Местное управление

Высшей единицей административного деления и местного управления в Российской империи являлась губерния, в свою очередь подразделявшаяся на уезды, количество которых в каждой из губерний было не оди­наково. К концу XIX века в стране насчитывалось 97 губерний и областей. Из них в состав Европейской России входило 49 губерний и область Донского войска.

В пореформенный период в систему местного управления входили три группы учреждений: органы коронной администрации, состоявшие из государственных чиновников; органы земского и городского самоуправления, комплектовавшиеся на всесословной основе и посредством выборов; органы и должностные лица сословного (или местного национального) самоуправления, в значительной степени интегрированные в систему местной администрации.

Таким образом, местный аппарат власти состоял из различных звеньев, организованных и функционировавших на основе разных принципов и правил в зависимости от местных условий жизни, объема властных полномочий и стоявших перед ними задач.

Губернская администрация. Во главе губерний стоял губернатор, который являлся тем представителем высшей правительственной власти, в лице которого сосредоточивался надзор за всеми находившимися в губернии должностными лицами и административными учреждениями гражданского ведомства. Более того, по мере нарастания освободительного движения в стране центр стремился усиливать власть губернатора. По закону от 22 июля 1866 г. губернатор получил право проводить внезапную ревизию в любом учреждении, находящемся на территории его губернии, не утверждать в должности любого чиновника по собственному усмотрению, закрывать, если считал нужным, частные общества и клубы. В 1876 г. губернаторы получили право издавать специальные постановления, имевшие силу закона. Наконец, 14 августа 1881 г. было принято «Положе­ние о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», предусматривавшее в случае необходимости введение «исключительного положения» и наделение губернатора чрезвычайными полномочиями.

Губернатор возглавлял губернское правление, которое являлось выс­шим административным учреждением губернии, председательствовал в многочисленных присутствиях, комитетах и комиссиях, куда кроме него входили также наиболее высокопоставленные чиновники губернии, а в ря­де случаев и главы органов земского и городского самоуправления. Эти коллегиальные по своему составу учреждения осуществляли контроль за важнейшими направлениями деятельности местной администрации, а в ря­де случаев и сами осуществляли административные функции.

В ведении губернатора и специального губернского по городским (1870-1892), а с 1892 г. по земским и городским делам присутствия, в частности, находились органы городского и земского самоуправления. Губернатору принадлежало право надзора за деятельностью этих органов, он назначал сроки созыва избирательных собраний для избрания гласных в земские собрания и городские думы, утверждал их важнейшие решения, открывал и закрывал губернское земское собрание.

В непосредственном ведении губернатора находились органы дворянского сословного самоуправления. Губернский предводитель дворян­ст­ва, так же как и губернатор, являлся членом важнейших присутствий и комитетов. Что касается органов купеческого, мещанского и ремесленного сословного самоуправления, то они непосредственно подчинялись органам городского самоуправления.

Через губернское по крестьянским делам присутствие, переименованное в 1889 г. в губернское присутствие, губернатор осуществлял конт­роль за крестьянскими сословными органами.

Непосредственно губернатору подчинялись местные полицейские органы, как в губернском городе, так и в уездах (городские полицейские и жандармские управления и др.). Важным звеном местного управления являлись учреждения Министерства юстиции (судебные палаты, окружные суды, мировые судьи). Среди местных учреждений Министерства финансов центральное место занимали казенные палаты, которые ведали взиманием прямых налогов, производством торгов, назначением пенсий и т.п. В ведении Министерства финансов находились также местные отделения казенных банков, создание которых в широких масштабах развернулось в пореформенную эпоху (казанские отделения Государственного, Дворянского и Крестьянского банков). Центральными фигурами в иерархии должностных лиц Министерства народного просвещения на местах являлись попечители учебных округов.

Система губернского управления отличалась многообразием органов государственной власти, представлявших практически все центральные министерства и ведомства.

