Формирования, состав и структура правительства

Способ образования правительства зависит от формы правления. В единичных еще сохранившихся абсолютных монархиях, глава государства назначает членов правительства обычно из своих ближайших родственников (Бахрейн, Катар, Кувейт, Саудовская Аравия и др.). Выбор министров свободен для главы государства и в дуалистических монархиях, хотя король иногда учитывает ситуацию в парламенте. В президентской республике глава государства также формирует правительство по своему усмотрению из известных деятелей своей партии (Бразилия, Египет, Колумбия, Мексика и др.), хотя в некоторых таких республиках, например, в формировании правительства участвует верхняя палата (в США согласие на назначение министров дает сенат; он не занимается вопросом партийной принадлежности назначаемых на должность министров, а проверяет лишь компетентность кандидатов и их моральный облик). В целом это президентский способ формирования правительства.

В полупрезидентской республике партийный состав парламента учитывается при формировании правительства, поскольку для назначения премьер-министра обычно требуется согласие парламента (нижней палаты). На Украине, в некоторых других постсоциалистических государствах установлен именно такой порядок. Это частично парламентский способ формирования правительства, поскольку для назначения других министров, кроме премьера, согласия парламента не требуется (в редких случаях такое согласие необходимо для назначения некоторых ключевых министров). После выборов президента, если даже избрано то же лицо на новый срок, правительство формируется заново.

В парламентарных монархиях и парламентарных республиках применяется парламентский способ формирования правительства, основанный на выборах в парламент. После каждых выборов (и в случае если парламент был распущен досрочно) правительство формируется заново, Даже если у власти сохранилась та же партия, но выборы нового президента не влекут за собой создания нового правительства. Правительство при данном способе формирования считается созданным, если оно получает доверие парламента, но юридически оно создается следующим за этим указом (декретом и т.п.) главы государства. В данном случае глава государства (в Швеции, что редкость, - председатель парламента) сначала назначает кандидата в премьер-министры – лидера партии (блока партий), в отношении которого можно полагать, что созданное им однопартийное или коалиционное правительство может получить в парламенте при голосовании утверждение – вотум доверия. Предварительно глава государства иногда встречается с лидерами различных партий для выяснения их мнения. Назначенное в качестве кандидата на пост главы правительства лицо подбирает кандидатуры министров, представляет их вместе с программой деятельности парламенту и просит его о доверии. В некоторых странах (Португалия, Швеция) положительным считается такое голосование парламента, при котором против не проголосовало большинство (а не большинство было «за»). В этом случае с учетом воздержавшихся правительство может быть утверждено меньшинством парламентариев. После этого глава государства издает соответствующий акт. В Болгарии и Германии парламентом утверждается только глава правительства, министров он назначает сам. Смещает он их тоже по своему усмотрению.

В некоторых странах, особенно там, где в парламенте представлено много мелких партий (некоторые Скандинавские страны, государства Северной Европы), кандидат на пост премьер-министра, которому глава государства поручает формирование правительства, обычно называется форматором. Иногда сменяется несколько форматоров, прежде чем состав правительства представляется парламенту, который к тому же не всегда его утверждает.

При подборе министров в состав правительства соблюдаются определенные условия. Чаще всего они отражают традиции и обычаи страны. В Индии в состав правительства обязательно включаются представители крупнейших штатов, в Кении – представители племен, насчитывающих не менее 3% населения страны (поэтому в Кении обычно существует многочисленное правительство), в Канаде учитываются национальность и язык. Бывает, что условия для вхождения в состав правительства устанавливаются конституцией. В Бельгии, согласно ст. 86 конституции, в состав правительства должно быть включено равное число министров, говорящих на французском \ нидерландском языках; ст. 96 конституции Швейцарии устанавливает что в состав правительства может быть включено не более одного министра от одного кантона. В ряде стран установлен определенный возраст для члена правительства (в Бразилии – 25 лет, в Египте – 30); натурализованные граждане могут стать министрами по истечении нескольких лет после натурализации (в Мексике – 10). Министры должны исповедовать определенную религию (ислам в некоторых арабских государствах), иметь соответствующий моральный облик (Финляндия). В Великобритании и других странах (Индия, Греция) министры назначаются только из числа парламентариев, они сохраняют свой парламентский мандат и даже могут голосовать по вопросу о доверии правительству. Во Франции, на Украине они должны сделать выбор: остаться парламентариями или быть министрами. Не должны быть членами парламента министры в США и Болгарии.[37]

Внутренняя структура правительств очень разнообразна, но ее мож­но свести к двум основным системам — континентальной и англо­саксонской. В основу предлагаемой систематизации положен прин­цип определения состава правительства, а также способ образова­ния вспомогательных учреждений, его обслуживающих.

