП России и европейских стран, США, и даже ряда развивающихся стран оказывается не в пользу России. В частности, в ряду 23 стран, взятых для сравнения, Россия по состоянию на 2002 г. с показателем в 2,1% заняла лишь 21-е место. Причем отставание России от лидеров рейтинга (Нидерландов, где доля НКО в ВВП составляет 15,3%, Израиля с 12,6%), а также других стран "первой десятки" (Ирландии, США, Великобритании, Бельгии, Австралии, Аргентины, Японии, Испании с показателями 4-8,4%) многократно. Сопоставима же по вкладу в экономику страны роль российских НКО с Бразилией, Словакией, Мексикой, Румынией (0,3-1,5% ВВП).

На фоне роста объема деятельности НКО отмечается неоднозначная динамика его финансового положения. Так, объем денежных поступлений некоммерческим организациям увеличился по сравнению с 2000 годом более чем в 3,5 раза и составил в 2005 году почти 255 млрд. рублей. Но вместе с тем в последние два года мы видим замедление темпов развития этого сектора и отчасти ухудшение условий его функционирования. Сегодня мы можем оценить ресурсы, поступающие в распоряжение НКО, в интервале от 0,5% до 1% ВВП России. С учетом численности вовлеченных в НКО граждан (10-15 млн. чел.) и численности самих НКО (359 тыс.) такое ресурсное обеспечение следует признать очень низким, не обеспечивающим в достаточной мере реализацию тех целей, ради которых граждане объединяются. Например, в развитых странах вовлеченность в НКО больше в 2-2,5 раза, но размер средств, которыми гражданские организации располагают, значительно выше даже в расчете "на одного вовлеченного" - до 5-7% ВВП.

Хроническая слабость российского сектора НКО объясняется тем, что, если не считать негосударственные пенсионные фонды, он практически не имеет постоянных источников доходов от капитала и в этом отношении полностью зависит от текущего поступления средств.

По данным исследования РОМИР, бюджетные средства составляют 29% финансирования НКО. Формирование 20-30% средств НКО из бюджетных источников довольно типично для постсоциалистических, а также развивающихся стран. Однако во многих индустриально развитых странах удельный вес государственных и муниципальных средств в финансировании НКО гораздо выше. Так, в Бельгии он составляет 76%, во Франции – 57%, в Германии – 64%.

Опора на те или иные источники финансирования во многом определяет характер и приоритетные направления деятельности НКО. В частности, организации, получающие средства из федерального, региональных или местных бюджетов, а также внебюджетных фондов, чаще других реализуют программы, направленные на социальную защиту и помощь, работу с молодежью, организацию досуга и массовых мероприятий, развитие культуры, религии.

Приоритетные виды деятельности НКО, получающих средства из-за рубежа, - образовательная и научно-исследовательская деятельность, издательство и реклама, правозащитная, информационная, консультационная деятельность, а также работа по поддержанию самих НКО.

Профиль деятельности НКО, которые живут в основном на средства коммерческих организаций, - благотворительная, гуманитарная помощь, деятельность в сфере здравоохранения, а также общественно-политическая работа, содействие развитию системы местного самоуправления.

За счет членских взносов чаще всего ведется работа по оказанию правовой помощи, развитию местного самоуправления, деятельность в сфере развития экономики, предпринимательства.

Наконец, собственная хозяйственная деятельность НКО чаще, нежели другие источники финансирования, позволяет им заниматься издательством и рекламой, а также экспертно-аналитической работой.

В Докладе общественной палаты формулируется следующая задача: необходимо найти средства, финансовые и налоговые инструменты, способные обеспечить к 2010-2012 гг. рост финансирования некоммерческого сектора до 1,5% ВВП, что в реальном выражении означает увеличение финансирования в 1,8 раза. Целесообразно к 2010 г. довести объем государственных грантов НКО через соответствующие фонды до 25-30 млрд. руб. При этом привлекать в эти фонды и средства частных доноров, постепенно увеличивая их долю в финансировании проектов. Через 10 лет частных поступлений в фонды должно стать больше, чем бюджетных.

Успех развития деятельности НКО во многом зависит от их продуктивного взаимодействия с органами власти. Эта сфера деятельности пока остается весьма проблемной, несмотря на то, что 2/3 НКО согласны с тем, что между государством и НКО должны существовать партнерские отношения. Политика взаимодействия государства с гражданским обществом нуждается в существенной конкретизации, разъяснении и, главное, в более последовательном проведении в жизнь. На федеральном уровне, по мнению Общественной палаты, этому призвано способствовать, в частности, создание общественных советов при органах исполнительной власти. Хотя отдельные госорганы создавали подобные советы ранее в инициативном порядке, в целом это новое явление, лишь получающее распространение. К началу 2007 г. общественные советы были созданы при 6 из 16 федеральных министерств, 7 из 33 федеральных агентств, 8 из 35 федеральных служб. В процессе создания находятся советы при 10 министерствах, одном агентстве и 6 службах.