Уездная администрация.Более элементарную структуру, по сравнению с губернской администрацией, имела уездная система управления. Одним из наиболее высокопоставленных и влиятельных чиновников в уезде был исправник, который возглавлял уездное полицейское управление. Исправник был членом всех важнейших уездных присутствий и комитетов, а уездное по питейным делам присутствие и распорядительный комитет возглавлял лично.

В пореформенный период в системе уездного управления заметно возросла роль предводителя дворянства. После отмены крепостного права предводители возглавляли уездные съезды мировых посредников. По закону о земских учреждениях, принятому в 1864., они стали председательствовать в земских собраниях. Устав о воинской повинности 1874 г., предусматривавший создание уездных по воинской повинности присутствий, определил председательство предводителя дворянства и в этом органе. Наконец, созданные в 60-х годах уездные училищные советы, согласно реформе 1874 г., тоже стали возглавляться предводителями дворянства. Когда в том же году в центральных губерниях Европейской России был ликвидирован институт мировых посредников, предводители дворянства возглавили уездные по крестьянским дела присутствия. Таким образом им было предоставлено общее руководство волостными учреждениями крестьянского сословного самоуправления. Всего к началу ХХ века под председательством уездного предводителя дворянства находилось до 20 различного рода «присутственных мест». Причем ряд из них играл роль исполнительных инстанций для соответствующих губернских учреждений. В результате правительственной политики, направленной на повышение роли дворянства в системе государственного управления, предводитель дворянства к концу XIX века превратился в центральную фигуру уездной администрации.

Узость правительственного чиновного аппарата в уезде предопределяла большую роль в системе уездного управления органов земского самоуправления - земских собраний и управ, а также городских дум и городских управ.

Правительственные чиновники в уезде были немногочисленны, и они в значительной степени находились под контролем местной дворянской корпорации в лице ее предводителя. В городском самоуправлении, как правило, доминировало купечество. Таким образом, уезд в меньшей степени, чем губернский город, находился под государственным административным контролем. Большая роль в уезде органов и должностных лиц сословного и всесословного самоуправления создавала благоприятные возможности для развития в нем полноценного гражданского общества.

* * *

Существовавший в Российской империи во второй половине XIX в. государственный строй имел как позитивные, так и крупные негативные стороны.

К позитивным сторонам следует отнести создание мощной властной вертикали – от императора до уездного исправника, которая позволяла сохранять не только единство и неделимость огромной страны, но и социальную и политическую стабильность в государстве.

Вместе с тем, чем ближе Россия продвигалась к концу XIX в., тем все более явственно проявлялись изъяны действующей системы государственного управления. В империи сохранялась типично монархическая форма правления, при которой отсутствовала одна из важнейших черт цивилизованного государства – разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Императорская власть не допускала даже мысли не только о конституционной монархии, но и о каком-либо выборном представительном органе при Государственном совете, пусть даже из дворянского сословия.

Мощная централизованная вертикальная власть обернулась не менее мощным бюрократическим аппаратом, который, подобно спруту, опутал все жизненные нервы страны. Даже такие негосударственные учреждения, как органы земского и городского самоуправления. При этом буквально вся высшая российская бюрократия и высшее звено губернских администраций состояли исключительно из русского дворянства. Это, естественно, создало ему совершенно особое привилегированное положение в государстве, в явный ущерб другим сословиям. Крупная буржуазия, например, которая вынесла на своих плечах весь экономический подъем в России, так и не имела до конца XIX в. своих представителей в высших эшелонах власти, не говоря уже о представителях других сословий.

Административный аппарат фактически всех уровней отличался чудовищным бюрократизмом при решении любых дел, повальным взяточничеством и явным пренебрежением к судьбам простых людей. Для многих чиновников были характерны полная бездуховность, пристрастие к пьян­ству и карточной игре. В этих условиях становится понятным, почему в России многие прогрессивные и другие реформы проводились в жизнь крайне медленно и трудно, натыкаясь на скрытое противодействие чиновничьего аппарата, который по своему сословному происхождению и психологии не был склонен к каким-либо преобразованиям.

глава четвертая