Континентальная система характеризуется тем, что в состав пра­вительства входят все главы центральных ведомств с общенациональ­ной территориальной юрисдикцией. Министры, главы департамен­тов, государственные секретари, возглавляемые премьер-министром, составляют единый коллегиальный орган. При континентальной системе организации правительства вне его рамок не остается каких-либо высших должностных лиц, возглавляющих общегосударствен­ные исполнительные ведомства. Подобный порядок организации правительства неизбежно приводит к увеличению его численности, что снижает его работоспособность. Поэтому во многих странах, имеющих эту систему, создается более узкий орган, состоящий из руководителей важнейших ведомств и министерств.

Наиболее типичным примером в этом отношении является италь­янское правительство. В Италии не существует законов, ограничива­ющих численный состав правительства или определяющих номенк­латуру министерств, но ст. 95 Конституции предписывает создание Бюро Совета министров, которое является внутриправительственным органом. Кроме того, в соответствии с Законом о деятельности Пра­вительства и организации Бюро Совета министров от 23 августа 1988 г. председатель Совета министров с учетом мнения правительства может создавать Совет кабинета в составе определенных им министров. Главная задача этого органа — реализация в деятельности правитель­ства согласованных позиций «пакта о коалиции», в соответствии с ко­торым представители различных политических сил вошли в состав Совета министров. На практике председатель правительства не сво­боден в выборе кандидатов, поскольку члены Совета кабинета высту­пают в качестве «политических уполномоченных» собственных партий. Учреждение подобного органа, фактически подменяющего правитель­ство, представляет собой определенный шаг к англосаксонской каби­нетной системе.

В ФРГ правительство в собственном смысле слова представляет собой коллегию, состоящую из федерального канцлера и федераль­ных министров. Один из министров назначается федеральным кан­цлером на должность вице-канцлера, который заменяет главу пра­вительства во время его болезни или временного отсутствия. В ра­боте федерального правительства обычно принимают участие некоторые другие высшие должностные лица — начальник канце­лярии президента республики, начальник ведомства печати и ин­формации, личный референт канцлера. Для обсуждения и решения важных государственных вопросов на заседания федерального пра­вительства приглашаются премьер-министры земель, что предус­мотрено Регламентом федерального правительства, принятым 11 мая 1951г.

Англосаксонская система обязана своим происхождением государ­ственной практике Великобритании, откуда она затем распростра­нилась в другие страны (Канада, Австралия, Индия и др.). Эта систе­ма правительственной структуры отличается двумя существенными особенностями.

Во-первых, реально существующий высший исполнительный орган государственной власти конституцией не предусмотрен. Во всех стра­нах, придерживающихся этой системы, кабинет существует на основе конституционного соглашения.

В Великобритании, Канаде, Австралии до сих пор конституцион­ная догма на первый план ставит тайный совет (в Австралии и Но­вой Зеландии он называется исполнительным советом), реальное значение которого в практическом осуществлении государственно­го руководства обществом равно нулю.

Во-вторых, в состав правительства в собственном смысле слова, т.е. кабинета, входят не все главы центральных исполнительных ве­домств, а лишь важнейшие из них. Министры в «ранге членов каби­нета» занимают привилегированное положение по отношению к тем членам правительства, которые в кабинет не входят. Таким образом, при англосаксонской системе понятия «правительство» и «кабинет» не совпадают.

Для того чтобы проиллюстрировать обе характерные черты анг­лосаксонской системы, остановимся на ее прародителе — британс­ком Кабинете.

Как уже было сказано, понятия «кабинет» и «правительство» в Великобритании не совпадают. Под правительством понимается со­вокупность всех высших должностных лиц в рамках системы испол­нительной власти, которые подразделяются на несколько рангов, и далеко не все из них возглавляют те либо иные департаменты. Так, правительство Маргарет Тэтчер в конце 80-х гг. состояло из 30 ми­нистров, или государственных секретарей, 24 государственных ми­нистров и 45 парламентских секретарей и заместителей секретарей. Численный состав правительства меняется в зависимости от его ре­организаций (слияние департаментов или их разделение), но в огра­ниченных пределах.

Кабинет представляет собой узкую коллегию, состоящую из наи­более важных министров и государственных секретарей (кабинетс­ких министров и старших кабинетских министров). Считается, что Кабинет окончательно оформился в начале XVIII в. При короле Георге I (1660—1727) и с тех пор вошел в государственную практику. Кабинет не имеет никакой статутной основы, так как его существо­вание не опирается на парламентские законы. Он существует на основе конституционного соглашения.