Особое место в этом взаимодействии структур гражданского общества и государства принадлежит, с одной стороны, правозащитным организациям, с другой - экспертному сообществу. Правозащитные организации сильны своими региональными сетями, кооперацией и опытом работы в коалициях и партнерствах. Большой вклад в дело укрепления защиты прав в России вносят Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека и деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, при котором работает экспертный совет из видных представителей российского правозащитного движения.

Однако следует отметить, что экспертная деятельность НКО подчас чрезмерно смыкается с лоббистской и политтехнологической активностью. В перспективе нужна сеть аналитических центров, которые будут, в том числе вместе с Общественной палатой, работать над конкретными направлениями экспертной оценки секторальных политик и стратегии страны в целом.

И, наконец, необходимо сказать, что развитие НКО в России зависит не только от внешних факторов (ментальные трансформации россиян, взаимодействие с властями, финансирование, наличие правового поля, обеспечение информирования населения), но и от усилий самих активистов некоммерческих организаций. В Докладе Общественной палаты фиксируется три основные проблемы. Во-первых, наблюдается перекос в сложившейся схеме функционирования некоммерческого сектора: артикуляция интересов и их представительство в органах власти рассматривается в качестве первостепенной задачи, а оценке удовлетворенности населения уделяется недостаточно внимания. Во-вторых, демократические по своему духу и сути, общественные структуры порой оказываются в безраздельной и часто авторитарной "власти" лидера. И, в-третьих, сами представители НКО указывают на наличие кадровой проблемы в их среде. Например, согласно обследованию, проведенному в Омске, 42-45% общественников отмечают низкий профессионализм и активность самих НКО в качестве одного из главных препятствий для нормальной работы с властями.

Обобщая представления о состоянии гражданского общества в России, Общественная палата делает вывод: «Естественный, устойчивый путь гражданского общества - это развитие конкретных, местами даже приземленных социальных инициатив, включающих ясную связь с личным интересом участников и с их возможностями делать, а не говорить, добиваться результата собственными усилиями, а не ждать его от начальства». Однако подчеркивается, что в целом «еще не выработано обоснованное и широко принятое представление об особенностях и путях развития гражданского общества в России. Получение таких знаний - перспективная задача»[76].

Еще одним проявлением негосударственной активности являются политические партии. Политические партии призваны выступать универсальным посредником между обществом и государством, обеспечивая, с одной стороны, легитимность власти, с другой – контроль над деятельностью государства с целью защиты прав и свобод граждан. Партии должны выполнять функцию обратной связи между государством и обществом, артикулируя интересы общества, и обеспечивая тем самым их учет при принятии решений.

В реальности же российские партии не выполняют ни одной из названных функций, считает исследователь данной проблемы А.Н. Кулик.[77] Можно доказать этот вывод на примере последнего десятилетия. В 1992 году 49 % населения России не испытывало симпатий ни к одной из партий, а еще 40 % ничего не знали об их деятельности. В феврале 2007 года, по данным Левада-центра[78], не симпатизируют ни одной из существующих партий 40% и 10% затруднились с ответом.

Низкая популярность партий объясняется исследователями тем, что весь процесс преобразования в России стал средством сохранения своих позиций советской партийной номенклатурой: более 75 % современной политической и 61 % бизнес-элиты вышли из ее состава.[79] Средний класс не вырос в своем составе и не окреп, зато резко увеличилась маргинальная среда, состоящая из обедневших людей. Партийная реформаторская деятельность не находила понимания в этой среде, а вот популистские агрессивные призывы обычно имели реальный отклик. В таких условиях политические партии не смогли стать массовыми.

Кроме того, деятельность партий в Думе россияне по-прежнему не считают влиятельной. По данным Левада-центра[80], в марте 2007 года индекс влияния Госдумы (2,99) и политических партий (2,67) находятся в конце рейтинга влиятельных общественных сил и практически не улучшаются со временем.

Как видим, поле деятельности гражданских союзов в процессе становления гражданского общества в России является проблемным. А, следовательно, оно может быть предметом всеобщего обсуждения. И, конечно, такое обсуждение весьма уместно организовать в СМИ в свете описанных проблем. Как это реально происходит в российских СМИ, мы проанализируем в последующих параграфах.

Наличие демократического государства как необходимого условия, предоставляющего возможность гражданам лично или опосредованно участвовать в принятии значимых для их жизни решений, а также наличие политической активности и культуры мы называли третьим признаком гражданского общества. Каково его наличие и качество развития в современной России?

Существующее законодательство предусматривает следующие возможности реального участия граждан и их союзов в обсуждении и принятии важных для жизни решений:

- через представительную и исполнительную власть,

- через публично высказанное общественное мнение.

Естественно, что главная, хотя и не единственная, форма этого участия – выборы представительной и главы исполнительной власти, в которых граждане не особенно стремятся участвовать. Вечные проблемы с низкой явкой избирателей на выборы и необходимостью в связи с этим проводить дополнительные выборы привели к тому, что был принят закон, отменяющий порог явки избирателей: сколько придут, столько и достаточно для легитимности избираемой власти. Однако отказ от участия в выборах далеко не всегда означал политическую пассивность населения. Иногда он носил протестный характер. Социологи Левада-центра отмечают, что по результатам декабрьских исследований 2006 года[81], 60 % опрошенных отрицательно (из них 28 % - резко отрицательно) оценивают решение об отмене порога явки.

Очевидно, что россияне весьма невысоко ценят свое право избирать себе власть и в большинстве своем не стремятся участвовать в этом процессе. Политические партии, как уже было сказано, также не способствуют формированию демократических традиций. Требуется серьезная деятельность, и, прежде всего, СМИ, направленная на усиление политической активности масс. Опыт такой деятельности описан в книге Эдварда Д. Миллера «Шарлотский проект, или как помочь гражданам взять демократию в свои руки», которую, на наш взгляд, следовало бы использовать как учебное пособие по данной теме на факультетах журналистики.[82] Как мы уже говорили, активная гражданская деятельность может быть отражена в СМИ, но, кроме того, она может ими даже организовываться через коммуникативное взаимодействие граждан и их союзов между собой, через организацию информационного взаимодействия между государственной и негосударственной сферой деятельности в различных секторах общества, включая регулирующий сектор. В этом и состоит функция участия СМИ во взаимодействии власти и общества.

Это особенно важно, потому что граждане не верят в возможность эффективного взаимодействия с властью, возможность контролировать ее действия. В мае 2005 года Левада-центр подтвердил[83], что граждане по-прежнему не слишком верят в возможность контролировать действия власти. На вопрос: «Власть в России сейчас находится под контролем народа – или под контролем узкого круга лиц, неподконтрольных народу?» только 6 % опрошенных сказали, что власть находится под контролем народа, а 83 % уверены, что нами правит узкий круг лиц без всякого народного контроля.

Проблема заключается в том, что существует огромный разрыв между интересом населения России к политике и его активным участием в ней. По данным Центра социальной динамики Института социально-политических исследований РАН, 72 % людей характеризуют себя как «пассивные наблюдатели за политической жизнью, то есть следят за политикой через СМИ (вот почему особо актуально говорить о роли СМИ в процессе формирования гражданского общества). 8 % абсолютно и 13 % почти не интересуются политикой. И только 7 % граждан считают себя политически активными, причем лишь 1 % из них оказывается непосредственно включенными в политический процесс и составляет так называемый «политический класс».[84]

Низкая политическая активность российских граждан с лихвой замещается высокой активностью власти в процессах регулирования общественной жизни. Фонд «Российский общественно-политический центр» и Фонд ИНДЕМ в 1999 году возобновили работу научно-практического семинара «Полития». Проведенные ими в течение двух лет экспертные сессии на тему «Российская власть между демократией и авторитаризмом» показали, что правление Ельцина признается специалистами более демократическим, чем правление Путина. Правда, разница не слишком велика: всего полбалла в семибальной шкале. Но от понятия демократии (7 баллов) оба президента весьма далеки: Ельцин – 3,95 и Путин -3,3.[85]

Активность власти, по мнению граждан, выражается не только в том, что она принимает решения узким кругом лиц, но и в откровенном воровстве и коррупции. По опросам Левада-центра от декабря 2006 года[86] 54 % респондентов высказали мнение, что воровства и коррупции в руководстве страны осталось примерно столько же, сколько было при Ельцине, а 14 % считают, что их стало даже больше. При этом главными взяточниками называют чиновников и служащих федеральной власти – 71 %, работников милиции и ГИБДД – по 48 %, служащих местных органов власти – 46 %. Очевидно, что при таких результатах исследований говорить о высоком авторитете власти не приходится. Нередко именно отсутствие доверия к власти и порождает вывод о бесполезности участия в ее выборах, не говоря уже о других формах участия в принятии каких-либо важных решений.