Континентальная и англосаксонская система являются наиболее распространенными, но отнюдь не универсальными правительствен­ными структурами. Существует ряд разновидностей правительствен­ной организации, которые либо сочетают в себе черты названных систем, либо обладают своей собственной спецификой. Так, в Но­вой Зеландии юридически высшим исполнительным органом госу­дарственной власти является Исполнительный совет, представляю­щий собой копию Британского тайного совета. На практике же все полномочия по управлению страной сосредоточены в руках Каби­нета, который существует на основе обычая. Исполнительный совет состоит из министров и возглавляется генерал-губернатором, кото­рый формально считается главой исполнительной власти. В действи­тельности исполнительный совет лишь оформляет решения Каби­нета. Конституция же тем не менее игнорирует существование пол­новластного Кабинета. Аналогичная система применяется в Австралии.

В современную эпоху во многих странах наблюдается тенденция к сужению состава правительства. В настоящее время численный состав правительств колеблется обычно от 6 до 20 членов.

Существенным дополнением каждого правительства является вспомогательный аппарат.

Первоначальной формой вспомогательного аппарата были раз­личного рода комитеты и комиссии, которые создавались при пра­вительстве. По мере усложнения государственных функций и рас­ширения сферы их действия рос и усложнялся вспомогательный ап­парат.

В Великобритании вспомогательный правительственный аппарат имеет ярко выраженную специфику. Английские правительственные комитеты подразделяются на две основные группы:

1) постоянные комитеты, которые учреждаются Кабинетом по наиболее важным вопросам и возглавляются обычно ведущими ми­нистрами;

2) временные комитеты, которые создаются Кабинетом по мере надобности по самым различным вопросам. Возглавляются они так­же членами Кабинета.

Состав постоянных и временных комитетов определяется пре­мьер-министром. Особенность их правового статуса в том, что они выступают от имени Кабинета, который делегирует им соответству­ющие полномочия. Комитеты не только готовят для Кабинета про­екты постановлений, но и сами принимают важные решения. Все комитеты работают под руководством Кабинета, но каждый из них курирует определенную группу министерств. Число постоянных и временных комитетов растет, но они, в силу обычая, считаются нео­фициальными вспомогательными органами Кабинета, а их структура и деятельность держатся в тайне. Надо иметь в виду, что Британский Кабинет является не нормоустанавливающим, а директивным орга­ном. Нормативные акты издают только министры.

Американская система организации правительственного вспомо­гательного аппарата является до некоторой степени логическим за­вершением английской системы. Государственная практика США при­шла к необходимости стабилизации временных и постоянных вспо­могательных учреждений, которые на основании Акта о реорганизации 1939 г. были объединены в определенную систему органов, именуемую Исполнительным аппаратом при президенте (ИАП), те же самые, что и в Англии, та как они наделяются делегированными полномочиями президента. В настоящее время, после реорганизации 1982 г., в состав ИАП входят следующие ведомства: Канцелярия Белого дома, Канце­лярия вице-президента, Административно-бюджетное управление, Управление по качеству окружающей среды, Совет экономических консультантов, Управление по политике в области науки и техноло­гии, Управление торгового представительства США, Национальный совет безопасности, Управление по политике, развития и Управление по делам администрации. Эти ведомства действуют в шести функцио­нальных сферах в соответствии с теми приоритетами, которые уста­навливает президент: 1) национальная безопасность и иностранные дела; 2) внутренняя политика; 3) экономические дела; 4) администра­ция и аппарат управления; 5) отношения с Конгрессом и 6) обществен­ные отношения. Фактическое значение различного рода ведомств, входящих в Кабинет и ИАП, зависит от усмотрения президента. Не­малую роль играют при этом весьма влиятельные советники прези­дента по различного рода вопросам внешней и внутренней политики.

Глава правительства (премьер-министр, канцлер, председатель совета министров, а в президентских республиках — президент) в со­временных странах является центральной политической фигурой и обладает огромными полномочиями.

Премьер-министр соединяет в своих руках функции лидера партии и главы самого могущественного органа государственной власти. Он назначает и смещает членов правительства. Министры, хотя это не записано ни в одной конституции, обязаны беспрекос­ловно подчиняться главе правительства. Если какой-либо министр не согласен с мнением премьера, то он должен либо отказаться от своего мнения, либо уйти в отставку. Любое заявление премьер-ми­нистра считается официальным и не может критиковаться членами правительства. В то же время публичные высказывания министра не могут расходиться с официальной политикой правительства.

При принятии решений мнение премьера является определяю­щим. Он играет главную роль в разработке политической линии пра­вительства, располагает правом единолично принимать решения по важнейшим государственным вопросам.

В президентских республиках глава правительства — президент — располагает не меньшими, а порою и большими полномочиями, чем парламентарный премьер-министр.[38]