Постоянная дискуссия о демократических гражданских ценностях и практике их утверждения в российской жизни на страницах СМИ призвана повысить низкую демократическую активность населения. А также помочь гражданам вместе с властью разобраться, в каком же направлении движется страна. Исследования Левада-центра фиксируют, что 42 % россиян смутно представляют себе стратегические цели страны, 24 % вообще не имеют идеи по данному вопросу, 9 % думают, что все пущено на самотек и 8 затрудняются ответить. И только 18 % граждан считают, что они хорошо понимают цели, которые ставит руководство России.

Что же касается диалоговой демократии, то с этим в России также существует немало проблем. И главная из них, на наш взгляд, - ментальная. А.В.Шевченко, занимающаяся исследованиями проблем преодоления бинарной оппозиции субъект-объектных социальных и политических отношений, особо подчеркивает, что «наиболее продуктивная форма взаимодействия гражданского общества и государства с позиций обеспечения устойчивости политической системы – диалоговая. Это подтверждает онтологический анализ их функционирования. Однако сегодняшняя социально-политическая ситуация в России характеризуется отсутствием диалогической установки как у госслужбы, так и у гражданского общества. То же самое можно сказать о взаимоотношениях государственной власти и прессы».[87] Поэтому нам кажется весьма важным создание всяческих условий, стимулирующих к развитию диалога.

В связи с этим возникает вопрос: где и как сегодня россиянину можно высказаться, чтобы быть услышанным? Недавно в России появилась такая новая общественная трибуна. Власть признала необходимость учета общественного мнения при принятии государственных решений. Для этой цели решено создать Общественную палату в качестве структуры, принимающей участие в обсуждении проблем и принятии российских законов. Закон об Общественной палате вступил в силу 1 июля 2005 года.

Цели и задачи палаты, а также структура и регламент ее работы, сформулированные в законе, вполне свидетельствуют о серьезных намерениях государственных органов власти аккумулировать, выявлять и учитывать общественное мнение по всем существенным вопросам для жизни граждан. Вселяет доверие и тот факт, что члены палаты принимают этический кодекс, нарушение которого не совместимо с работой в Общественной палате. И еще очень важно, что подобные общественные структуры по предложению Общественной палаты могут быть созданы в регионах на уровне субъектов федерации.

Однако нельзя не отметить: создание этого органа общественного управления произошло по инициативе власти, что, как мы описывали выше, всегда было свойственно российской практике и вполне укоренилось как нечто естественное в сознании российских граждан. Поэтому не удивительно, что решающее слово в формировании палаты власть оставила за собой, и оно принадлежит Президенту, а это в значительной степени снижает подлинно общественный характер палаты.

Кроме того, ее решения носят рекомендательный характер для всех органов власти. Это обстоятельство коренным образом отличает ее от Палаты лордов, ассоциация с которой возникла у представителей российской интеллигенции. Лорды не только являются носителями этических норм и традиций страны, но и имеют реальную возможность с этих позиций непосредственно принимать управленческие решения. Российским общественникам пока предлагается только факультативно советовать власти, как следует или не следует поступать.

Однако, проработав год, Общественная палата уже сформулировала поправки в закон о своей деятельности. В частности, поскольку мнение Общественной палаты, как показала практика, иногда игнорируется, целесообразно наделить ее правом законодательной инициативы, а органы законодательной и исполнительной власти обязать к публичному и мотивированному ответу на предложения Общественной палаты в случае их отклонения.

Также пока не вполне ясно, какой именно орган печати планирует выпускать Общественная палата, каков его тираж и география распространения, а самое главное, его юридический статус и организационная структура, определяющие степень его реальной независимости от власти.

И все же периодическое издание будет. И не менее 60 минут ежемесячных передач, посвященных данной тематике в телевизионном и радиоэфире, будут. Ежегодный доклад о состоянии гражданского общества в России, который отныне обязаны публиковать СМИ, согласно закону, есть и будет. Все это, безусловно, существенный шаг на пути формирования гражданского общества. И на каких бы условиях ни предлагался сегодня диалог общества с властью, вступать в него необходимо.

Теперь у различных СМИ появилась новая тема – освещать деятельность Общественной палаты. Эта перспектива рассматривается нами как особенно серьезная.

Таким образом, мы можем надеяться, что обсуждения реальной работы палаты со временем станет для аудитории СМИ поводом для активных размышлений на тему формирования в России демократии как одного из сущностных признаков гражданского общества.